丁強

（常熟理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，江蘇　常熟　215500）

國際聯(lián)盟對納粹德國猶太難民問題的應(yīng)對（1933-1937年）

丁強

（常熟理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，江蘇常熟215500）

納粹上臺后實行漸進(jìn)式的迫猶政策，大量猶太人外逃引發(fā)難民危機，國際聯(lián)盟隨后建立了與之沒有隸屬關(guān)系的專門處理德國猶太難民問題的機構(gòu)。德國難民高級專員公署由于缺乏國聯(lián)實質(zhì)性的支持，援助難民的工作面臨諸多困難，麥克唐納辭職信首次引起對難民遷移直接原因的關(guān)注。在某種意義上，國聯(lián)對德國猶太難民問題的處理可以視為另一種形式的“綏靖”。

國聯(lián)；納粹德國；猶太人；難民

納粹領(lǐng)導(dǎo)人希特勒被任命為德國總理后，其反猶政策從言論變?yōu)閷嵺`。排猶運動在納粹統(tǒng)治早期主要表現(xiàn)為一系列反猶法規(guī)的出臺和實施，“合法化的歧視”使得德國猶太人的境遇日益堪憂。不堪忍受法西斯暴政的猶太人和其他族裔的受害者紛紛逃離德國，流落海外。這場洶涌的猶太難民潮使本已非常嚴(yán)峻的歐洲難民形勢雪上加霜。國內(nèi)學(xué)界已有研究側(cè)重于各國尤其是美國、英國以及法國在猶太難民問題上的態(tài)度和政策，對作為兩次世界大戰(zhàn)之間主要國際組織的國際聯(lián)盟與德國猶太難民問題的探討甚少①國內(nèi)主要研究成果有:趙杰《論美國政府對納粹暴政下歐洲猶太難民的政策》（南都學(xué)壇，1996年第5期），馬廣東《試論羅斯?？偨y(tǒng)對待歐洲猶太難民的態(tài)度》（前沿，2008年第2期），胡小芬、曾才《1933-1945年美國的歐洲猶太難民政策》（學(xué)習(xí)月刊，2008年第3期），李工真《文化的流亡——納粹時代歐洲知識難民研究》（人民出版社2010年版），王小靜《1933-1948年英國猶太難民政策》（陜西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文2009年），王本立《英國對納粹德國兒童難民的營救》（史學(xué)集刊，2014年第1期）等。。本文擬結(jié)合納粹統(tǒng)治初期德國猶太難民問題的產(chǎn)生和發(fā)展，考察國際聯(lián)盟對此的反應(yīng)和對策，并對國聯(lián)扮演的角色進(jìn)行初步評價。

一、1933-1937年納粹排猶政策下猶太難民的形成

從1933年1月30日野心勃勃的希特勒登上德國總理寶座那一刻起，猶太人在德國的命運就變得岌岌可危?！皩ⅹq太人趕出德國，要不然就將他們?nèi)繙缃^”是希特勒在1933年春季制定的一個目標(biāo)。約翰·斯托西格認(rèn)為，“納粹屠猶大致被分成兩個主要階段：第一個階段始于希特勒掌權(quán)，專注于經(jīng)濟、社會和政治鉗制。第二個階段始于1938年，旨在徹底的肉體消滅?！保?］34可以說在第一個階段，希特勒還沒有形成一個解決猶太問題的總體規(guī)劃，他只是想清除猶太人在德國的影響。在此期間，針對猶太人的野蠻行徑以自發(fā)的和有組織的兩種形式發(fā)生，個人的憤激之舉、目無法律的狂熱行徑和政府法規(guī)的競相出臺此起彼伏、相互交織。

“國會縱火案”之后，納粹政府就迫不及待地從事反猶活動。1933年3月初，納粹沖鋒隊開始肆意拘捕和虐待猶太公民，猶太人在社會上受到歧視和污辱。4月1日，戈培爾根據(jù)希特勒的指示，在全國范圍內(nèi)實施為期一天的抵制猶太人商店的行動，這是把猶太人清除出德國經(jīng)濟的初步嘗試。1933年4月至年末，納粹政府出臺了旨在剝奪猶太人權(quán)利和生存的一系列法律法規(guī)，如4月7日《重設(shè)公職人員法》規(guī)定非雅利安民族背景的市政人員必須“退休”，［2］297這是以法律的形式把對猶太人的歧視合法化，猶太人被完全排除在行政、醫(yī)療、法律等公共生活的各個領(lǐng)域之外。許多猶太人選擇自殺或被迫背井離鄉(xiāng)，到他國尋求避難。根據(jù)統(tǒng)計，“1933年德國境內(nèi)有52.5萬猶太人，當(dāng)年大約有6萬人逃離德國，其中85%左右是猶太人?！保?］6631934年，希特勒忙于清洗他自己的隊伍，反猶出現(xiàn)了短暫停頓，甚至一度出現(xiàn)了大量猶太人返回德國的現(xiàn)象。即使如此，“到1935年8月，共有8萬人離開了德國本土，其中猶太人占到80%左右?！保?］49難民中20%的人為律師、醫(yī)生、教師、科學(xué)家、教授和學(xué)者，其余大多數(shù)人主要從事商業(yè)活動。

1935年9月，《紐倫堡法》的頒布標(biāo)志著更為激進(jìn)的把猶太人排除出德意志民族國家的嘗試。它明確界定了何謂猶太人和非雅利安人，禁止猶太人與德國人之間的婚姻和性關(guān)系。猶太人在政治上也被剝奪了公民身份，不得行使投票權(quán)，不得擔(dān)任任何公職。隨之而來的是受迫害猶太人口的增加。開除猶太雇員、抵制猶太商行以及脅迫猶太業(yè)主把他們的公司雅利安化在德國蔚然成風(fēng)。作為對這新一輪攻擊的反應(yīng)，不少猶太人開始移居國外?！皩⒔?935年底，有八千猶太人自殺，7.5萬猶太人流亡國外。無數(shù)猶太人涌向各國領(lǐng)事館，申請準(zhǔn)予他們政治避難的護(hù)照。”［5］3761936年，納粹德國作為柏林奧運會的東道主，為了宣傳的需要暫時擱置了反猶行動。到1937年底，總計15萬難民離開德國。

二、國際聯(lián)盟對德國猶太難民危機的反應(yīng)

納粹統(tǒng)治初期，盡管德國猶太難民外遷規(guī)模不是很大，但諸多因素的存在還是給國際聯(lián)盟及其承擔(dān)的援助難民的義務(wù)帶來巨大挑戰(zhàn)。首先，大批猶太難民紛紛逃離德國發(fā)生在全球經(jīng)濟最嚴(yán)重的大蕭條期間，各國經(jīng)濟凋敝，失業(yè)嚴(yán)重，許多國家因此實施了更為嚴(yán)格的移民限制；其次，全球反猶主義的盛行使得猶太人不受歡迎，“在20世紀(jì)30年代，美國社會上長期泛濫的排猶主義達(dá)到了歷史上前所未有的程度”［6］307；更加不幸的是，猶太難民來自國際政治中地位不可小視的強國，許多政府不愿因拯救猶太難民而得罪日益強大的第三帝國。

德國難民問題最早在1933年5月和7月以少數(shù)民族請愿書的形式首次提請國際聯(lián)盟行政院的注意。［7］7上西里西亞的一群德國猶太人為遭到納粹政府解雇并被迫逃往布拉格的猶太難民弗朗茨·伯恩海姆請愿，他們聲稱德國違反了1922年5月15日德國和波蘭在日內(nèi)瓦簽署的《上西里西亞專約》第三部分關(guān)于保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的特別條款。這些規(guī)定使國際聯(lián)盟成為國家履行保護(hù)少數(shù)民族義務(wù)的保證者。在經(jīng)過詳細(xì)調(diào)查之后，“國聯(lián)做出了支持伯恩海姆的決定，德國被迫妥協(xié)，對受到不公正迫害的伯恩海姆進(jìn)行賠償?！保?］160伯恩海姆案件表明，在非常特殊的情況下，年輕的納粹政權(quán)如何被迫在高度受限的地區(qū)注意國際輿論。但這次成功顯然有局限性，國聯(lián)無法在德國其他地區(qū)處理更廣泛的迫害猶太人問題。1933年夏天，國聯(lián)堅定的支持者英國人羅伯特·塞西爾勛爵勸告猶太領(lǐng)導(dǎo)人不要采取更多像伯恩海姆請愿之類的行動了，“在猶太人有序移民出境以及調(diào)整德國猶太經(jīng)濟生活的計劃中，應(yīng)盡量獲得德國政府的合作。”［9］

在如此緊張的氛圍中，1933年6月國際勞工局會議首次討論德國難民問題，荷蘭、比利時和法國的代表表達(dá)了他們對難民大量涌入將加劇勞動力市場壓力的擔(dān)心，要求國際勞工組織負(fù)責(zé)制定安置這些難民的措施，并且把會議決議提交給國際聯(lián)盟。［10］27

在1933年9月國聯(lián)第十四次大會上，荷蘭代表團提請國聯(lián)注意越來越多的猶太人從德國離去的問題。荷蘭外交事務(wù)部長M.德·格里夫把該問題提交會議討論，并建議國聯(lián)援助這些難民，因為其“處理它們（難民問題）的能力是公認(rèn)的事實”。［4］196他進(jìn)一步強調(diào)單憑鄰國和私人組織不能滿足難民物質(zhì)援助、就業(yè)和旅行證件的需要，希望給予迄今為止接納大多數(shù)德國難民的這些鄰國以國際援助。M.德·格里夫不愿冒犯德國政府，他在大會主題演講中強調(diào)：“我們不希望調(diào)查這些人離開它們國家的原因，但是我們面臨一個不可否認(rèn)的事實，即成千上萬的德國國民已越過鄰國的邊境并且正拒絕返回他們的家園，因為我們不被要求判斷的原因。所以對我們來說，它是一個純粹的技術(shù)問題”［4］230，強調(diào)國聯(lián)大會絕不想要干涉德國的內(nèi)部事務(wù)。隨后，國聯(lián)大會同意將這個問題提交給第二委員會（技術(shù)組織），而不是正式處理難民的機構(gòu)第六委員會（政治問題）。在第二委員會的討論中，來自捷克斯洛伐克、法國、波蘭、西班牙、丹麥、葡萄牙和意大利的代表全部贊同荷蘭的建議。與此同時，德國代表康斯坦丁·馮·牛賴特對國聯(lián)直接行動持有異議，認(rèn)為國聯(lián)沒有處理德國難民問題的權(quán)限。這里出現(xiàn)了經(jīng)典的國聯(lián)困境：一方面，當(dāng)難民從德國流入鄰國時，一些國際反應(yīng)顯然是必要的；另一方面，國聯(lián)代表團有意不干涉成員國的內(nèi)部事務(wù)或者過于嚴(yán)厲地批評德國的政策。

由于德國威脅使用否決權(quán)，加上大多數(shù)成員國態(tài)度冷淡，由英法主導(dǎo)的國聯(lián)大會最終制訂了設(shè)法安撫德國的折中方案。德國難民將不被安排在國際南森難民署托管下的機構(gòu)，而是置于一個國聯(lián)將不直接資助的單獨機構(gòu)的保護(hù)下。盡管國聯(lián)煞費苦心，但1933年10月11日，德國代表還是在國聯(lián)大會對該決議投了棄權(quán)票，并在三天后突然宣布退出國聯(lián)。德國的舉動給人留下這樣的印象，即使如此羸弱的機構(gòu)對德國來講也是一種不能容忍的侮辱。

三、德國難民高級專員公署的設(shè)立及其運轉(zhuǎn)

1933年10月，國際聯(lián)盟設(shè)立了獨立于國聯(lián)組織之外的具有自治性質(zhì)的難民組織——德國難民（猶太人以及其他人）高級專員公署。國聯(lián)行政院任命美國人詹姆斯·G·麥克唐納為來自德國的難民事務(wù)高級專員。國聯(lián)秘書長約瑟夫·愛文諾在與麥克唐納首次會晤中強調(diào)了高級專員的單獨地位，機構(gòu)總部設(shè)在洛桑，而不是國聯(lián)所在地日內(nèi)瓦。該組織由國聯(lián)創(chuàng)建，但不會以國聯(lián)的名義做事，他們向其自身的管理機構(gòu)①15國政府受邀派代表進(jìn)入管理機構(gòu)，12國立即接受，除英國、意大利、瑞典、美國和烏拉圭之外，包括所有與德國相鄰的國家。南斯拉夫后來加入。（一個由國聯(lián)指派的15國政府代表組成的管理委員會）而非國聯(lián)行政院負(fù)責(zé)。這個規(guī)定意味著高級專員公署的權(quán)力被進(jìn)一步削弱。國際聯(lián)盟將不直接資助，用于解決難民問題的資金以及行政管理費用均由私人捐獻(xiàn)者提供。傷害之余又侮辱的是，愛文諾堅稱“國聯(lián)給予開始運作的最初2.5萬瑞士法郎只是一筆貸款，并且在一年內(nèi)必須償還?！保?1］2901933年12月，管理機構(gòu)在洛桑的首次會議上達(dá)成一致意見，來自德國的難民事務(wù)高級專員的功能將是“刺激慈善團體的籌資活動，并且協(xié)調(diào)許多國家組織難民安置、移民和再培訓(xùn)的努力，以及與各國政府就諸如護(hù)照的專門性問題和準(zhǔn)入或吸收進(jìn)行協(xié)商”［7］8。出于對德國敏感性的關(guān)注，高級專員奉命避免討論原因或強調(diào)難民問題的政治特點。

起初，麥克唐納接受了國聯(lián)給予他的授權(quán)。從1933年底他被任命起以及整個1934年，他集中精力與各國政府就難民移民進(jìn)行協(xié)商，力圖擴大安置的可能性，同時協(xié)調(diào)私人組織的活動，廣泛游說以贏得對該組織的財政支持，并且設(shè)法接觸德國政府整頓難民的混亂狀況。麥克唐納首先把不足的資源集中于促進(jìn)難民移民，為此他與所有歐洲以及北美政府就難民旅行和移民進(jìn)行談判。1934年，麥克唐納到南美數(shù)個共和國訪問，討論猶太人在那里定居的可能性，他最終獲得的答復(fù)是：猶太移民證明在熱帶地區(qū)不宜作為農(nóng)業(yè)工人使用。在和美國的談判中，麥克唐納也遭到了斷然拒絕。美國國務(wù)院拒絕增加給予德國難民的簽證數(shù)量，美國政府未能把在財政上支持的許諾堅持到底。此外，麥克唐納最初還希望直接與德國政府就猶太難民離開德國事宜進(jìn)行磋商，但這樣的會談沒有實現(xiàn)，盡管柏林的美國和英國大使都許諾干涉。到1934年11月，麥克唐納認(rèn)識到和德國的會談將不會有結(jié)果，他在給管理機構(gòu)成員英國羅伯特·塞西爾勛爵的一封信中寫道：“就我們的工作而言，我們不能指望來自德國的任何真正有效的合作”［11］292。但麥克唐納的確在一個關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮了作用：說服各國政府接受學(xué)者難民。德國難民高級專員公署還充當(dāng)了多個援助知識分子難民組織的協(xié)調(diào)機構(gòu)。盡管麥克唐納未能改變限制性更強的移民政策的總趨勢，但他的不懈努力使1933—1935年期間離開德國的將近8萬難民中的三分之二的人得到安置，“其中超過2.5萬人在歐洲大陸得到庇護(hù)，2.7萬難民遷移到巴勒斯坦，大約9千人永久定居在美國，另外1.8萬人去了波蘭?！保?］200

1935年9月，《紐倫堡法》的頒布迫使更多的猶太難民逃離，這進(jìn)一步加深了麥克唐納對現(xiàn)有援助猶太難民努力的挫折感。對麥克唐納來說，這一事件表明猶太難民問題不能單獨依靠救濟措施得到解決，高級專員及其工作人員決定利用他們的辭職來引起國際上對納粹政策的關(guān)注，1935年12月27日，麥克唐納正式辭職，并且把一封3000字的辭職信遞交給國聯(lián)秘書長，包括一份納粹迫害非雅利安人的書面證據(jù)。［12］在他的辭職信中，他強調(diào)了難民問題的政治根源以及國際反應(yīng)的局限性：私人組織以及任何國聯(lián)難民組織的努力只能減輕嚴(yán)重性和復(fù)雜性增強的問題。在目前世界經(jīng)濟形勢下，歐洲各國以及那些海外國家吸收難民的能力仍然相當(dāng)有限。麥克唐納認(rèn)為僅僅援助那些逃離第三帝國的猶太難民還不夠，如果要避免災(zāi)難發(fā)生，問題必須從根源上得到解決。他認(rèn)為要盡力面對造成難民的原因并且與難民產(chǎn)生國進(jìn)行談判，指出要關(guān)注德國的人權(quán)，要求在德國境內(nèi)干涉造成難民的侵犯人權(quán)的行為：“當(dāng)國內(nèi)政策威脅人類的道德敗壞時，外交正確性的考慮必須屈服于共同人性的考慮。如果我不能喚起對于真實狀況的注意，我就是懦夫，我懇求世界輿論，通過國聯(lián)及其成員國和其他國家的行動，轉(zhuǎn)移到防止現(xiàn)存的和即將發(fā)生的悲劇”［13］43-44。

世界媒體最大限度地關(guān)注了麥克唐納辭職信，諸多報紙發(fā)表了這一惹人注目的信件。麥克唐納的辭職使國聯(lián)震驚而且影響到它的決策。國聯(lián)行政院非常重視高級專員與國聯(lián)的分離嚴(yán)重阻礙其援助難民能力的意見。1936年2月14日，國聯(lián)行政院任命英國人尼爾·馬爾科姆爵士為國聯(lián)負(fù)責(zé)德國難民事務(wù)的高級專員。與他的前任相比，馬爾科姆是國聯(lián)官員，他能獲得來自國聯(lián)的行政支持，向國聯(lián)負(fù)責(zé)并且有秘書處的支持，部分滿足了麥克唐納辭職信中提出的要求。新的高級專員的主要使命是為來自德國的難民安排法律保護(hù)體系，與各國政府就難民安置和就業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并且與處理難民事務(wù)的私人團體建立聯(lián)系。

四、對國聯(lián)解決1933-1937年德國猶太難民危機的思考

首先，國聯(lián)難民機制創(chuàng)立之初確立的原則影響到其后來對相關(guān)難民問題的處理。1921年，國聯(lián)行政院任命南森為“國聯(lián)處理歐洲俄國難民問題的高級專員”時，制訂了明確或暗示的四個主要原則：國聯(lián)接受對于特定難民種類的政治和法律保護(hù)的責(zé)任；絕不建議正式鼓勵把國聯(lián)的保護(hù)擴展到所有種類的難民；國聯(lián)的干預(yù)是權(quán)宜之計；國聯(lián)的資金可被用作中央和地方辦事處一些場合的行政費用；國聯(lián)組織可被指望協(xié)調(diào)開展救濟和安置工作，但不能為此花費國聯(lián)的資金。［14］134這些原則貫穿于兩次世界大戰(zhàn)之間國聯(lián)難民機制的實踐中。不難看出，國聯(lián)從最初就對難民問題的解決缺乏整體構(gòu)思，認(rèn)為難民問題會很快得到解決，并且不舍得投入資金。所以，國聯(lián)在這樣一個脆弱的基礎(chǔ)之上處理德國猶太難民問題，其成效難免打了折扣。

其次，從國際聯(lián)盟對德國猶太難民問題的討論過程以及德國難民高級專員公署的運轉(zhuǎn)來看，國聯(lián)的參與非常勉強。難民機構(gòu)最大的困難在于缺乏國聯(lián)的支持，沒有足夠的權(quán)威與各國政府面對面。另外，國聯(lián)只提供行政方面的費用，基本上不承擔(dān)為難民援助提供資金的責(zé)任。難民行動的資助是個持續(xù)性的問題，資金籌集在很大程度上不得不依賴政府、自愿組織和個人。在這樣一個組織框架內(nèi)，沒有國聯(lián)足夠的權(quán)威，沒有穩(wěn)定的資金保證，高級專員完成任務(wù)的難度可想而知。詹姆斯·G·麥克唐納先生的個人品質(zhì)，或其對工作的投入，都不能克服難民機構(gòu)先天所固有的不足。難怪國聯(lián)官員諾曼·本特威齊感慨道：“高級專員公署有點被當(dāng)作國聯(lián)的棄兒”［8］161，這一切與當(dāng)時得到國聯(lián)支持的國際南森難民署形成了鮮明對比。

第三，國聯(lián)對德國猶太難民問題的處理沒有觸及問題的根本，即一些成員國對基本人權(quán)的持續(xù)侵犯。國聯(lián)是追求普世性的民族國家的國際組織，故保護(hù)來自特定國家的難民必定會引起國聯(lián)事實上的或未來的成員的敵視。西方各國政府不約而同都把難民問題視為德國政府的內(nèi)政問題，甚至在1933年德國退出國聯(lián)后，由英法主導(dǎo)的國聯(lián)也沒有試圖通過與難民產(chǎn)生國協(xié)商從源頭上來根絕這個問題，不愿批評它對猶太人的迫害，而是煞費苦心地避免在難民問題上與德國政府對抗，這在某種程度上可以被視為另一種形式的“綏靖”。

綜上所述，納粹統(tǒng)治初期謀求創(chuàng)建同質(zhì)性的民族國家，其漸進(jìn)性的迫猶政策導(dǎo)致許多猶太人外逃而成為難民。西方民主國家主導(dǎo)的國際聯(lián)盟，基于在國際事務(wù)中需要與德國合作的考慮，在國聯(lián)原有難民機制之外另起爐灶處理德國猶太難民問題。英、法和其他成員國在這個階段所表現(xiàn)出來的綏靖德國的愿望阻礙了國聯(lián)處理德國猶太難民問題的能力。在這一背景之下，德國難民（猶太人以及其他人）高級專員公署發(fā)揮作用的空間受到極大限制。盡管如此，高級專員麥克唐納正視挑戰(zhàn)，積極尋求解決辦法，認(rèn)為應(yīng)對德國猶太難民危機不能只治標(biāo)不治本，要重點解決產(chǎn)生猶太難民的源頭，可謂獨具慧眼。麥克唐納關(guān)于難民援助和難民流動根本原因之間相互關(guān)聯(lián)的看法在第二次世界大戰(zhàn)后獲得了廣泛認(rèn)可，具有非常重要的歷史意義。

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League of Nations’Response to Jewish Refugees in Nazi Germany（1933-1937）

DING Qiang
（School of Marxism，Changshu Institute of Technology，Changshu 215500，China）

After coming to power，the Nazi party practiced gradual Jew-baiting policy.The exodus of Jews initiated refugee crisis.The League of Nations reluctantly set up a Jewish refugee agency coming from Germany，but it was not attached to the League of Nations.The High Commission for Refugees coming from Germany faced many difficulties because of lack of substantial support from the League of Nations.The resignation letter of McDonald first raised concern about the immediate reason for refugee emigration，and had an important reference for other later refugee organizations.In a sense，the League of Nations dealing with German Jewish refugees may be regarded as another form of appeasement.

League of Nations；Nazi Germany；Jews；refugee

K15

A

1008-2794（2016）05-116-05

2015-11-20

2012年度江蘇省教育廳哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“國際聯(lián)盟與納粹德國猶太難民問題研究（1933—1939年）”

（2012SJD770001）

丁強（1976—），男，江蘇宜興人，副教授，主要研究方向為世界現(xiàn)當(dāng)代史。