●柳光強(qiáng) 馬懿洲

完善稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制的對(duì)策探討

●柳光強(qiáng) 馬懿洲

稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制是稅務(wù)部門為有效履行職責(zé)而采用的一系列控制活動(dòng)。十八屆三中全會(huì)全面深化改革目標(biāo)的提出，使得稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的重要性進(jìn)一步提升，而《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的出臺(tái)，為稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)控機(jī)制制度建設(shè)指明了基本方向。當(dāng)前信息化的快速發(fā)展和反腐倡廉的新形勢(shì)，在對(duì)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)提出更多要求的同時(shí)也為進(jìn)一步完善內(nèi)控機(jī)制提供了良好契機(jī)。稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)基于內(nèi)部控制概念框架，緊密結(jié)合當(dāng)前內(nèi)控機(jī)制改革面臨的四大新形勢(shì)，從優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境、構(gòu)建稅務(wù)部門內(nèi)控制度體系、提高內(nèi)控機(jī)制信息化水平、完善考核監(jiān)督機(jī)制等方面著手進(jìn)一步完善稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。

稅務(wù)部門 內(nèi)控機(jī)制 信息化 反腐倡廉

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面深化改革總目標(biāo)的指引下，我國(guó)稅務(wù)部門提出到2020年基本實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的稅收工作發(fā)展藍(lán)圖。稅務(wù)部門完善的內(nèi)控機(jī)制正是推進(jìn)稅收現(xiàn)代化中稅法、稅制、服務(wù)、征管、信息、組織“六大體系”建設(shè)的關(guān)鍵手段。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的出臺(tái)和反腐倡廉新形勢(shì)的發(fā)展，稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制急需進(jìn)一步健全完善才能更大地發(fā)揮其內(nèi)部管理水平，促進(jìn)稅收征管和納稅服務(wù)水平的提高，最終保障稅務(wù)職能充分發(fā)揮效用。當(dāng)前，信息技術(shù)迅猛發(fā)展，在多重新形勢(shì)推動(dòng)作用下，稅務(wù)部門如何進(jìn)一步完善內(nèi)控機(jī)制建設(shè)是各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)亟待解決的重要問(wèn)題。

一、稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制的提出與發(fā)展

內(nèi)部控制起源于企業(yè)管理。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，企業(yè)內(nèi)部控制已經(jīng)形成了穩(wěn)定的框架并在企業(yè)管理中發(fā)揮著重要作用。誕生于20世紀(jì)70年代的新公共管理理論，承認(rèn)公共部門和私人部門有不同之處，但認(rèn)為管理具有相通性，注重企業(yè)和市場(chǎng)的導(dǎo)向作用，主張?jiān)诠膊块T廣泛采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中私人部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這為在公共部門管理中引入企業(yè)內(nèi)部控制理論和管理方法提供了理論指導(dǎo)，并開(kāi)啟了“重塑政府”的新時(shí)代。在這一背景下，美國(guó)、歐盟、澳大利亞和一些國(guó)際組織紛紛開(kāi)展公共部門內(nèi)部控制的建設(shè)，并在實(shí)踐中積極推進(jìn)公共部門內(nèi)部控制建設(shè)。如1999年美國(guó)審計(jì)總署（GAO）發(fā)布《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》，率先將內(nèi)部控制引入聯(lián)邦政府體系，成為國(guó)際上政府內(nèi)部控制領(lǐng)域的標(biāo)志性綱領(lǐng)文件。2004年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）發(fā)布了《公共部門內(nèi)部控制準(zhǔn)則指南》，指出公共部門內(nèi)部控制是公共部門管理層和員工為合理保證單位履行使命、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程，各成員國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)就內(nèi)部控制的概念達(dá)成共識(shí)，該準(zhǔn)則指南也成為各成員國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)制定和實(shí)施內(nèi)部控制測(cè)評(píng)準(zhǔn)則的基本參考依據(jù)。

綜上所述，公共部門內(nèi)部控制是指公共部門及其職工實(shí)施的，為有效履行職責(zé)所進(jìn)行的控制活動(dòng)。稅務(wù)部門內(nèi)部控制屬于公共部門內(nèi)部控制范疇，是指稅務(wù)部門為有效履行職責(zé)而采用的一系列控制活動(dòng)，其主體是稅務(wù)部門及其工作人員，其客體包括稅務(wù)部門的行政管理權(quán)和稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的行為，具體可以概括為兩個(gè)方面：一是提高稅務(wù)部門的內(nèi)部管理水平；二是提高稅務(wù)部門的業(yè)務(wù)管理水平，具體包括注冊(cè)登記和發(fā)票供應(yīng)等管理行為、資格許可類審批行為、納稅人履行納稅義務(wù)的執(zhí)法行為、稅務(wù)稽查違章處理行為以及其他審核核準(zhǔn)行為等。

我國(guó)在公共部門內(nèi)部控制理論研究和內(nèi)部控制建設(shè)方面起步相對(duì)較晚。在理論研究方面，2000年以來(lái)，眾多研究及其學(xué)者對(duì)公共部門內(nèi)部控制的內(nèi)涵、作用和目標(biāo)、現(xiàn)狀及問(wèn)題、建設(shè)措施等進(jìn)行了研究。在內(nèi)控機(jī)制建設(shè)方面，我國(guó)在2012年11月29日出臺(tái)了 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》并自2014年1月1日起實(shí)施。目前，我國(guó)財(cái)政部正積極推進(jìn)各級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)。

早在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》出臺(tái)之前，我國(guó)稅務(wù)部門在推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行了積極探索。2006年，我國(guó)稅務(wù)部門正式引入風(fēng)險(xiǎn)管理理論，主要針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)納稅人群體的識(shí)別、評(píng)估和處理，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小合理配置征管資源，降低征收成本，提高行政效能和納稅遵從度，減少稅收收入的流失。2009年，國(guó)家稅務(wù)總局提出，把內(nèi)控機(jī)制建設(shè)提升到戰(zhàn)略高度，把對(duì)納稅人遵從風(fēng)險(xiǎn)的控制擴(kuò)大到對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的控制，提出要逐步建立橫向職能部門、各職能部門間既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，縱向形成稅務(wù)總局、省、市、縣稅務(wù)機(jī)關(guān)四級(jí)權(quán)力監(jiān)督控制體系，把內(nèi)控機(jī)制建設(shè)作為稅務(wù)系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的工作重點(diǎn)。此后，我國(guó)各級(jí)稅務(wù)部門積極推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，由部門內(nèi)控向系統(tǒng)內(nèi)控、信息化防控邁進(jìn),取得了重要的階段性成果。首先，逐步形成了風(fēng)險(xiǎn)管理理念和內(nèi)部控制意識(shí)。其次，初步建立了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)梳理權(quán)力事項(xiàng)，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，采取預(yù)防和預(yù)警措施，形成了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系框架。最后，將內(nèi)控制度和科技結(jié)合，初步建立了稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制管理信息系統(tǒng)，變?nèi)斯し揽貫榭萍挤揽?，把?nèi)控制度鑲嵌在軟件中、固化在流程上，初步實(shí)現(xiàn)了內(nèi)控機(jī)制和信息化的有機(jī)融合。

稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制雛形的建立，一方面，有效遏制了濫用征稅權(quán)造成稅收流失的現(xiàn)象，保障了國(guó)家財(cái)政收入支持各地區(qū)發(fā)展需要。另一方面，通過(guò)加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，打造高素質(zhì)稅務(wù)干部隊(duì)伍，從而規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法、優(yōu)化稅收服務(wù)，更好地保障納稅人權(quán)利，真正把全心全意為人民服務(wù)落到實(shí)處。

二、當(dāng)前稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)面臨的新形勢(shì)

（一）全面深化經(jīng)濟(jì)改革的新要求

黨的十八屆三中全會(huì)的主題是全面深化改革，要求強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)。全會(huì)提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。十八屆三中全會(huì)首次將財(cái)稅改革與國(guó)家治理緊密相連，從提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的高度部署稅制改革任務(wù),凸顯了稅收在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要地位。全會(huì)要求，到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟更加定型。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求強(qiáng)化財(cái)政資金分配使用等內(nèi)部流程控制。2014年全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議提出，到2020年基本實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的目標(biāo)?？梢?jiàn)健全稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制將成為改進(jìn)稅務(wù)部門管理制度、創(chuàng)新稅務(wù)監(jiān)督模式和推進(jìn)稅收現(xiàn)代化的重要制度安排。

稅收在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要作用決定了我國(guó)高度重視稅收制度建設(shè)和稅務(wù)部門工作開(kāi)展，即稅收現(xiàn)代化，而稅收現(xiàn)代化離不開(kāi)稅務(wù)部門內(nèi)部控制建設(shè)。一方面，稅收是治國(guó)理政的重要手段，稅務(wù)部門作為掌握各項(xiàng)稅收征管工作的基礎(chǔ)部門，在稅制改革過(guò)程中發(fā)揮重要作用。一國(guó)稅收現(xiàn)代化的水平直接反映并影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、履行政府公共管理職能、推進(jìn)全面深化改革，都離不開(kāi)以稅收為主體的公共財(cái)政收入的支撐和保障。而稅務(wù)部門在稅收?qǐng)?zhí)行工作中具有明顯的信息優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以有效推動(dòng)稅制改革的發(fā)展進(jìn)程。

但是另一方面，在全面深化改革的總體目標(biāo)下，現(xiàn)今稅務(wù)部門管理改革面臨著嚴(yán)峻局勢(shì)。首先，稅收現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，稅收現(xiàn)代化體系包括完善規(guī)范的稅法體系、成熟定型的稅制體系、優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系、科學(xué)嚴(yán)密的征管體系、穩(wěn)固強(qiáng)大的信息體系和高效清廉的組織體系。每一項(xiàng)體系的建成都需要良好的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制作為支撐。其次，當(dāng)前稅收工作對(duì)象、手段、主體深刻變化，納稅人呈現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)國(guó)際化、經(jīng)營(yíng)管理跨區(qū)域化、核算方式信息化的特點(diǎn)，對(duì)稅收征管的專業(yè)化要求和納稅服務(wù)的多元化需求不斷加大，稅務(wù)干部思想活動(dòng)的獨(dú)立性、差異性明顯增強(qiáng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作理念、管理與服務(wù)的方式手段、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源配置面臨新的挑戰(zhàn)。因此，要實(shí)現(xiàn)全面深化經(jīng)濟(jì)改革的繁重目標(biāo)任務(wù)，完善的稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制是不可或缺的手段。通過(guò)內(nèi)控機(jī)制對(duì)稅務(wù)部門的業(yè)務(wù)管理和行政管理進(jìn)行職責(zé)分工、授權(quán)審批、資產(chǎn)安全、信息化等方面的控制對(duì)于解決稅務(wù)部門管理問(wèn)題具有重要意義。

（二）《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的深入貫徹

為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部于2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，內(nèi)容涵蓋總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督及附則六大方面六十五條具體規(guī)范，要求各級(jí)行政事業(yè)單位于2014年1月1日起執(zhí)行。該規(guī)范的出臺(tái)表明國(guó)家越來(lái)越重視行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，各行政部門應(yīng)以該規(guī)范為指導(dǎo)盡快建立針對(duì)各部門的具體內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)完善內(nèi)部控制建設(shè)。該規(guī)范中對(duì)內(nèi)部控制的定義及相關(guān)規(guī)定強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制，這對(duì)稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)具有重大指導(dǎo)和借鑒意義。

目前，我國(guó)稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)在財(cái)政部推進(jìn)下雖然初見(jiàn)成效，但與《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)要求相比仍然存在很大改進(jìn)空間。從總體上看，稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)仍處于起步階段。首先，稅務(wù)部門缺乏一套具有針對(duì)性的完善的內(nèi)控機(jī)制建設(shè)基本制度及清晰細(xì)化的具體制度。內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的首要任務(wù)是建立相應(yīng)的法律和制度，對(duì)稅務(wù)部門內(nèi)部控制的內(nèi)涵、邊界范圍、目標(biāo)定位、職能等基本問(wèn)題進(jìn)行解釋并形成剛性控制。其次，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方面，目前我國(guó)稅務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)管理側(cè)重于外部稅收業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，而稅務(wù)機(jī)關(guān)自身內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理相對(duì)薄弱，尚未引起稅務(wù)部門內(nèi)部成員的重視。同時(shí)，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)決策面臨的風(fēng)險(xiǎn)缺乏系統(tǒng)性的評(píng)估。再次，內(nèi)部控制活動(dòng)方面，稅務(wù)部門內(nèi)部不相容職務(wù)分離制度未嚴(yán)格實(shí)行，固定資產(chǎn)管理不夠規(guī)范，財(cái)務(wù)分析報(bào)告過(guò)于簡(jiǎn)單。最后，在評(píng)價(jià)與監(jiān)督方面，稅務(wù)部門存在事前監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱、事后監(jiān)督形式單一、監(jiān)督權(quán)不夠獨(dú)立、行政問(wèn)責(zé)與執(zhí)法責(zé)任追究制度剛性不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為此，在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的指導(dǎo)下加強(qiáng)稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)降低稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前稅務(wù)部門進(jìn)行隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。

（三）信息化的快速發(fā)展

信息時(shí)代下科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，對(duì)人類政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。信息技術(shù)在公共部門中全面深入的應(yīng)用，掀起了政府信息化的熱潮。早在“十五計(jì)劃”中我國(guó)政府就把電子政務(wù)列入重要內(nèi)容，如今信息管理不再簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為滯后于政府管理過(guò)程的事后反映和事后監(jiān)督，而是演變?yōu)橐环N實(shí)時(shí)監(jiān)控的控制手段。傳統(tǒng)政府部門管理模式和內(nèi)部控制理論所依賴的信息不對(duì)稱和信息滯后的基礎(chǔ)已經(jīng)動(dòng)搖，信息化對(duì)政府部門內(nèi)部控制理論與實(shí)務(wù)提出了挑戰(zhàn)。而對(duì)作為政府部門重要組成部分且與人民利益最為密切相關(guān)的稅務(wù)部門而言，其內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)更是迫在眉睫。

一方面，信息化的快速發(fā)展對(duì)稅務(wù)部門行政管理和稅收?qǐng)?zhí)法行為提出了更多要求，而要達(dá)到這些要求只能通過(guò)完善的內(nèi)控機(jī)制。首先，信息化的發(fā)展要求稅務(wù)部門的內(nèi)控機(jī)制應(yīng)更加深入服務(wù)于稅務(wù)部門行政管理。內(nèi)部控制不應(yīng)僅停留在是否違規(guī)和工作時(shí)效的監(jiān)督和提醒等表層應(yīng)用上，而應(yīng)利用信息技術(shù)開(kāi)發(fā)相關(guān)系統(tǒng)針對(duì)更深層次的數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘，例如高度信息化下的內(nèi)控機(jī)制應(yīng)可以更好地服務(wù)于稅務(wù)工作績(jī)效、群眾滿意度測(cè)評(píng)、各種稅務(wù)違紀(jì)行為的智能決策判斷等。其次，信息化的普及使人們對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法信息的公開(kāi)透明程度以及及時(shí)傳遞和溝通相關(guān)稅務(wù)執(zhí)法信息提出了更高要求。這使得稅務(wù)部門必須通過(guò)加強(qiáng)完善內(nèi)控機(jī)制提高工作效率及質(zhì)量，通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)提高稅務(wù)部門政務(wù)公開(kāi)化、稅務(wù)部門和社會(huì)互動(dòng)化水平。

另一方面，信息技術(shù)的迅猛發(fā)展也為稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制要素的完善提供了可能條件。首先，在環(huán)境方面，信息化的快速發(fā)展為內(nèi)控機(jī)制建設(shè)提供先進(jìn)的軟硬件條件，可以充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)資源加強(qiáng)信息化手段內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，做到全程留痕、可查可控，切實(shí)提高內(nèi)控機(jī)制建設(shè)工作的科技含量。其次，在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，可以充分利用計(jì)算機(jī)程序嚴(yán)密、運(yùn)行規(guī)范等特點(diǎn)，按照管理制度化、制度標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)流程化和流程計(jì)算機(jī)化的理念，全面構(gòu)建機(jī)器管人、機(jī)器制權(quán)的機(jī)控防線，進(jìn)行執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)限制防范、預(yù)警監(jiān)控和痕跡管理的計(jì)算機(jī)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。最后，在控制活動(dòng)方面，可將權(quán)力行使過(guò)程變?yōu)樾畔⑻幚磉^(guò)程，增強(qiáng)程序的嚴(yán)密性，弱化人為因素。例如可將審批事項(xiàng)中重點(diǎn)等級(jí)的各類權(quán)力運(yùn)行納入信息化管理，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督、全程控制和綜合分析。

綜上所述，信息技術(shù)對(duì)完善稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的作用不言而喻，但從目前稅務(wù)部門內(nèi)部監(jiān)控的運(yùn)行情況來(lái)看，其內(nèi)控機(jī)制存在著局限性和滯后性問(wèn)題，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為的事前、事中、事后全方位全過(guò)程的監(jiān)控難以執(zhí)行到位。信息化的迅猛發(fā)展給稅務(wù)部門的內(nèi)控機(jī)制建設(shè)提出要求的同時(shí)也提供了良好的契機(jī)。

（四）反腐倡廉建設(shè)的新形勢(shì)

十八大以來(lái),中央始終以零容忍態(tài)度懲治腐敗,從2014年反腐成績(jī)單看到，一大批腐敗分子受到了黨紀(jì)國(guó)法的懲罰。而稅務(wù)部門作為負(fù)責(zé)發(fā)票發(fā)售管理、稅款征收、稅務(wù)稽查、出口退稅審批等工作的重要部門，掌握著稅收?qǐng)?zhí)法和行政管理兩大職權(quán)，更是腐敗現(xiàn)象的高發(fā)區(qū)。稅務(wù)人員利用職權(quán)之便收受納稅人錢財(cái)謀取其他不正當(dāng)利益、濫用職權(quán)故意刁難納稅人、瀆職失職貪污腐敗等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。在打貪反腐的新形勢(shì)下,觸發(fā)了黨政機(jī)關(guān)對(duì)如何建立反腐長(zhǎng)效機(jī)制的反思。為此中央出臺(tái)了 《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的指導(dǎo)意見(jiàn)》，稅務(wù)總局黨組結(jié)合稅收工作實(shí)際印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化內(nèi)控機(jī)制建設(shè)加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的意見(jiàn)》，對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，進(jìn)一步深化內(nèi)控機(jī)制建設(shè)作出部署。稅務(wù)工作處在利益分配的最前沿，稅務(wù)人員權(quán)力相對(duì)集中，稅務(wù)干部隊(duì)伍時(shí)刻面臨著廉政風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)，而多數(shù)稅收腐敗問(wèn)題產(chǎn)生的根源都是相關(guān)人員的權(quán)力沒(méi)有受到應(yīng)有的制約和監(jiān)督。因此，稅務(wù)部門在懲治腐敗的同時(shí)更應(yīng)當(dāng)注重制度反腐，從體制上形成有效的內(nèi)部控制系統(tǒng)，以此作為源頭防腐的新途徑，有效預(yù)防廉政風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)部控制理論在企業(yè)中的應(yīng)用有效解決了內(nèi)部管理松弛、風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)、營(yíng)私舞弊、權(quán)力失控等問(wèn)題，鑒于管理的相通性，在稅務(wù)部門全面建立內(nèi)控機(jī)制應(yīng)當(dāng)是稅務(wù)部門制度反腐的有效安排。首先，加強(qiáng)控制環(huán)境建設(shè)有利于從源頭上遏制稅務(wù)部門腐敗風(fēng)氣。稅務(wù)部門反腐倡廉教育和職業(yè)道德建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，有利于形成良好的廉潔風(fēng)氣和道德風(fēng)尚，從根本上提高稅務(wù)機(jī)關(guān)干部的整體素質(zhì)和免疫力，從思想源頭上筑起防腐敗的牢固防線。其次，風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制能夠使稅務(wù)部門進(jìn)行制度反腐的同時(shí)提高工作效率。內(nèi)控機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)防范通過(guò)對(duì)權(quán)力的科學(xué)分解，實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡規(guī)范稅務(wù)部門稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)的配置，使權(quán)力在規(guī)范和程序中運(yùn)行，減少稅收工作的隨意性防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。再次，內(nèi)部控制活動(dòng)可以有效推動(dòng)稅務(wù)部門反腐倡廉建設(shè)。內(nèi)部控制活動(dòng)作為構(gòu)建稅務(wù)部門懲防體系的重要載體，立足稅務(wù)工作特點(diǎn)，把依法行政和廉潔從稅的要求緊密融合，著力解決反腐倡廉建設(shè)與業(yè)務(wù)工作“兩張皮”的問(wèn)題，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實(shí)。最后，內(nèi)控機(jī)制的監(jiān)督環(huán)節(jié)能夠進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)稅務(wù)部門的監(jiān)督和制約。稅務(wù)部門完善的內(nèi)控機(jī)制將監(jiān)督關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)對(duì)干部的主動(dòng)監(jiān)督、提前監(jiān)督。同時(shí)，拓寬監(jiān)督渠道和監(jiān)督領(lǐng)域，將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)貫穿于稅務(wù)權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，更加有效地遏制腐敗現(xiàn)象。因此，在稅務(wù)部門中不斷完善內(nèi)控機(jī)制，在我國(guó)反腐倡廉新形勢(shì)下，對(duì)于稅務(wù)部門不斷提高預(yù)防腐敗工作能力、提高稅務(wù)執(zhí)法和管理水平具有重要意義。

三、完善內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的對(duì)策建議

（一）在全面深化改革目標(biāo)指引下，完善內(nèi)控機(jī)制內(nèi)部環(huán)境建設(shè)

要實(shí)現(xiàn)全面深化改革，到2020年基本實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的目標(biāo)，要求在稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制中不斷完善內(nèi)部環(huán)境，這對(duì)于構(gòu)建高效清廉稅務(wù)部門組織體系、優(yōu)化稅收征管和納稅服務(wù)體系、發(fā)揮稅務(wù)職能都具有積極作用。但一些地方的稅務(wù)部門及其工作人員對(duì)內(nèi)控機(jī)制的重要性、必要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足：認(rèn)為內(nèi)部控制無(wú)非就是各項(xiàng)規(guī)章制度的總稱，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)就是按部就班地執(zhí)行規(guī)章制度，忽略了人的主觀能動(dòng)性。同時(shí)，部分稅務(wù)機(jī)關(guān)缺乏完善的內(nèi)控機(jī)制組織架構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一專門的內(nèi)控管理，造成內(nèi)控機(jī)制崗位職責(zé)不明確，各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)。工作人員內(nèi)部控制意識(shí)不高，組織結(jié)構(gòu)不完善使得稅務(wù)部門整體上缺乏內(nèi)控環(huán)境。因此，推進(jìn)稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)首要任務(wù)是完善內(nèi)控機(jī)制內(nèi)部環(huán)境建設(shè)。

健全內(nèi)控機(jī)制內(nèi)部環(huán)境，一方面，要加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制參與者的內(nèi)部控制素養(yǎng)?？梢酝ㄟ^(guò)借鑒國(guó)外內(nèi)控機(jī)制建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定稅務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)部門內(nèi)控機(jī)制的合理性和有效性負(fù)主要責(zé)任，強(qiáng)調(diào)部門領(lǐng)導(dǎo)層的責(zé)任；并在稅務(wù)部門內(nèi)部加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制知識(shí)的培訓(xùn)和宣傳，通過(guò)組織干部深入學(xué)習(xí)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)規(guī)章制度、開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)大討論等，引導(dǎo)廣大稅務(wù)人員加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，建立以法治和廉政為核心的“控制文化”。另一方面，完善稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制組織結(jié)構(gòu)?？梢越ｉT統(tǒng)一管理的內(nèi)控機(jī)制委員會(huì)，通過(guò)下設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門、控制活動(dòng)執(zhí)行部門以及監(jiān)督部門，把內(nèi)控機(jī)制各個(gè)環(huán)節(jié)的任務(wù)和責(zé)任落實(shí)到部門并最終分解到個(gè)人。同時(shí)，在部門間建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使信息得到充分傳遞和利用，提高內(nèi)部控制的效果。

（二）以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為大綱，構(gòu)建稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制制度體系

目前，我國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的理論研究主要集中在基礎(chǔ)理論方面，對(duì)具體部門內(nèi)部控制建設(shè)的理論研究基本處于空白階段。理論研究的滯后必然會(huì)阻礙稅務(wù)部門內(nèi)部控制建設(shè)。因此，應(yīng)積極組織稅務(wù)部門及其相關(guān)科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)稅務(wù)部門內(nèi)部控制的理論研究，構(gòu)建稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制的制度體系。

2014年11月財(cái)政部印發(fā)的 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的整體框架、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、單位層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等進(jìn)行了規(guī)范，這為構(gòu)建稅務(wù)部門內(nèi)部控制制度體系提供了指導(dǎo)，為制定稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制基本制度和具體制度帶來(lái)了契機(jī)。筆者認(rèn)為，稅務(wù)部門應(yīng)在可行性和持續(xù)性原則的基礎(chǔ)上根據(jù)稅收法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件，緊緊圍繞稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)并結(jié)合實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)對(duì)稅務(wù)人員每一項(xiàng)行為進(jìn)行分析研究制定出既有流程規(guī)范又有具體操作的稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制基本制度和具體制度。稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制制度體系應(yīng)包括以下三個(gè)層次：第一，從橫向上來(lái)說(shuō)，應(yīng)包括稅務(wù)部門基本制度、業(yè)務(wù)制度與內(nèi)部管理制度三個(gè)層次；第二，從縱向上來(lái)說(shuō)，應(yīng)針對(duì)稅務(wù)部門的分級(jí)管理體制，分別制定總局——省局——市（縣）局——稅務(wù)所的內(nèi)部控制制度；第三，從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，應(yīng)包括整體框架、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、監(jiān)督與評(píng)價(jià)等，關(guān)鍵點(diǎn)是控制活動(dòng)，應(yīng)根據(jù)稅務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從稅務(wù)部門內(nèi)部管理與稅務(wù)部門業(yè)務(wù)活動(dòng)兩個(gè)層次實(shí)施內(nèi)部控制活動(dòng)。

（三）發(fā)揮信息技術(shù)對(duì)稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的推動(dòng)作用

在信息化迅猛發(fā)展的當(dāng)下，稅務(wù)部門對(duì)信息技術(shù)運(yùn)用的不充分制約著稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行功能和整體效果的發(fā)揮。具體問(wèn)題表現(xiàn)如下：部分稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)推行內(nèi)控機(jī)制信息化思想重視和工作力度不夠；稅務(wù)信息化地域覆蓋面和業(yè)務(wù)覆蓋面不全，部分地區(qū)未運(yùn)用內(nèi)控軟件且多數(shù)軟件只覆蓋稅收?qǐng)?zhí)法領(lǐng)域而行政管理領(lǐng)域涉及甚少；稅收業(yè)務(wù)軟件內(nèi)控功能不能根據(jù)具體環(huán)境變化持續(xù)改進(jìn)，影響內(nèi)控效果等。

要想利用信息技術(shù)推動(dòng)稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的目標(biāo)，必須增強(qiáng)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅收信息化建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，全面推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制信息化升級(jí)建設(shè)。首先，拓寬稅務(wù)信息化的地域覆蓋面和業(yè)務(wù)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控軟件應(yīng)用統(tǒng)一化。一方面，應(yīng)先將稅務(wù)內(nèi)控系統(tǒng)在全國(guó)所有地區(qū)、所有層級(jí)、所有執(zhí)法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，隨后進(jìn)一步延伸至財(cái)務(wù)管理等其他行政管理領(lǐng)域。另一方面，國(guó)稅總局應(yīng)當(dāng)推薦成熟的幾個(gè)稅務(wù)軟件版本供各地選擇，逐步實(shí)現(xiàn)軟件應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化，方便數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)一管理。其次，加強(qiáng)稅務(wù)信息系統(tǒng)持續(xù)改進(jìn)。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)稅務(wù)管理系統(tǒng)進(jìn)行全面評(píng)估，按照內(nèi)控理念檢查其是否達(dá)到流程規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)集成化、預(yù)警前置化、防控實(shí)時(shí)化、問(wèn)責(zé)常態(tài)化的統(tǒng)一要求，從而對(duì)其不斷進(jìn)行升級(jí)完善。最后，利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)內(nèi)控監(jiān)管平臺(tái)實(shí)時(shí)化、風(fēng)險(xiǎn)防控內(nèi)生化。一方面，稅務(wù)總局應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的具有內(nèi)控工作監(jiān)督與運(yùn)行狀況評(píng)價(jià)功能的內(nèi)控管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各地內(nèi)控情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控評(píng)價(jià)，并適時(shí)引入納稅人對(duì)稅務(wù)干部廉潔從稅情況的評(píng)議，內(nèi)評(píng)外議，提升內(nèi)控管理科學(xué)化水平。另一方面，開(kāi)發(fā)應(yīng)用信息化風(fēng)險(xiǎn)控制體系，逐步將風(fēng)險(xiǎn)防范指南和內(nèi)部控制規(guī)范等融入信息化管理系統(tǒng)，對(duì)各項(xiàng)權(quán)力尤其是以審批事項(xiàng)為重點(diǎn)的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督、控制和分析，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)、預(yù)警和防治風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善考核評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)制度反腐，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)

稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)控機(jī)制考核評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制的不健全影響了內(nèi)控機(jī)制整體功效，一定程度上滋生了稅務(wù)機(jī)關(guān)貪污腐敗的土壤，沒(méi)能從制度上有效降低稅務(wù)部門干部的廉政風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)在內(nèi)控機(jī)制考核制度不夠細(xì)化，考核指標(biāo)不具體，考核程序不完備，考核執(zhí)行不客觀，責(zé)任追究不明確，內(nèi)控機(jī)制評(píng)價(jià)內(nèi)容不全面等方面。另外，雖然稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)初步建立了各種監(jiān)督體系，但稅務(wù)系統(tǒng)目前的內(nèi)控機(jī)制執(zhí)行主要依靠事后監(jiān)督考核，缺少事前的風(fēng)險(xiǎn)分析過(guò)程以及事中的控制提醒，且事后監(jiān)督形式單一，行政問(wèn)責(zé)與執(zhí)法責(zé)任追究制度剛性不足。

針對(duì)上述現(xiàn)象，在內(nèi)控考核方面，應(yīng)當(dāng)建立一套內(nèi)控預(yù)防體系考核、績(jī)效考核、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核、目標(biāo)管理考核及稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制考核于一體的考核機(jī)制。在考核要求上，應(yīng)以績(jī)效管理為導(dǎo)向，突出嚴(yán)肅性、全面性和獨(dú)立性，確保在實(shí)施考核的過(guò)程中不受第三方干擾和約束。在考核指標(biāo)上，要進(jìn)一步量化，建立完整的、可操作性強(qiáng)的、定性和定量相結(jié)合的內(nèi)控預(yù)防考核評(píng)價(jià)體系。在考核程序上，既要將自我評(píng)估和公開(kāi)測(cè)評(píng)相結(jié)合，又要將季度考評(píng)和年度考評(píng)相結(jié)合，進(jìn)行全過(guò)程全方位的客觀公正的考核評(píng)分。在考核的過(guò)程中，做到檢查有據(jù)、獎(jiǎng)罰分明、有錯(cuò)必究。

在內(nèi)控評(píng)價(jià)方面，應(yīng)建立起一套內(nèi)控制度評(píng)價(jià)、內(nèi)控執(zhí)行評(píng)價(jià)和內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范評(píng)價(jià)于一體的全方位可持續(xù)的常態(tài)化評(píng)價(jià)體系。在關(guān)注控制執(zhí)行活動(dòng)評(píng)價(jià)的同時(shí)，也要注重對(duì)被評(píng)價(jià)單位根據(jù)上級(jí)相關(guān)政策所建立的內(nèi)控規(guī)章制度的評(píng)價(jià)以及對(duì)各部門自律監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)情況的評(píng)價(jià)。通過(guò)對(duì)內(nèi)控機(jī)制全過(guò)程的評(píng)價(jià)，肯定成績(jī)的同時(shí)及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的薄弱環(huán)節(jié)，研究提出下一步工作計(jì)劃，加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。同時(shí)，要將內(nèi)控機(jī)制的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)作為內(nèi)控建設(shè)的常態(tài)機(jī)制持續(xù)運(yùn)行下去，通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的評(píng)價(jià)監(jiān)督，為稅務(wù)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)和完善提供依據(jù)。

在內(nèi)控監(jiān)督方面，首先，要進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制并加強(qiáng)日常監(jiān)督，將風(fēng)險(xiǎn)防范的起點(diǎn)提升至事前，以從源頭上切斷腐敗想法，從根本上防范風(fēng)險(xiǎn)。其次，落實(shí)內(nèi)控機(jī)制追責(zé)制度，嚴(yán)格追究從制度制定、執(zhí)行到監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)控管理問(wèn)題的責(zé)任。最后，稅務(wù)部門有必要引入公、檢、法、紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及專家、第三方獨(dú)立審計(jì)、媒體等外部監(jiān)督控制機(jī)制，使內(nèi)部控制與外部控制形成合力，更好地發(fā)揮內(nèi)控機(jī)制的作用。

（本文受國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目 “政府部門內(nèi)部控制與腐敗治理：證據(jù)、解釋及優(yōu)化”〈項(xiàng)目編號(hào)：71550002〉資助）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）

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