交通需求管理政策與實踐
——中國城市交通發(fā)展論壇第十一次研討會討論精選

編者按：中國城市交通發(fā)展論壇第十一次研討會于2016年7月4日在北京召開，本次會議主題為“交通政策的實踐與探討”，主要討論如何綜合運用經(jīng)濟、法律、科技和必要的行政手段管理城市交通出行需求，通過統(tǒng)籌城市交通的戰(zhàn)略部署與配套制度安排，構(gòu)建緩解城市交通擁堵的政策措施體系，從而實現(xiàn)城市居民出行的可持續(xù)性。本刊節(jié)選部分專家發(fā)言并進行編輯，供讀者交流探討。

孫明正(北京交通發(fā)展研究中心)

近期北京市對擁堵收費政策的研究再一次掀起對交通政策的大討論，無論是業(yè)界學(xué)者還是社會層面對政府采取的政策措施都有很多想法和觀點，希望通過本次討論達成一些共識，并能為政府在政策執(zhí)行方面提供可操作的方法。

政策實施存在的問題

1）對交通需求管理政策戰(zhàn)略定位認識不足。目前尚未有國家和城市層面的政策文件使用交通需求管理政策一詞，包括“十三五”規(guī)劃也沒有將交通需求管理提升至發(fā)展戰(zhàn)略層面。各個城市陸續(xù)出臺的一些交通需求管理政策或措施還停留在就事論事，對交通政策沒有體系性的思考和規(guī)劃，僅僅是將交通需求管理政策片面等同于限行、限購、限外、擁堵收費等單一的策略，政府業(yè)界、學(xué)者以及社會層面也都沒有很清晰的說法。

2）政策頂層設(shè)計缺失，政策設(shè)計、實施和配合失當(dāng)。一方面，交通需求管理政策的實施有時具有隨意性，例如機動車尾號限行政策、停車泊位證政策、突發(fā)實施的小汽車限購等。另一方面，政策之間缺乏協(xié)調(diào)和配合。

3）政策的制定、管理和保障制度尚未建立。法律體系尚不健全，目前實施的交通需求管理政策多以政府令的形式實施，缺乏明確的法律文件支持，法律效力受到質(zhì)疑且長期執(zhí)行難以保障；政策的制度設(shè)計缺乏涉及的政策、管理規(guī)定等文件較為零散，多針對單獨政策，難成體系，地方缺乏系統(tǒng)性設(shè)計和制定方法指導(dǎo)，多跟風(fēng)實施；政策實施的保障和監(jiān)督評價機制缺失，導(dǎo)致政策執(zhí)行的隨意性，政策運行效率無法保障，同時政策實施的監(jiān)督和評價缺失導(dǎo)致政策易進難出，引發(fā)市場投機行為和市民質(zhì)疑。

政策實施反思

首先是定位，如何提升交通需求管理政策的戰(zhàn)略地位，充分發(fā)揮其交通和環(huán)境效益；其次是如何設(shè)計和制定更適合城市個體發(fā)展需求的政策，避免跟風(fēng)式實施；最后是如何完善和保障政策的實施，使其進入有理、實施有據(jù)、退出有序。

狹義的交通需求管理就是通過交通政策的引導(dǎo)，促進交通參與者交通選擇行為的變更，以減少機動車出行量，減輕或消除交通擁堵；主要包括調(diào)節(jié)機動車擁有、機動車使用和出行需求三類。更多學(xué)者認為交通需求管理應(yīng)是更加廣義的，是指通過調(diào)整土地利用布局、控制土地開發(fā)強度、改變客貨運輸時空布局和改變市民出行觀念與方式的方法來達到優(yōu)化城市交通需求總量和交通結(jié)構(gòu)，改善城市交通擁堵的目的。交通需求管理政策可以分為通用型、誘導(dǎo)型和限制型三類。

交通需求管理政策是緩解城市交通擁堵的重大戰(zhàn)略措施和系統(tǒng)性政策，是城市機動化發(fā)展到一定階段后的必然選擇；限制型需求管理政策是保障公交優(yōu)先發(fā)展的良好補充；在節(jié)能減排的目標(biāo)要求下，交通需求管理政策是實現(xiàn)交通系統(tǒng)綠色、可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

交通需求管理政策實施要有頂層設(shè)計：強化交通需求管理政策的系統(tǒng)研究和編制；不同城市應(yīng)根據(jù)自身特點、城市交通發(fā)展階段、城市交通發(fā)展模式和方向，因地制宜建立交通需求管理政策的頂層設(shè)計，制定并優(yōu)化實施路線圖和時序表；深入結(jié)合城市規(guī)劃，從城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市總體規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃，以及交通管理、監(jiān)控與組織四種不同層次，推動政策實施。此外，還應(yīng)進一步將交通需求管理政策進行分類，以便于城市選擇和使用。

政策制定遵循的原則及配套措施

1）公平合理原則。橫向公平性即不同出行需求、不同出行方式的平衡和滿足；縱向公平性即不同社會階層、不同收入群體需求的平衡和滿足。

2）經(jīng)濟與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展原則。交通需求管理不能以損害社會經(jīng)濟效益為代價，不能以惡化環(huán)境為代價。

3）優(yōu)先發(fā)展公共交通原則。公共交通服務(wù)占用空間資源較少，集約化程度高，能夠提高城市交通系統(tǒng)的總體效益。交通需求管理政策應(yīng)以促進公共交通的使用為主要目標(biāo)之一。

4）道路時空資源均衡使用原則。優(yōu)化交通流時空分布，充分挖潛道路資源，緩解道路擁堵。

5）多方結(jié)合協(xié)調(diào)發(fā)展原則。堅持宏觀與微觀相結(jié)合，重視宏觀引導(dǎo)、注重微觀局部優(yōu)化；堅持動態(tài)交通與靜態(tài)交通相結(jié)合，二者并重，解決交通問題。

6）堅持因地制宜、經(jīng)濟適用原則。政策制定注重本地化，適應(yīng)城市發(fā)展特點；政策實施與城市和地區(qū)的經(jīng)濟支撐能力相符；政策實施符合城市短期及中長期的發(fā)展效益。

7）各種運輸方式、快慢行交通協(xié)同發(fā)展原則。協(xié)調(diào)長距離交通和短距離交通，結(jié)合快速交通和慢速交通；提倡以便捷、高效的公共交通體系為支撐，使用步行和自行車解決末端交通問題。

此外，通常在交通需求管理政策實施的過程中，需要包括法律、交通配套設(shè)施、輿論宣傳、資金使用管理及違法處罰等方面予以相關(guān)的政策進行配套設(shè)計。

劉岱宗(世界資源研究所)

倫敦擁堵收費經(jīng)驗與新加坡的主要區(qū)別在于，倫敦是大陸型城市有很多外來車輛，而新加坡是一個島國，從馬來西亞進入新加坡必須先安裝收費設(shè)施才能進入核心區(qū)。北京整體情況更接近倫敦，因為有大量的外來車輛，而且北京自身已經(jīng)建立了很好的外來車輛進京準入政策(進京證)，換進京證發(fā)車載設(shè)備也可以進行擁堵收費，這是其他城市不具備的。

倫敦擁堵收費的成功經(jīng)驗為：1)調(diào)查市民意愿并開展針對性重點宣傳，包括收費邊界、收費群體及減免車輛。同時宣傳對重點人群給予關(guān)注，特別是擁堵收費邊緣區(qū)的居民。2)每年公開邀請第三方對擁堵收費的定價機制、財務(wù)管理、環(huán)境效益、交通效益進行評價考核，所有數(shù)據(jù)對公眾完全公開透明。3)擁堵收費前10年收益只用于倫敦市交通系統(tǒng)改善，并通過給予更多路權(quán)和更嚴格的服務(wù)質(zhì)量考核，以提升收費地區(qū)的公共交通服務(wù)水平，對繞行車輛提供替代方案，并建立停車控制區(qū)，確保收費區(qū)域邊緣居民停車。4)次日支付政策：延長支付時間并提供多種支付手段。

此外，擁堵收費實施的關(guān)鍵要素還包括：

1）擁堵收費政策的目標(biāo)是緩解擁堵，而緩解擁堵的核心手段是調(diào)整交通結(jié)構(gòu)，因此擁堵收費政策應(yīng)該以調(diào)整交通結(jié)構(gòu)為核心。具體建議：擁堵收費政策應(yīng)該是區(qū)域性的，而非基于交通走廊。交通走廊是出行的路徑，對走廊征收擁堵收費政策極有可能導(dǎo)致車主改變駕駛路徑而非轉(zhuǎn)換出行方式，即形成了所謂擁堵轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。而區(qū)域收費政策是對出行目的地征收擁堵費，除了過境車輛產(chǎn)生繞行以外，對目的地類小汽車駕駛?cè)宿D(zhuǎn)換出行方式來說更具效力。

2）道路擁堵狀況是動態(tài)的，因此擁堵收費應(yīng)該也是動態(tài)定價的，根據(jù)供需規(guī)律，發(fā)揮擁堵收費這一市場價格體系的調(diào)節(jié)機制。具體建議：建立擁堵收費與收費區(qū)域內(nèi)的擁堵指數(shù)以及邊界交通量的價格動態(tài)機制，而非固定價格，發(fā)揮價格對出行服務(wù)的市場調(diào)節(jié)功能。動態(tài)價格可以基于時段、出入口方向、工作日與非工作日、車輛排放標(biāo)準等進行差異化調(diào)整。

3）擁堵收費政策實施的關(guān)鍵是爭取民眾的支持。因此要強化宣傳和公眾參與，幫助民眾了解擁堵收費效益是關(guān)鍵。具體建議：征詢民眾不應(yīng)該僅面向小汽車用戶，而應(yīng)該建立更廣泛的包括公共交通乘客、行人和騎車者在內(nèi)的群眾基礎(chǔ)。應(yīng)該通過類似斯德哥爾摩的試點項目、新加坡的公共交通返利、倫敦提升公共交通系統(tǒng)服務(wù)能力及質(zhì)量等措施，將擁堵收費效益向民眾顯性化。

4）擁堵收費政策并非單一政策，而應(yīng)該是治理交通擁堵綜合措施中的重要一環(huán)。具體建議：結(jié)合限行與新能源車推廣措施、停車改革、公共交通運載效率與路權(quán)再分配等多項措施制定綜合方案。并建立跨部門協(xié)調(diào)合作機制，提高執(zhí)法和實施效率，強化宣傳引導(dǎo)與公眾參與。

鄭猛(北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院)

緩解城市交通擁堵應(yīng)該有很多方式和解決方案，但需要有明確目的和目標(biāo)作為指引。從城市起源和發(fā)展動力分析，除去戰(zhàn)爭上的防御作用，經(jīng)濟的驅(qū)動力是城市發(fā)展的自然基礎(chǔ)動力。從經(jīng)濟規(guī)律上來看，一是聚集經(jīng)濟，二是規(guī)模經(jīng)濟，這兩個經(jīng)濟規(guī)律對城市發(fā)展都起到了決定性的作用，要求城市的整個形態(tài)就是中心理論，中心城區(qū)比較強大，周邊開發(fā)強度削減，這是自然規(guī)律。城市發(fā)展是永恒的主題，在不同發(fā)展階段城市交通會遇到不同形式的問題，針對其發(fā)展階段與特征應(yīng)采取不同的解決方案?，F(xiàn)在來看規(guī)劃上的解決方案與當(dāng)下經(jīng)濟規(guī)律不太符合，城市規(guī)劃角度基本策略是組團式發(fā)展、新城發(fā)展，建設(shè)比較獨立的新城，從而達到職住平衡，但實際情況是職住根本達不到平衡。需要強調(diào)的是規(guī)劃解決的思路，個人認為是正確的，關(guān)鍵在于新城選址與中心城的物理距離和建設(shè)時序的研究必須在今后的工作中加強，這兩點與成功與否緊密相連。但最關(guān)鍵的是如何建設(shè)對居民有吸引力的新城，需要綜合配置才能解決，在目前情況下新城建設(shè)只能有重點才可行?？傊?，如何在不影響城市經(jīng)濟發(fā)展的情況下形成一個良好的城市形態(tài)，實踐中其實也沒有找到答案。

從城市規(guī)劃角度，近兩年北京市提出京津冀協(xié)同發(fā)展，主要是由于現(xiàn)階段的大城市病難以解決，從而在區(qū)域上謀求出路。這個思路是對的，但區(qū)域協(xié)同是否真能做到。協(xié)同發(fā)展的重點就是交通先行，交通先行前提或者應(yīng)該同步實施的是交通需求管理所涵蓋的廣義概念，即用地和交通之間的協(xié)調(diào)與配合，將整個區(qū)域城市體系用地與交通同時配合，才會有機會走上良性發(fā)展的道路。但現(xiàn)在來看利益鏈還沒有被完全打破。

人的需求不斷在提高，實際交通需求不可能減少，只能通過交通需求管理政策改變?nèi)说某鲂羞x擇，交通需求在形式上可以發(fā)生變化但很難從根本上削弱。此外，交通需求管理對于學(xué)術(shù)領(lǐng)域來說不存在實施時機的問題，政府出臺政策才需要擇機，就像建設(shè)存在時序一樣，對北京市來講交通需求管理應(yīng)該提上日程，對擁堵收費的研究也應(yīng)提上日程，但擁堵收費是否應(yīng)該近期實施還存有疑問。

徐忠平(深圳市交通運輸委員會)

現(xiàn)在流行一句話叫“不忘初心，方得始終”。交通需求管理的目的是什么？當(dāng)然是要治堵，但治堵的目標(biāo)定位也就是我們所期望的初心是不可能達到的。

在各種交通運輸方式中，小汽車是最舒適的一種，從舒適性角度沒有任何一種交通方式可以與之競爭。人們很難放棄使用小汽車，對于經(jīng)濟發(fā)達的城市無論大小，交通擁堵不可避免。出行總量不僅和汽車數(shù)量有關(guān)，出行次數(shù)、出行距離、出行時間以及出行地點都會極大影響出行總量。實行小汽車限購政策好像車少了而實際出行次數(shù)卻增加了，城市出行距離加大也一樣會增加出行總量。僅改變一個參數(shù)是不夠的，這么多城市限購但交通擁堵還在持續(xù)。出行總量可以在不同時間、不同空間和不同出行方式之間轉(zhuǎn)換，因此交通需求管理必須在時間、空間和交通方式之間進行綜合統(tǒng)籌考慮。

我非常贊成的交通需求管理措施：第一是執(zhí)法，執(zhí)法是最大的需求管理。交通違法零容忍，交通秩序就會好很多，像新加坡、紐約、香港。如果沒有創(chuàng)造嚴格的交通執(zhí)法環(huán)境，就去談交通需求管理措施，這是舍本求末，小汽車擁有量與擁堵也控制不住。第二是用者付費，讓所有小汽車使用者知道，擁車成本非常高昂，包括使用道路設(shè)施、停車場等。提高政府應(yīng)有的產(chǎn)權(quán)停車場、停車設(shè)施的收費，同時要放開市場停車設(shè)施價格，讓市場調(diào)節(jié)分配和適應(yīng)停車需求，以此引導(dǎo)用者付費，占用更多資源必須付更多成本。

此外有關(guān)網(wǎng)約車，全國各地城市特別是大城市包括專業(yè)人員和管理人員，以前也沒有遇到的最大問題就是網(wǎng)約車大量出現(xiàn)對傳統(tǒng)交通管理措施和思路的挑戰(zhàn)。網(wǎng)約車已經(jīng)顛覆了傳統(tǒng)需求管理措施，例如在通勤時段上路不需要停車，使用者不需要擁有，所以針對造成交通擁堵的小汽車使用者的交通需求管理措施全部失效。未來交通擁堵收費也許可以對動態(tài)區(qū)域的網(wǎng)約車出行有一些深入研究。

張本湧(武漢市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

城市和城市交通發(fā)展到現(xiàn)在階段，必須要進入新的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型發(fā)展的模式，近幾年武漢市在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面一年大概有數(shù)百億資金的投入。和其他城市一樣，如此巨量投入，并沒有使交通狀況得到改善，相反交通擁堵從時間和空間上還在不斷地蔓延。交通需求管理政策非常重要，然而武漢市無論是理論研究還是實踐探索，相比而言比較滯后。目前希望能夠分三階段推進：

第一階段從停車政策入手，通過對停車管理實施差別化的收費，包括嚴格執(zhí)法、電子收費等，能夠取得一些效果。目前接近4萬個路內(nèi)停車位已經(jīng)完成特許經(jīng)營權(quán)招拍掛，2016年9月1號將實行新的停車管理政策，效果如何有待考察。

第二階段根據(jù)城市交通運行的狀況適時運用經(jīng)濟調(diào)控手段。武漢市所有車輛都安裝了ETC電子標(biāo)簽并達到全覆蓋，有條件對一部分過江橋梁路段進行收費，但首先是對收費標(biāo)準進行差別化調(diào)整。武漢市是兩江分割，過江交通調(diào)整和均衡對城市交通有全局意義。另外下一步研究適當(dāng)擴大ETC收費范圍，這在現(xiàn)有技術(shù)條件下容易實現(xiàn)。

第三階段利用剛性行政限制手段，即限制擁有和限制使用兩種。限制擁有如東京購車自備車位，簡單限購在武漢市已經(jīng)失去實施的最佳時機，今后可能會把靜態(tài)交通與車輛擁有聯(lián)系在一起。如果采取限制使用方式，可以對車輛進行行駛里程調(diào)控，利用未來車聯(lián)網(wǎng)或者信息導(dǎo)航技術(shù)，例如每輛車一年在中心城區(qū)只能行駛1萬km，超出的里程必須支付費用，里程也是可以進行交易的，這只是初步考慮。

周濤(重慶市交通規(guī)劃研究院)

重慶市從2001年開始就實行年票制，把路橋收費統(tǒng)一為每年2 300元，在一定程度上類似上海小汽車車牌競拍性質(zhì)。但最近幾年由于管理上的漏洞，主城區(qū)很多私人汽車都是在重慶周邊地區(qū)落牌照，然后在重慶市區(qū)使用，這種情況已經(jīng)很難管理。

公共服務(wù)設(shè)施的完善對交通需求的減少意義較大，也可以起到一定的需求管理效果。像很多社區(qū)設(shè)施包括養(yǎng)老、醫(yī)療、體育中心等，這些設(shè)施的完善確實完全可以起到減少居民出行需求的作用。根據(jù)之前做過的調(diào)查，重慶市的好醫(yī)院、好學(xué)校和很多城市一樣都是位于中心城區(qū)，這對交通需求產(chǎn)生很大影響。我們從規(guī)劃角度也提了一些措施，例如禁止醫(yī)院規(guī)模擴大或者設(shè)立一些分院等，優(yōu)化功能可以減少中心城區(qū)的交通需求，這也是交通需求管理的措施之一。

除了宏觀層面之外，對狹義的限牌、限行等，重慶市目前缺少實踐經(jīng)驗。但是實施限制措施是否應(yīng)該有公共交通發(fā)展水平做保障？有專家說不需要專門強調(diào)公共交通發(fā)展水平該限就限，也有專家說公共交通必須達到一定發(fā)展水平，才有條件實施限制措施。我個人認為兩方面都要努力，從宣傳和具體操作層面來講，不能僅僅讓市民感到就是在限行或收費，政府應(yīng)該多方面改善例如提升公共交通路權(quán)，除了經(jīng)濟手段之外，資源配置實際上也是需求管理的方法。

高楊斌(杭州市綜合交通研究中心)

杭州市實施交通需求管理政策對公眾參與比較重視，但從結(jié)果來看，正反兩方面效果都有。公眾參與方面杭州市有幾點經(jīng)驗：一是民意調(diào)查。在大政策出臺之前，尤其是涉及交通需求管理和對公民權(quán)利有影響的政策，民意調(diào)查必不可少。專業(yè)單位自己也會做，政府部門也會公開或者正式做一些民意調(diào)查。第二，借助媒體力量做好公眾參與工作。很多媒體對公眾性的政策都很積極，公眾會通過媒體表達心聲，政府部門也會主動找媒體溝通，把政府的想法、意圖通過媒體這種形式進行主動宣傳和引導(dǎo)。第三，通過人大代表、政協(xié)委員做好溝通工作。人大代表和政協(xié)委員來自于社會的各個方面，和社會公眾聯(lián)系很密切，通過這個渠道也能做好公眾參與。

汪光燾(國際歐亞科學(xué)研究院中國科學(xué)中心)

第一，交通需求管理的內(nèi)容是什么？交通需求管理是國家或者地方政府制定的城市交通政策。交通政策不是從某一個角度來講，包括城市交通各系統(tǒng)內(nèi)部要素之間以及與系統(tǒng)外部因素之間的相互關(guān)系，講的是提高城市總體運行效率的政策措施。

第二，城市交通需求管理要達到的目標(biāo)到底是什么？實際上是處理好政府、社會、公民之間的關(guān)系，有兩個目標(biāo)，一是人的需求滿足，需求不只是出行需求，快遞把貨送到門口，我們沒有出行也滿足了購物需求。二是城市總體運行效率。需求管理是城市交通理論的組成部分，也可謂需求管理理論?；A(chǔ)設(shè)施相對穩(wěn)定狀態(tài)下，如何發(fā)揮城市交通設(shè)施最大效益的理論，并不局限于人、車、路、環(huán)境之間的關(guān)系。

第三，城市交通需求管理一定要風(fēng)險預(yù)評估和效益后評估。只有政策出臺前對風(fēng)險進行預(yù)評估，政策出臺后對實施效果和持效性進行后評估，才能確定交通需求管理是否成功。各國大城市不同程度都存在交通擁堵。要解決這一問題，必須綜合考慮改進措施，包括法律、經(jīng)濟、社會措施以及工程、技術(shù)手段。

新型城鎮(zhèn)化是城市交通需求管理理論發(fā)展的新機遇。這個理論不僅限于制定政策，有既有政策實施效果評價；有社會環(huán)境分析，又有實施引導(dǎo)；還要解決城市交通網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部構(gòu)建實施的效率。