張 敏，張世平

( 四川大學 財務處，成都 610065)

高校橫向科研經(jīng)費監(jiān)管探析

張 敏，張世平*

( 四川大學 財務處，成都 610065)

在高校橫向科研經(jīng)費快速增長的同時，相應的管理規(guī)范卻不健全，科研項目委托研究合同或協(xié)議條款成為了經(jīng)費監(jiān)管的重要依據(jù)。監(jiān)管依據(jù)缺失混亂、外部監(jiān)管力量薄弱以及高校內(nèi)部監(jiān)管存在的弊端導致經(jīng)費監(jiān)管乏力。加強經(jīng)費監(jiān)管必須完善管理規(guī)范，制定規(guī)范完善的科研項目委托研究合同或協(xié)議，加強社會審計。

高校橫向科研經(jīng)費；監(jiān)管；管理規(guī)范；社會審計

在國家強大的經(jīng)濟實力支撐下，在“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”政策的促進下，我國科學研究活動呈現(xiàn)空前繁榮的景象。高?？蒲薪?jīng)費收入近年出現(xiàn)了快速增長的趨勢，在高校整體收入中所占的比例也越來越大。

1 科研經(jīng)費的分類

高校承擔的科研業(yè)務按科研經(jīng)費來源渠道不同可分為縱向科研和橫向科研。國家財政撥款的科研經(jīng)費在高校財務管理中稱為縱向科研經(jīng)費，在高校會計核算中作為科研經(jīng)費撥款核算。承接企事業(yè)單位及個人委托的科研業(yè)務、轉(zhuǎn)讓科技成果、進行科技咨詢以及其他科研活動取得的科研經(jīng)費收入在高校財務管理中屬于橫向科研經(jīng)費，在會計核算中作為科研事業(yè)收入核算。在快速增長的高?？蒲薪?jīng)費中，橫向科研經(jīng)費已經(jīng)占到科研總經(jīng)費比例的一半，在高校科研經(jīng)費中占據(jù)重要的地位，也是高校經(jīng)費管理的重點。

2 高校橫向科研經(jīng)費的管理現(xiàn)狀

2005年之前，高校橫向科研經(jīng)費沒有一個統(tǒng)一的管理規(guī)范，一般是以科研項目委托研究合同或協(xié)議的相關(guān)規(guī)定及學校的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，這導致橫向科研經(jīng)費監(jiān)管比較寬松，也比較混亂。 2005年6月26日教育部發(fā)布的《教育部 財政部關(guān)于進一步加強高校科研經(jīng)費管理的若干意見》(教財 [2005] 11號)中首次將高校橫向科研經(jīng)費統(tǒng)一納入學校收入管理，而不再作為委托代管經(jīng)費管理[1]。《意見》首次對高校橫向科研經(jīng)費的收入管理、支出管理、資金使用效率、項目結(jié)題等方面作了原則性的規(guī)定，但由于《意見》是原則性的規(guī)定，由高校根據(jù)《意見》原則性規(guī)定自行擬定實施細則，具體實施起來有很大的靈活性。

高校非補助收入資金的監(jiān)管分為外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管兩部分，以內(nèi)部日常監(jiān)管為主，外部監(jiān)管為輔。外部監(jiān)管是指來自于教育主管部門、財政部門、政府審計部門、資金提供者的監(jiān)管；內(nèi)部監(jiān)管是指來自于學校內(nèi)部的財務、審計等部門的監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管是監(jiān)管的基礎(chǔ)，外部監(jiān)管是對內(nèi)部監(jiān)管的促進。

2.1 高校橫向科研經(jīng)費的外部監(jiān)管

高校橫向科研經(jīng)費來源主要是企事業(yè)單位及個人委托高校進行科研項目研究提供給高校的研究資金，根據(jù)《意見》規(guī)定作為學校收入統(tǒng)一管理，經(jīng)費的取得和使用必須符合國家、相關(guān)主管部門及資金提供者的有關(guān)規(guī)定,并接受其監(jiān)管。

2.1.1 教育主管部門、財政部門和政府審計部門的監(jiān)管

教育主管部門的主要職責之一便是負責本部門教育經(jīng)費的統(tǒng)籌管理，高校橫向科研經(jīng)費是學校的經(jīng)費，也要接受教育主管部門的監(jiān)管。財政部門的職責之一是管理各項財政收入，管理預算外資金和財政專戶資金。教育主管部門和財政部門對高校橫向科研經(jīng)費的監(jiān)管主要有通過高校報送財務報表進行監(jiān)管和到高校進行實地審計檢查兩種方式。

根據(jù)規(guī)定，政府審計部門有權(quán)對高校預算執(zhí)行情況、經(jīng)費使用情況等進行審計，高校橫向科研經(jīng)費由于存在的問題相對較多，更是政府審計部門審計的重點。政府審計部門對高校橫向科研經(jīng)費的審計已逐漸由傳統(tǒng)的合法合規(guī)性審計轉(zhuǎn)向合法合規(guī)性審計與效益性審計相結(jié)合的方式。政府審計部門定期或不定期開展以專項經(jīng)費審計為主、全面審計為輔的審計監(jiān)督工作對高校橫向科研經(jīng)費進行監(jiān)督。

2.1.2 資金提供者的監(jiān)管

高校橫向科研經(jīng)費主要是企事業(yè)單位及個人委托高校進行科研項目研究提供給高校的研究資金，資金提供者一般會對資金的使用情況進行監(jiān)督。

2.2 高校橫向科研經(jīng)費的內(nèi)部監(jiān)管

高校橫向科研經(jīng)費的內(nèi)部監(jiān)管主要依靠高校財務、審計等部門的日常監(jiān)管，其中又以高校財務部門的日常監(jiān)管為主。

2.2.1 高校財務部門的監(jiān)管

高校財務部門是高校橫向科研經(jīng)費使用、管理和監(jiān)督最主要的執(zhí)行者，承擔著高校橫向科研經(jīng)費的收取(取得)、分配、支出審核、成本核算等日常工作，其監(jiān)管職能也在這些環(huán)節(jié)得以體現(xiàn)。

在高校橫向科研經(jīng)費收取(取得)環(huán)節(jié)，高校財務部門要根據(jù)相關(guān)規(guī)定，確定收費項目、收費標準等是否合法合規(guī)，并通過對收費票據(jù)領(lǐng)、用、銷環(huán)節(jié)的管理實現(xiàn)對收入資金的管理。

在高校橫向科研經(jīng)費的分配環(huán)節(jié)，高校財務部門要對收取(取得)的資金，根據(jù)國家和學校的相關(guān)法規(guī)或規(guī)定確定資金的用途、分配政策、分配比例、使用范圍、開支標準、支出審批程序等，并保證資金使用高效、存放安全。

在高校橫向科研經(jīng)費的支出環(huán)節(jié)，高校財務部門要根據(jù)國家和學校相關(guān)法規(guī)或規(guī)定，對資金支出進行審核，并按規(guī)定辦理支出。

2.2.2 高校審計部門的監(jiān)管

高校審計部門的監(jiān)管主要在高校橫向科研經(jīng)費的分配、支出、使用效率等方面進行監(jiān)管，監(jiān)管方式主要有事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。高校審計部門要參與經(jīng)費分配政策的制定，重要或重大的資金支出要經(jīng)高校審計部門共同審簽，以達到事中監(jiān)管的目的。高校審計部門還要根據(jù)相關(guān)法規(guī)和規(guī)定對已辦理的高校橫向科研經(jīng)費收支、分配等業(yè)務進行審計，以達到事后監(jiān)管的目的。項目結(jié)題時高校審計部門還要對科研經(jīng)費使用的成本效益進行評價，實現(xiàn)使用效率監(jiān)管。

2.2.3 高校內(nèi)部的其他監(jiān)管

高校內(nèi)部的其他監(jiān)管指除高校財務、審計部門監(jiān)管外的監(jiān)督，如主管財務工作的校領(lǐng)導的監(jiān)管、科研管理部門的監(jiān)管以及紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)管。

3 高校橫向科研經(jīng)費監(jiān)管存在的問題

外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管是高校橫向科研經(jīng)費監(jiān)管不可或缺的兩個組成部分，形成了一個比較完整的監(jiān)管體系，但外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管各有其局限性，存在不足之處。

教育主管部門、財政部門、政府審計部門及資金提供者等外部監(jiān)管者需要以較小的監(jiān)管力量面對大量的監(jiān)管對象，在較短的審計檢查時間內(nèi)很難全面、真實地了解被審計對象，難以對監(jiān)管對象實施非常有效的監(jiān)管。高校橫向科研經(jīng)費外部監(jiān)管主要存在三方面的不足：1)受限于監(jiān)管力量的薄弱，外部監(jiān)管無法實現(xiàn)全面、連續(xù)的監(jiān)管；2)受限于監(jiān)管力量薄弱、審計檢查時間短等因素，外部監(jiān)管無法了解、掌握監(jiān)管對象真實、完整的資料和信息，很難實施全面、深入的監(jiān)管；3)出于成本效益的考慮，不可能對所有的橫向科研經(jīng)費都進行監(jiān)管，只能是有選擇性地進行監(jiān)管。

高校橫向科研經(jīng)費的監(jiān)管主要依賴內(nèi)部監(jiān)管，內(nèi)部監(jiān)管可以實現(xiàn)連續(xù)、全面、深入的監(jiān)督，達到良好的監(jiān)管效果，但內(nèi)部監(jiān)管者和被監(jiān)管者同屬一個單位或部門，甚至有時監(jiān)管者同時又是受益者，這些因素都會影響監(jiān)管效果。內(nèi)部監(jiān)管主要存在以下幾方面的問題：1)內(nèi)部人員監(jiān)管內(nèi)部人員，無法保證監(jiān)管有效性。2)監(jiān)管者可能同時又是受益者，內(nèi)部監(jiān)管者既當裁判又當運動員，無法嚴格進行監(jiān)管。3)利益傾向性問題。相關(guān)人員或部門在制定內(nèi)部政策時，在牽涉到自身利益的情況下，會傾向于制定有利于自身的政策。

總之，現(xiàn)行的高校橫向科研經(jīng)費管理政策和監(jiān)管模式，導致了監(jiān)管乏力、監(jiān)管流于形式等問題。此外，內(nèi)部監(jiān)管政策的制定往往缺乏科學性、公正性、合理性和民主性。

4 加強高校橫向科研經(jīng)費監(jiān)管的措施

4.1 完善高校橫向科研經(jīng)費管理規(guī)范

2005年的《意見》并未出臺相應的實施細則，實施細則由各高校自行擬定，這導致不同高校的橫向科研經(jīng)費管理細則有著天壤之別。

針對各高校自行擬定細則存在的問題，教育部可會同財政部制定高校橫向科研經(jīng)費管理實施細則，根據(jù)不同類型科研項目的特點規(guī)定相應的分配大類項目及其經(jīng)費分配比例，對分配后的經(jīng)費規(guī)定明確的收支范圍；在高?？蒲泄ぷ髡叱袚虒W、科研、管理等多重任務的現(xiàn)狀下，合理確定項目管理費、人員經(jīng)費、業(yè)務費等支出的標準。2012年12月17日教育部發(fā)布的《教育部關(guān)于進一步加強高?？蒲许椖抗芾淼囊庖姟窂娬{(diào)了高校在自身科研管理與監(jiān)督工作中的主體作用，明確高校、高校管理部門、項目負責人的職權(quán)；健全科研項目管理制度，加強科研項目全過程管理[2]。

近年來，針對科技人員反映比較強烈的政策性束縛和制度性障礙，國家地方陸續(xù)出臺了新的科研經(jīng)費管理政策。2016年7月31日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，2016年11月25日四川省印發(fā)了《四川省激勵科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)十六條政策》。這些政策要求自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費[3]，擴大橫向項目經(jīng)費使用自主權(quán)[4]；項目承擔單位以市場委托方式取得的橫向經(jīng)費，納入單位財務統(tǒng)一管理，由項目承擔單位按照委托方要求或合同約定管理使用；簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，擴大高校、科研院所在科研項目資金、差旅會議、基本建設(shè)、科研儀器設(shè)備采購等方面的管理權(quán)限；明確勞務費不設(shè)比例限制。

4.2 制定規(guī)范完善的科研項目委托研究合同或協(xié)議

科研項目委托研究合同或協(xié)議是高校橫向科研經(jīng)費監(jiān)管的重要依據(jù)，科研項目委托研究合同或協(xié)議的相關(guān)條款是否全面完善直接關(guān)系到經(jīng)費管理的有效性，并最終決定經(jīng)費使用的效率。科研項目委托研究合同或協(xié)議應根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定在分配大類項目，科研經(jīng)費在各大類項目的分配比例，分配后的經(jīng)費開支范圍、開支標準，科研成果驗收，結(jié)余經(jīng)費管理等方面做出詳細規(guī)定，以便有確切的依據(jù)對經(jīng)費進行監(jiān)管。

4.3 加強社會審計

由于教育主管部門、財政部門、政府審計部門及資金提供者對高校橫向科研經(jīng)費監(jiān)管存在先天不足，加之高校內(nèi)部監(jiān)管存在的弊端，加強社會審計對高校橫向科研經(jīng)費進行監(jiān)管是非常必要的。社會審計可根據(jù)需要隨時提供經(jīng)費監(jiān)管服務，并可提供個性化監(jiān)管服務。社會審計站在中立的第三方立場，能對經(jīng)費管理進行客觀公正的監(jiān)督，促進高校內(nèi)部監(jiān)管部門加強和改進對橫向科研經(jīng)費的監(jiān)管，促使經(jīng)費管理的有關(guān)規(guī)定能得到很好的貫徹實施。社會審計機構(gòu)有充足的力量和充分的時間對經(jīng)費進行深入、全面的監(jiān)管。

社會審計機構(gòu)接受教育主管部門、財政部門、政府審計部門或資金提供者的委托對科研項目委托研究合同或協(xié)議的簽訂、科研經(jīng)費的分配使用等進行審計監(jiān)督。社會審計機構(gòu)的注冊會計師首先審查簽訂的科研項目委托研究合同或協(xié)議中的相關(guān)條款是否符合國家的相關(guān)規(guī)定。其次，社會審計機構(gòu)的注冊會計師要根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定及科研項目委托研究合同或協(xié)議的相關(guān)條款，審計科研經(jīng)費的分配項目、分配比例是否符合規(guī)定，分配后的經(jīng)費在支出范圍、支出標準等方面是否符合規(guī)定。審計完成后，社會審計機構(gòu)出具相應的審計報告，對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，注冊會計師應提出相應的整改意見或建議，協(xié)助委托審計方督促高校糾正存在的問題。

近年來，結(jié)合科研經(jīng)費出現(xiàn)的新情況及互聯(lián)網(wǎng)信息的飛速發(fā)展，國家陸續(xù)出臺的政策中，提出要精簡各類檢查評審，要求各級部門規(guī)范委托中介機構(gòu)對科研項目開展的各種檢查評審，加強對前期已經(jīng)開展相關(guān)檢查結(jié)果的使用，改進檢查方式，避免重復檢查、多頭檢查、過度檢查。

[1] 四川省科學技術(shù)廳.四川省激勵科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)十六條政策[EB/OL].(2016-11-25)[2016-12-10]. http://www.scst.gov.cn/zhuzhan/tz/20161125/25465.html.

[2] 中華人民共和國科學技術(shù)部.中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》[EB/OL].(2016-08-03)[2016-12-10]. http://www.most.gov.cn/tztg/201608/t20160803_127015.htm.

[3] 中華人民共和國教育部.教育部關(guān)于進一步加強高校科研經(jīng)費管理的意見[EB/OL].(2012-12-17)[2015-11-27]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A16/s3338/201212/t20121217_146359.html.

[4] 中華人民共和國教育部.中國教育年鑒[EB/OL].(2009-10-20)[2016-11-26].http://www.moe.gov.cn/.

[5] 中華人民共和國教育部.教育部 財政部關(guān)于進一步加強高?？蒲薪?jīng)費管理的若干意見[EB/OL].(2005-06-26)[2016-11-26]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_303577.htm.

University Research Funding Regulation

ZHANGMin,ZHANGShiping*

(Finance Department,Sichuan University, Chengdu 610065,China)

With the rapid growth in university research funding,at the same time,the appropriate management is not sound,commissioned contracts or the terms of the agreements for scientific research projects become the basis of financial supervision.Lack of Regulations,weak external supervision and shortage of internal supervision in colleges and universities will lead to weak financial supervision.Strengthening financial supervision must improve the management standards,such as specifying commissioned research contracts or agreements for sound scientific research projects,and intensifying social audit.

university research funding; supervision; management; social audit

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2016.04.026

2016-11-26

張敏(1975— )，女(漢族)，四川簡陽人，會計師，學士，研究方向：財務與會計。 張世平(1972— )，男(漢族)，四川攀枝花人，高級會計師，碩士，研究方向：會計電算化,通信作者郵箱：497768991@qq.com。

F230

A

2095-5383(2016)04-0105-04