王麗

(新疆師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊830054)

我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及其對(duì)策

王麗

(新疆師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊830054)

精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期我國(guó)扶貧戰(zhàn)略思想之一。目前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理三個(gè)方面。精準(zhǔn)扶貧在實(shí)施過(guò)程中受到多方面挑戰(zhàn)。尤其是因自然、社會(huì)、資源、人口素質(zhì)等多方面原因，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。完善精準(zhǔn)扶貧制度時(shí)，精準(zhǔn)扶貧本身也要不斷創(chuàng)新，因地制宜，同時(shí)需要通過(guò)立法、加大資源投資、加強(qiáng)公共基礎(chǔ)建設(shè)、提高利用率等方式幫助貧困群體。

精準(zhǔn)扶貧；農(nóng)村貧困治理；小康社會(huì)

0 引 言

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)作出了一系列新的部署安排。扶貧開(kāi)發(fā)是全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，我國(guó)仍然有7 000多萬(wàn)貧困人口，貧困地區(qū)發(fā)展較為緩慢的現(xiàn)狀仍然沒(méi)有改善。中國(guó)提出到2020年要全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，如今距離這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)僅剩不到5年的時(shí)間。所以，中國(guó)的扶貧問(wèn)題仍然十分緊迫，使農(nóng)村7 000多萬(wàn)貧困人口在短暫的時(shí)間內(nèi)達(dá)到小康水平，對(duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，是具有挑戰(zhàn)性的工作。在我國(guó)，精準(zhǔn)扶貧具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。因此，在這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，為中國(guó)在2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，指明了前進(jìn)的方向。

1 “精準(zhǔn)扶貧”的內(nèi)涵

“精準(zhǔn)扶貧”是習(xí)近平總書(shū)記于2013年11月在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)工作時(shí)提出的?！熬珳?zhǔn)扶貧”顧名思義就是要讓扶貧工作更精確、更準(zhǔn)確。對(duì)此王思鐵曾下過(guò)一個(gè)更為詳細(xì)的定義。他認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式[1]。黃承偉、覃志敏認(rèn)為：“精準(zhǔn)扶貧的實(shí)質(zhì)在于將扶貧資源瞄準(zhǔn)扶貧人群，并追求貧困人口規(guī)模穩(wěn)步減少的‘精準(zhǔn)’要求?！辈⒅赋觥熬珳?zhǔn)”二字是對(duì)“貧困人口識(shí)別和扶貧資源（資金、項(xiàng)目）瞄準(zhǔn)”[2]。與之不同的是，董家豐則認(rèn)為“精準(zhǔn)”應(yīng)是“扶貧對(duì)象、扶貧措施與效果的精準(zhǔn)?！盵3]黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視扶貧工作，精準(zhǔn)扶貧的理念逐步成型。精準(zhǔn)扶貧主要包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理。精準(zhǔn)扶貧的最終目的在于減少貧困人口和消除貧困，即通過(guò)扶貧資源的有效使用，使貧困人口穩(wěn)定脫貧致富和提高生活質(zhì)量。進(jìn)入全面建成小康社會(huì)新階段后，黨和國(guó)家將精準(zhǔn)扶貧作為實(shí)施農(nóng)民脫貧小康戰(zhàn)略任務(wù)的具體要求，精準(zhǔn)扶貧已成為我國(guó)扶貧戰(zhàn)略思想之一。

2 精準(zhǔn)扶貧在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1 地域遼闊，人口情況復(fù)雜

精準(zhǔn)扶貧政策，最大的特點(diǎn)就是針對(duì)性強(qiáng)，目標(biāo)明確。它所針對(duì)的群體就是農(nóng)村中處于貧困線以下的貧困人口。我國(guó)的貧困人口大多數(shù)聚集在西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和交通落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)。要想實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，第一步需要做的就是精準(zhǔn)定位貧困群體。但是我國(guó)地域面積廣闊，人口結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜，這就決定了精準(zhǔn)扶貧的第一步在實(shí)踐過(guò)程中，不可能輕而易舉完成。精準(zhǔn)扶貧要求具體定位到每一戶，這就在某種程度上增加了精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的難度。首先是什么樣的家庭屬于貧困戶，哪種條件的人才是處于貧困線以下的人，即使有劃分貧困的標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)施過(guò)程中，難免存在位于“臨界點(diǎn)”的人或者家庭。其次，有些家庭或個(gè)人，可能過(guò)去不屬于貧困群體，但由于遭遇某些突發(fā)事件或疾病，從此變成了貧困群體中的一份子，對(duì)于類似情況又該如何定義劃分？最后，在很多農(nóng)村地區(qū)，許多人選擇外出打工，用體力勞動(dòng)來(lái)維持生活，他們沒(méi)有固定的打工地點(diǎn)。還有一些殘疾人，他們可能無(wú)法自立自足。對(duì)于這些人，該如何定義劃分？所以，綜上所述，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)，走好第一步顯得非常重要。

2.2 貧困人口變化大

精準(zhǔn)幫扶是建立在精確識(shí)別貧困群體的基礎(chǔ)之上的。精確幫扶就是指對(duì)貧困戶、貧困村等進(jìn)行貧困原因分析，對(duì)每個(gè)村、每一戶“量身定做”脫貧計(jì)劃，集中力量幫助貧困群體脫貧致富。精準(zhǔn)幫扶的首要步驟是對(duì)貧困戶、貧困村進(jìn)行建檔立卡工作。這也是精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)內(nèi)容。從各地的政策實(shí)踐來(lái)看，建檔立卡認(rèn)定的貧困人口將在3年之內(nèi)持續(xù)擁有這一身份，享受?chē)?guó)家給予的專項(xiàng)扶貧物資。然而，每一年貧困人口變化很大，有些貧困人口在這3年內(nèi)擺脫了貧困，但是仍然享有專項(xiàng)物資；反之，新出現(xiàn)的貧困人口又不能進(jìn)入貧困名單中。長(zhǎng)期下去，會(huì)造成貧困人口心理上的不平衡現(xiàn)象，容易引發(fā)社會(huì)矛盾，給各級(jí)干部的實(shí)際工作也帶來(lái)了一定的壓力。一方面建檔立卡也是有成本需要的，包括資金成本、時(shí)間成本以及大量的工作人員需耗費(fèi)的精力等等；另一方面，國(guó)家給予的扶貧物資總體是有限的，隨著貧困人口的不斷變化，物資分配不可能做到絕對(duì)公平。在這種情況下，容易引發(fā)某些貧困群體對(duì)政府產(chǎn)生不理解、不信任的現(xiàn)象。由此可見(jiàn)，幫扶工作并不是隨意想幫就幫，想怎么幫就怎么幫，需要我們考慮到方方面面。雖然我們的目標(biāo)是在2020年實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)，可是并不能因此而“病急亂投醫(yī)”。中國(guó)有句古話叫做“欲速則不達(dá)”，因此我們要“穩(wěn)中求勝”。

2.3 基層干部在政策實(shí)施過(guò)程中存在失誤

精準(zhǔn)管理是指對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行全面的、整個(gè)過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以此來(lái)反映出貧困戶的適時(shí)情況，便于基層干部在政策實(shí)施中精準(zhǔn)管理。但在監(jiān)管過(guò)程中也存在許多問(wèn)題。首先對(duì)于貧困縣或貧困村而言，扶貧工作都是由基層干部一手抓的，所以在具體的操作執(zhí)行過(guò)程中難免在政策的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)某些失誤。例如，許多領(lǐng)導(dǎo)班子拿到國(guó)家的一些扶貧項(xiàng)目后，在沒(méi)有實(shí)地調(diào)查的情況下，就將這些項(xiàng)目分配下去，搞“一刀切”，坐在辦公室里想政策，導(dǎo)致許多好的項(xiàng)目無(wú)疾而終，這明顯是對(duì)資源的浪費(fèi)。其次，在扶貧管理實(shí)施過(guò)程中，政策可能會(huì)出現(xiàn)變形。國(guó)家給予的扶貧物資、扶貧款，一旦下發(fā)到某些基層領(lǐng)導(dǎo)手中，會(huì)出現(xiàn)分配不公平、以公謀私的人情關(guān)系現(xiàn)象，造成誰(shuí)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好，誰(shuí)就享有國(guó)家給予的專項(xiàng)物資的情況。如何解決這些問(wèn)題，這對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策來(lái)講，也是一個(gè)長(zhǎng)期存在的挑戰(zhàn)。最后，對(duì)扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)不是一件容易的事。在實(shí)施監(jiān)管、幫扶的過(guò)程中，存在一部分貧困群體不配合的現(xiàn)象。究其主要原因是這部分人因戴上貧困的帽子而感到丟人，傷害到了他們的自尊心，在這種狀況下，監(jiān)測(cè)過(guò)程很難實(shí)施。與此相對(duì)應(yīng)還可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)向刺激，使得富裕的人爭(zhēng)搶著要戴上“貧困”這頂帽子，為的是享用貧困物資。于是就出現(xiàn)了“開(kāi)寶馬拿低?！钡纳鐣?huì)現(xiàn)象。所以，精準(zhǔn)管理需要在實(shí)踐過(guò)程中去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。

2.4 實(shí)施方式存在問(wèn)題，缺乏與其他福利政策的有效結(jié)合

我國(guó)的扶貧策略主要是政府主導(dǎo)，所以，無(wú)論是扶貧動(dòng)議的產(chǎn)生、政策的制定、制度的建立、資源的籌集，還是具體行動(dòng)的組織和實(shí)施，多數(shù)情況下是由政府完成的。這種扶貧策略從另一方面來(lái)說(shuō)，易造成對(duì)農(nóng)民自身組織力度不夠，產(chǎn)生政府“包辦”現(xiàn)象，引發(fā)效率低下的問(wèn)題。百姓參與扶貧意識(shí)較低，參與行為被動(dòng)，導(dǎo)致項(xiàng)目成果失效。所謂“參與”是指貧困農(nóng)民參與扶貧決策以及扶貧資金和資源投放的領(lǐng)域、項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)選擇，參與扶貧項(xiàng)目的決定、管理、監(jiān)督和評(píng)估，分享扶貧項(xiàng)目的利益[4]。讓百姓充分參與其中，可以調(diào)動(dòng)生產(chǎn)積極性，從而使得效率有所提升。同時(shí)除了國(guó)務(wù)院扶貧辦公室的扶貧項(xiàng)目及省級(jí)貧困縣的相關(guān)補(bǔ)助以外，還有民政系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)救濟(jì)糧的分配及其他社會(huì)救助和支持項(xiàng)目，教育部實(shí)施的“兩免一補(bǔ)”政策、在中小學(xué)發(fā)放營(yíng)養(yǎng)餐，衛(wèi)生部提出執(zhí)行的“農(nóng)村合作醫(yī)療”等。但是在實(shí)際生活中，很多的扶貧措施沒(méi)有與這些福利政策相結(jié)合，有些保險(xiǎn)和保障體系的發(fā)展也脫離了扶貧政策，這就使得扶貧措施相對(duì)分散，覆蓋范圍和領(lǐng)域有限，導(dǎo)致扶貧目標(biāo)不明確，扶貧效果不明顯。

3 完善精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的對(duì)策

3.1 依法扶貧，為扶貧工作提供一個(gè)根本保障

法律所固有的明確性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性特點(diǎn)，促使各國(guó)普遍選擇立法的路徑，從制度上保障貧困人群獲取必要資源和發(fā)展機(jī)會(huì)的條件。在我國(guó)，關(guān)于扶貧工作的政策引領(lǐng)和制度建設(shè)的探索從未懈怠。國(guó)家?guī)椭?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，宏觀上進(jìn)行管理規(guī)劃。具體到每個(gè)省、市、縣可以因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，通過(guò)法律探索更多的扶貧模式。例如，對(duì)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)定位，每個(gè)地方有所不同，所以不能“一刀切”，要綜合考量。要明確規(guī)定地方財(cái)政安排扶貧資金的比例，建立各種制度，包括評(píng)估、驗(yàn)收制度，重要的是這些制度在實(shí)施的過(guò)程中都要確保是公正透明的。建立投訴熱線，敢于讓百姓監(jiān)督。要使得扶貧計(jì)劃落到實(shí)處，真正造福于貧困群體。扶貧計(jì)劃需要保持一定的穩(wěn)定性、持久性，不能半途而廢。

3.2 制定一部綜合性的“扶貧條例”

從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，制定一部綜合性的“扶貧條例”是必要的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度看，“扶貧條例”要不斷創(chuàng)新，以此來(lái)適應(yīng)我國(guó)貧困人口的復(fù)雜情況。我國(guó)的貧困人群雖然大多數(shù)在農(nóng)村，但其實(shí)仍有部分在城市內(nèi)，例如城市貧困人口和進(jìn)城務(wù)工人員。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差距越來(lái)越小，出現(xiàn)了不論城鎮(zhèn)，還是農(nóng)村，貧困的原因趨于相似，需要解決的是大病看不起、養(yǎng)老有困難、無(wú)力支付非義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、就業(yè)困難等問(wèn)題。所以扶貧模式也應(yīng)當(dāng)向保障性扶貧轉(zhuǎn)變。通過(guò)制定綜合性條例，修正城鄉(xiāng)居民區(qū)別待遇的現(xiàn)象，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的必然要求。但是也應(yīng)當(dāng)注意到一點(diǎn)，公平分配并不意味著否認(rèn)差別，任何時(shí)候都沒(méi)有絕對(duì)的公平，制定綜合性條例，也是要最大限度地保證貧困群體的利益。同時(shí)還要注意優(yōu)化制度，逐漸廢除不合理的制度體系。

3.3 整合扶貧資源，增加產(chǎn)業(yè)支持

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是扶貧開(kāi)發(fā)的核心，有了產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民才有可能實(shí)現(xiàn)脫貧致富。發(fā)展一些符合本地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，將特色產(chǎn)業(yè)通過(guò)媒體宣傳、網(wǎng)上銷(xiāo)售等方式推廣出去。2014年3月5日，李克強(qiáng)總理在作“政府工作報(bào)告”時(shí)特別指出：“地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶”[5]。這就為整合扶貧資源指明了方向。比如新疆的干果比較出名，許多商家都會(huì)不遠(yuǎn)千里來(lái)到新疆進(jìn)貨，然后返回內(nèi)地銷(xiāo)售，無(wú)形之中增加了成本。若通過(guò)網(wǎng)上銷(xiāo)售，只需商家提出自己的要求即可。這不僅減少了成本支出，更重要的是提升了特色產(chǎn)業(yè)的影響力。如此一來(lái)，對(duì)于新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧致富是有益的。再比如，鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)戶開(kāi)農(nóng)家樂(lè)，同時(shí)當(dāng)?shù)卣o予一定的政策支持，提供無(wú)息小額貸款、幫助農(nóng)戶進(jìn)行宣傳等，這都有利于農(nóng)民脫貧致富，從而為其家庭、社會(huì)、國(guó)家減輕了壓力。

3.4 加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

對(duì)于許多偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，交通不便、道路不暢仍然是制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和擺脫貧困的重要因素。即使當(dāng)?shù)赜刑厣a(chǎn)品，也都是在本地區(qū)流通，而本地區(qū)的市場(chǎng)需求存在局限性，這就會(huì)給當(dāng)?shù)厝罕娫斐梢欢ǖ膿p失。所以，要致富先修路。電力設(shè)施建設(shè)惠及民生，使得每家每戶都有電，是基本要求。通訊設(shè)施建設(shè)也十分重要，移動(dòng)、聯(lián)通、電信三大運(yùn)營(yíng)商要基本實(shí)現(xiàn)村村通，戶戶通。在未來(lái)的公共設(shè)施建設(shè)中，政府仍然要加大投資、建設(shè)的力度。

3.5 提升人口質(zhì)量，提高脫貧致富的能力

正如舒爾茨所言，貧窮國(guó)家的貧窮在于“人的能力沒(méi)有與物質(zhì)資本齊頭并進(jìn)，而變成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制約因素。”[6]貧困群體的能力不足，是造成他們貧困的根源，所以，提高他們脫貧致富的能力至關(guān)重要。正所謂“授人以魚(yú)不如授人以漁”。同時(shí)要嚴(yán)格控制人口數(shù)量，提高人口質(zhì)量。一個(gè)家庭中，生的孩子越多，越養(yǎng)不起，越養(yǎng)不起，反而還要生，這種惡性循環(huán)會(huì)對(duì)家庭以及社會(huì)造成很大壓力。此現(xiàn)象在邊疆少數(shù)民族地區(qū)較常見(jiàn)。另一方面要引進(jìn)相關(guān)技術(shù)人才，國(guó)家要從政策方面鼓勵(lì)青年大學(xué)生自愿去貧困地區(qū)任職、支教，幫助偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困群體實(shí)現(xiàn)科技、文化的發(fā)展。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)，也應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地辦一些培訓(xùn)班，把科學(xué)文化知識(shí)和成功經(jīng)驗(yàn)傳授給當(dāng)?shù)孛癖?。只有?nèi)因和外因同時(shí)發(fā)揮作用，貧困群體才能更好、更快地脫貧致富。

4 小結(jié)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“扶貧開(kāi)發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)?！庇纱丝梢钥闯鼍珳?zhǔn)扶貧的重要戰(zhàn)略地位。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，單位越小越精準(zhǔn)，內(nèi)容越實(shí)越精準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不能好高騖遠(yuǎn)。貧困問(wèn)題是我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣?huì)的一塊“短板”。全面建成小康社會(huì)，要求我們每一戶都要達(dá)到小康水平。小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。沒(méi)有貧困地區(qū)的小康，沒(méi)有貧困人口的脫貧，就不能全面建成小康社會(huì)?！笆濉钡淖詈笠荒晔?020年，也是全面建成小康社會(huì)的收官之年，能否實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，關(guān)鍵點(diǎn)就看貧困這個(gè)“短板”了。因此，現(xiàn)階段提出精準(zhǔn)扶貧的意義就顯得十分深遠(yuǎn)。我們必須深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)、認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記的重要講話精神，將精準(zhǔn)扶貧工作落到實(shí)處，打贏扶貧開(kāi)發(fā)這場(chǎng)持久戰(zhàn)。

[1]王思鐵.精準(zhǔn)扶貧:改“漫灌”為“滴灌”[J].四川黨的建設(shè)（農(nóng)村版），2014（4）:14-15.

[2]黃承偉.覃志敏.論精準(zhǔn)扶貧與國(guó)家扶貧治理體系建構(gòu)[J].中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào),2015(1):131-136.

[3]董家豐.少數(shù)民族地區(qū)信貸精準(zhǔn)扶貧研究[J].貴州民族研究，2014（7）:154-157.

[4]許源源.中國(guó)農(nóng)村扶貧:對(duì)象、過(guò)程與變革[M].長(zhǎng)沙:中南大學(xué)出版社，2007：53.

[5]2014年政府工作報(bào)告[RB/OL].人民網(wǎng)2014-03-05 http://theory.people.com.cn/n/2014/0305/c49150-24536558.html.2016-02-12.

[6]西奧多·W·舒爾茨.論人力資本投資 [M].北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1992：48.

責(zé)任編輯 周丁力

Problems and Countermeasures in the Implementation of Precise Poverty Reduction in China

WANG Li
(School of Political Science and Public Administration,Xinjiang Normal University,Urumqi Xinjiang 830054,China)

Precise poverty alleviation is one of the strategies at the new era in China.The work is mainly reflected in accurate identification,helping and management.It faces many challenges in the process of implementation.Especially as a result of natural,society,resources,population quality and so on,it is hard to achieve the expected goal.When we accurately improving its system,the precise poverty alleviation itself should be continuously innovated,and we should act according to local conditions,and help the poor population through legislation,increasing the investment of resources,strengthening the construction of public infrastructure,and improving the utilization rate.

precise poverty alleviation;rural poverty governance;a well-off society

F323

A

1674－5787（2016）02－0039－04

2015-12-18

王麗（1990—），女，新疆烏魯木齊人，新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：中國(guó)執(zhí)政黨與當(dāng)代中國(guó)政治研究。

10.13887/j.cnki.jccee.2016（2）.11