●金珧漢

“營改增”對地方財源建設(shè)影響的分析與思考
——以甘肅省張掖市為例

●金珧漢

在“營改增”試點全面推開的背景下，本文以甘肅省張掖市為例，在梳理財政現(xiàn)狀和特征的基礎(chǔ)上，分析其對財政運行產(chǎn)生的影響和對財源建設(shè)形成的倒逼效應(yīng)，并提出了相應(yīng)的政策建議。

稅收 改革 財源

財源是財政財力的來源，是一個國家或地區(qū)財力和發(fā)展的關(guān)鍵因素。財源的多寡決定著辦事的多少，決定著城市建設(shè)、民生支出等方面的投入，既是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的重要指標(biāo)，又能綜合反映出一個地方的經(jīng)濟(jì)綜合實力和區(qū)域競爭力。結(jié)合甘肅省張掖市的實際，筆者認(rèn)為，“營改增”試點的全面推開，不僅僅邁出了稅制改革的重大一步，對地方財源建設(shè)的影響也是深遠(yuǎn)和積極的，需要引起足夠的重視。

一、甘肅省張掖市財政收入現(xiàn)狀

（一）財政收入情況

2015年，張掖市生產(chǎn)總值達(dá)到373.53億元，年均增長10.5%；固定資產(chǎn)投資完成322.91億元，年均增長20%；工業(yè)增加值72.7億元，年均增長12.73%。其中，規(guī)模以上工業(yè)完成增加值62.67億元，年均增長17.49%；實現(xiàn)社會消費品零售總額148億元，年均增長14.3%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到1.95萬元，年均增長11.8%；農(nóng)民人均純收入達(dá)到1.07萬元，年均增長13.4%；三次產(chǎn)業(yè)比重由“十一五”末的29.3∶35.5∶35.2調(diào)整到25.5∶30∶44.5。

“十二五”期間，張掖市財政收入均保持兩位數(shù)的增長速度，到2015年，全市大口徑財政收入達(dá)到53億元，是“十一五”末的2.7倍，年均增長22.4%。一般公共預(yù)算收入達(dá)到24.1億元，是“十一五”末的3.2倍，年均增長26.2%。

（二）財政收入結(jié)構(gòu)

1、產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)情況。2015年，全市二產(chǎn)提供稅收14.17億元，三產(chǎn)提供稅收17.65億元，二、三產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)比為45∶55。近5年，二產(chǎn)稅收占比逐年下降，至2015年，下降了13個百分點，而三產(chǎn)稅收則相應(yīng)逐年上升，上升了13個百分點，上升趨勢十分明顯。

2、稅種情況。稅收收入中，消費稅、增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅五大稅種合計23.4億元，比重為80.4%，占主體地位；土地增值稅、土地使用稅、契稅等其他稅種合計5.7億元，占19.6%。

3、重點納稅行業(yè)情況。2015年，電力、采礦、商業(yè)、金融保險、建筑、房地產(chǎn)六大重點納稅行業(yè)，分別納稅3.09億元、1.2億元、3.42億元、3.49億元、8.07億元、5.92億元，共計25.2億元，占大口徑財政收入的47.58%。

二、張掖市財政收入特征分析

（一）財政收入進(jìn)入換擋調(diào)速期，高于甘肅省平均增速

“十二五”時期，張掖市大口徑財政收入年均增長 22.42%，比甘肅省 9.39%的增速高13.03百分點；一般公共預(yù)算收入年均增長26.25%，比甘肅省19.87%的增速高6.38百分點。

受國際國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢變化的影響，張掖市實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長呈波浪形走勢，地區(qū)生產(chǎn)總值2011年增長13.2%，達(dá)到了最高峰，到2015年放緩至7.5%。財政收入增速相應(yīng)逐步回落，呈前高后低趨勢。財政收入由過去的高速增長階段，回穩(wěn)至中高速增長階段，與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化保持一致，進(jìn)入新常態(tài)。

（二）一般公共預(yù)算收入占大口徑財政收入比重低于甘肅省平均水平

2015年，張掖市一般公共預(yù)算收入占大口徑財政收入的比重為45.9%，比甘肅省平均水平53.66%低7.76個百分點，反映出張掖市稅收收入中，中央和省級收入占比大，地方收入占比小。究其原因是張掖市礦產(chǎn)、電力等行業(yè)依然占稅源結(jié)構(gòu)的主體地位，其稅收主要是中央分成比例高的增值稅、企業(yè)所得稅，加之建筑、房地產(chǎn)等行業(yè)的營業(yè)稅省級又分成30%，在很大程度上影響了地方一般公共預(yù)算收入的規(guī)模。

（三）營業(yè)稅收入占比相對較高

從一般公共預(yù)算收入構(gòu)成來看，2015年張掖市營業(yè)稅占比22.65%，是貢獻(xiàn)地方收入最多的稅種。

從重點納稅行業(yè)來看，主要以營業(yè)收入為稅基的建筑、房地產(chǎn)、金融保險等行業(yè)所納稅額占稅收收入的比重分別達(dá)到 25.34%、18.58%、10.94%，比 2010年增加了 10.36、12.1、6.71個百分點，成為貢獻(xiàn)財政收入最多的三個行業(yè)。

（四）產(chǎn)業(yè)效益水平不高導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)水平不高

2015年，張掖市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為25.4∶29.4∶45.2，較2010年調(diào)整幅度較大，但一產(chǎn)比重偏高的局面沒有得到根本轉(zhuǎn)變，占比分別比全國、甘肅省高16、11.3個百分點，二產(chǎn)占比分別比全國、甘肅省低11.13、7.3個百分點，三產(chǎn)占比分別比全國、甘肅省低5.3、4個百分點。

從第一產(chǎn)業(yè)看，張掖市農(nóng)業(yè)發(fā)展仍停留在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段，機械化水平不高，傳統(tǒng)作物多，名優(yōu)土特產(chǎn)品少。僅有的大蒜、紅棗、玉米制種、中藥材、牛羊肉等諸多優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，缺乏標(biāo)準(zhǔn)、商標(biāo)、標(biāo)識和包裝，市場競爭力不強，走出去能力弱，總體產(chǎn)業(yè)效益不高。加之自國家實施農(nóng)村稅費改革后，第一產(chǎn)業(yè)基本不直接提供稅收。

從第二產(chǎn)業(yè)看，張掖市工業(yè)大都處于初加工階段，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品科技含量低、附加值不高。工業(yè)企業(yè)投資類型大都集中于資源開采加工、金屬件加工行業(yè)，一次性投資大，流動資金需求大，能源消耗高。2015年，張掖市工業(yè)提供稅收僅6.1億元，比2010年減少了209萬元，年均下降0.07%，低于同期工業(yè)增加值增速12.5個百分點，低于稅收收入增速16個百分點。工業(yè)百元增加值提供的稅收為8.38元，比2010年下降了2.28元，工業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降趨勢明顯，對稅收收入增長的拉動作用非常有限。

從第三產(chǎn)業(yè)看，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)包括批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)、金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)中占較大比例，而交通運輸、倉儲業(yè)、科技服務(wù)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重不高。以旅游產(chǎn)業(yè)為主的相關(guān)產(chǎn)業(yè)正處于培育發(fā)展期，產(chǎn)業(yè)鏈條還沒得到有效延伸，且享受國家稅收優(yōu)惠政策多，稅收增量與旅游業(yè)的高速發(fā)展不協(xié)調(diào)，稅收潛力目前很難得到充分發(fā)揮。2015年，全市接待游客1505萬人次，旅游綜合收入達(dá)76億元，旅游接待人次和旅游收入保持了年均40%以上的增幅，但旅游產(chǎn)品開發(fā)不足，與旅游業(yè)相關(guān)的交通運輸業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和住宿餐飲業(yè)僅提供稅收4.27億元，增長8.7%。稅收的增長與旅游業(yè)發(fā)展不同步，稅源潛力有待進(jìn)一步挖掘。

三、“營改增”對財政運行的影響分析

（一）財政需要承受減稅影響

根據(jù)上述分析，張掖市營業(yè)稅收入占比相對較高，因而“營改增”的試點全面推開，對張掖市財政收入減少的影響相對較大。按照靜態(tài)數(shù)據(jù)測算，張掖市由此減少財政收入1.7億元，影響稅收收入增長近6個百分點。

（二）財政收入增長乏力

“十二五”期間，國家投資的蘭新鐵路第二雙線、西氣東輸?shù)戎攸c項目建設(shè)，投資數(shù)額大、施工單位多、建筑砂石料需求量大，施工環(huán)節(jié)實現(xiàn)稅金較多；黑河中上游以黑河水電、河西水電為代表的投資主體投資建設(shè)的梯級電站，大都處于建設(shè)期，建筑安裝工程總量大，這些項目對張掖市財政收入拉動效應(yīng)十分明顯。隨著這些大項目的相繼建成，拉動效應(yīng)消失，加之受市場變化因素影響，“十三五”時期張掖市房地產(chǎn)、建筑等支柱產(chǎn)業(yè)可能低增長或負(fù)增長，再加上受“營改增”試點全面推開的影響，稅收持續(xù)增長的動力不足。

此外，由于張掖市“十二五”時期財政收入增長高于經(jīng)濟(jì)增長，墊高了財政收入基數(shù)，現(xiàn)在大口徑財政收入1個百分點的增量，相當(dāng)于5年前2.7個百分點的增量，快速增長難度隨之增加。

（三）財政收支矛盾突出

由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，張掖市財政收入增長乏力，中央財政轉(zhuǎn)移支付增量有限，市、縣區(qū)財力更加緊張，而各項政策性民生項目配套、重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套以及人員剛性支出不斷增加，加之政府債務(wù)還本付息的需求，預(yù)算平衡難度大且在“十三五”期間不會得到有效改善。

四、“營改增”對地方財源建設(shè)產(chǎn)生的倒逼效應(yīng)分析

“營改增”試點全面推開后，基于上述對張掖市財政運行的影響分析，張掖市為確保財政正常運行并緩解財政困難，亟需進(jìn)一步加強財源建設(shè)，培植更多財源。

“營改增”試點全面推開后，對張掖市地方財源建設(shè)產(chǎn)生的影響，除與全國一樣，可以消除重復(fù)征稅、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，貫通服務(wù)業(yè)內(nèi)部和二三產(chǎn)業(yè)之間的抵扣鏈條，從而減輕企業(yè)稅負(fù)等之外，筆者認(rèn)為，對張掖市這樣一個西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生的倒逼效應(yīng)更值得關(guān)注和重視。

（一）倒逼以投資拉動為主要動力的財源培育模式轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，強調(diào)投資繼續(xù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮關(guān)鍵作用。對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，保持必要的投資規(guī)模和力度依然是必不可少的，但絕不能把財源培育的著力點放在單純擴大投資上?！盃I改增”以前，擴大投資可以帶動建筑業(yè)等行業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)在稅收上則是營業(yè)稅等稅收的增加，投資對財政的貢獻(xiàn)可以說是立竿見影，致使部分地方對財源的長遠(yuǎn)和持續(xù)發(fā)展關(guān)注不夠，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及后續(xù)的產(chǎn)業(yè)增值能力沒有予以重視，產(chǎn)生了財源接續(xù)不足、增長乏力等問題?！盃I改增”試點全面推開后，一方面建筑業(yè)納入試點范圍，不再以營業(yè)收入額直接征稅，在消除重復(fù)征稅、減輕企業(yè)稅負(fù)的同時，也將產(chǎn)生抵減地方政府依靠擴大投資額拉動稅收增長的效應(yīng)；另一方面將不動產(chǎn)納入抵扣范圍，在比較完整地實現(xiàn)向消費型增值稅轉(zhuǎn)型的同時，由于抵扣對政府當(dāng)期稅收的抵減效應(yīng)，更有利于倒逼政府合理有效而不是盲目地引導(dǎo)企業(yè)擴大投資。

（二）倒逼以數(shù)量擴張為方式的財源增長模式轉(zhuǎn)型

如前所述，“十二五”時期，張掖市注重調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是以旅游業(yè)為帶動，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整初見成效?！盃I改增”以前，旅游業(yè)相關(guān)行業(yè)大部分以營業(yè)收入直接征稅，致使部分地方過分關(guān)注數(shù)量的增長，對增值能力和盈利水平關(guān)注不夠。如張掖市游客人均消費水平僅為507元，僅比2010年增加18元，增長3.7%，與總量的增長極不匹配，且比全國平均水平低398元、甘肅省平均水平低120元，表明張掖市旅游消費供給水平不高，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)整體效益。“營改增”試點全面推開后，對旅游業(yè)服務(wù)流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的增值額征稅，更有利于倒逼政府有效引導(dǎo)旅游業(yè)企業(yè)提升服務(wù)水平、擴大盈利能力。

五、“營改增”后地方財源建設(shè)的建議

（一）培育市場主體，激活財源潛能

培育壯大市場主體，充分發(fā)揮市場主體的潛能，使其創(chuàng)造更多的財源，成為財源發(fā)展的主要推動力量。抓住全面實施 “營改增”、大規(guī)模結(jié)構(gòu)性減稅帶來的政策機遇，在對企業(yè)“放水養(yǎng)魚”的基礎(chǔ)上培植和拓展稅源，聚焦經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，充分調(diào)動廣大企業(yè)積極性，擴大設(shè)備更新、技術(shù)改造等有效投資，因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)能，實現(xiàn)做大經(jīng)濟(jì)總量和提高質(zhì)量效益并進(jìn)，增強地方財政“造血”功能。統(tǒng)籌推進(jìn)“個轉(zhuǎn)企、小升規(guī)、規(guī)改股、股上市”，落實支持企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，健全完善激勵機制，實施中小企業(yè)成長工程，培育有潛力的成長型企業(yè)向規(guī)模企業(yè)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)小微企業(yè)和其他創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新市場主體數(shù)量 “兩個快速增長”，為財源創(chuàng)造提供更加廣闊的發(fā)展空間。

（二）延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，增加財源產(chǎn)出

“營改增”試點全面推開后，企業(yè)不再有為避稅而選擇“大而全”、“小而全”的組織結(jié)構(gòu)，也不再有購買服務(wù)不能抵扣的后顧之憂，從而促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展。張掖市應(yīng)搶抓機遇，在財源建設(shè)中更加注重拉長產(chǎn)業(yè)鏈條。應(yīng)大力發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，著力培植一批市場前景好、帶動能力強的農(nóng)副產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化龍頭企業(yè)，提升農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率。辦好綠色有機農(nóng)產(chǎn)品交易博覽會，形成 “展示交易+精深加工+倉儲配送+全程冷鏈+品牌運作+金融服務(wù)+種植基地”的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)鏈模式，提高農(nóng)業(yè)科技含量及農(nóng)產(chǎn)品附加值。圍繞“循環(huán)、綠色、低碳”的要求，瞄準(zhǔn)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動專業(yè)化分工協(xié)作，精心構(gòu)建產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)構(gòu)成和企業(yè)間的原料產(chǎn)品互供關(guān)系，吸引產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套協(xié)作和精深加工項目，培育循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈延伸項目，加快技術(shù)改造，促進(jìn)產(chǎn)能升級，推進(jìn)資源和能源循環(huán)利用，形成良性發(fā)展的全流程產(chǎn)業(yè)鏈。以提高旅游業(yè)供給質(zhì)量為抓手，促進(jìn)旅游、文化、體育、醫(yī)養(yǎng)深度融合發(fā)展，發(fā)展全域旅游、特色旅游和紅色旅游，增加新、奇、特、優(yōu)、全的產(chǎn)品、服務(wù)供給，增加游客過夜率和停留天數(shù)，提高游客人均消費水平，提升旅游業(yè)的綜合帶動力和貢獻(xiàn)率。

（三）壯大產(chǎn)業(yè)集群，提升規(guī)模效益

著力培育特色財源，按照布局合理、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保的原則，鼓勵支持引導(dǎo)各類經(jīng)濟(jì)主體積極參與原料種植、精選、初深加工、運輸、包裝、貯藏保鮮、物流運輸、推廣營銷等產(chǎn)業(yè)分工，推動企業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、有效配置生產(chǎn)要素、降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本、節(jié)約社會資源，建設(shè)一批企業(yè)群體，促進(jìn)形成特色鮮明、主業(yè)突出的特色產(chǎn)業(yè)集群。

（四）形成協(xié)同效應(yīng)，擴大綜合效益

鼓勵縣區(qū)之間錯位發(fā)展和開展產(chǎn)業(yè)合作，形成區(qū)域性聯(lián)動發(fā)展的合力?？紤]市場容量，通過政府有效引導(dǎo)，市域內(nèi)應(yīng)限批限上同質(zhì)化的項目，鼓勵有協(xié)同效應(yīng)、互補作用、補鏈強鏈的項目，防止同質(zhì)化發(fā)展形成新的供給過剩和惡性競爭。及時對接市場需求進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展互補性強、協(xié)同效應(yīng)好的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，確?，F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。著力培育后續(xù)新型財源，按照“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)，擴大農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢，推動生態(tài)工業(yè)再上臺階，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。大力促進(jìn)直接或間接為生產(chǎn)過程提供中間服務(wù)的現(xiàn)代物流、電子商務(wù)、金融服務(wù)、研發(fā)設(shè)計、人力資源服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。圍繞新辟消費市場，多元化開發(fā)健身、養(yǎng)生、娛樂等差異化休閑度假旅游產(chǎn)品，衍生發(fā)展游樂設(shè)施等旅游裝備制造業(yè)和戶外運動用品制造業(yè)，擴大旅游業(yè)帶動力，增加綜合收入。

（作者單位：甘肅省張掖市財政局）

王曙光、蔡德發(fā)、孫慧玲.2015.地方財源建設(shè)的問題及對策研究——以哈爾濱市為例[J].會計之友，22。