吳曉玲

（農業(yè)部種子管理局，北京100026）

《種子法》三個配套規(guī)章解讀

吳曉玲

（農業(yè)部種子管理局，北京100026）

2016年1月1日，新修訂的《種子法》開始實施。根據(jù)《種子法》規(guī)定，農業(yè)部啟動了《種子法》配套規(guī)章修訂工作。7月8日，以農業(yè)部令形式頒布了《主要農作物品種審定辦法》《農作物種子生產經營許可管理辦法》《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》（以下簡稱三個辦法）。這三個辦法是貫徹落實《種子法》核心內容的配套規(guī)章，三個辦法的實施將對推進現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展、提升依法治種水平發(fā)揮重要作用。

1 三個辦法修訂背景及修訂宗旨

修訂三個辦法主要從以下三個方面考慮。

一是貫徹落實深化改革的總要求。黨的十八大及三中、四中、五中全會提出要發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，要推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，要提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。2000年頒布實施的《種子法》及一系列配套規(guī)章，打破了種子市場地域封鎖，放開了種子生產經營主體，開啟并推進了中國種業(yè)的市場化進程。許可管理制度在規(guī)范市場秩序上發(fā)揮了重要的作用，但在一定程度上限制了市場在配置資源中作用，影響了種業(yè)創(chuàng)新能力的提升，影響了種業(yè)的快速發(fā)展。推進現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展急需按照黨中央國務院的要求，深化種業(yè)改革，簡政放權，建立有利于充分發(fā)揮市場作用、激發(fā)種業(yè)創(chuàng)新活力的管理制度。

二是執(zhí)行上位法制訂的新規(guī)定。2011年《國務院關于加快推進現(xiàn)代農作物種業(yè)發(fā)展的意見》提出要完善種子法律法規(guī)。據(jù)此，全國人大按照黨中央國務院深化改革的總體要求，對《種子法》進行了修訂，全面調整品種管理、種子生產經營管理方式，設立了一套符合中國國情和現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的種業(yè)管理制度，并明確農業(yè)主管部門要及時完善《種子法》配套規(guī)章。

三是解決執(zhí)法實踐中存在問題的需要。2000年頒布的《種子法》及配套規(guī)章實施為推進種子市場化進程提供了有力的法律保障，但經過十多年的實踐，部分規(guī)定已不適應當前種業(yè)發(fā)展形勢的需要。在品種審定方面，試驗渠道少、審定指標滯后、跑點改數(shù)據(jù)、試驗審定時間長等問題影響了品種創(chuàng)新和品種推廣；在生產經營許可方面，許可事項多、準入門檻高、地方保護嚴重等問題不利于種子企業(yè)發(fā)展；在種子標簽管理方面，由于標簽標注要求不明確、主體責任不清等問題導致虛假宣傳、逃避監(jiān)管的問題較為普遍，損害了農民的利益。為此，急需對于這些不適應新形勢發(fā)展需要的規(guī)定進行修改。

基于上述考慮，農業(yè)部根據(jù)黨中央國務院關于深化改革、推進現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的總體要求，以保障國家糧食安全、保障種業(yè)安全、維護農民利益、鼓勵創(chuàng)新為目標，按照將事前許可向事中事后監(jiān)管轉移的思路，全面改革品種管理制度、種子生產經營制度，強化標簽真實性管理，規(guī)范了各方主體行為、明確主體責任，對《種子法》配套規(guī)章進行了修訂，為推進現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展提供法律保障。

2 三個辦法修改的主要內容

激發(fā)品種創(chuàng)新活力、提升創(chuàng)新水平是種業(yè)發(fā)展的核心，公平競爭的市場環(huán)境是種業(yè)發(fā)展的前提。農業(yè)部按照簡政放權、放管結合的原則，對凡是不利于創(chuàng)新、不利于發(fā)揮市場作用的規(guī)定進行了調整，在保證安全的前提下最大限度地放活了相關主體的自主權；對市場上不利于公平競爭、不利于保護農民利益的行為進行進一步規(guī)范，強化了種子生產經營者的主體責任，強化了事中事后監(jiān)管。

2.1 在放活的方面主要是放寬品種準入條件和市場準入條件，放開種子生產銷售區(qū)域。

2.1.1 放寬品種準入要求（1）大幅減少審定作物種類。在保障糧食安全和種植安全的前提下，將品種審定的主要農作物范圍由原法規(guī)定的5種主要農作物和農業(yè)部確定的兩種及各省確定的兩種主要農作物（共28種主要農作物）減少到稻、小麥、玉米、棉花、大豆5種主要農作物，其他23種作物將進行品種登記管理。

（2）拓寬品種試驗測試渠道。為解決品種試驗資源緊缺問題，對原來由國家及省兩級農業(yè)主管部門統(tǒng)一組織品種試驗為主渠道，為育繁推一體化企業(yè)開辟的“兩雜”作物國家級品種試驗綠色通道為輔渠道的試驗渠道進行拓展，一是拓寬綠色通道，國家和省兩級5種主要農作物均為育繁推一體化企業(yè)自主研發(fā)的品種開辟了綠色通道；二是申請者具備試驗能力且是自有品種的，可自行開展生產試驗；三是屬于特殊用途品種的，申請者可自行開展品種試驗；四是申請者屬于企業(yè)聯(lián)合體、科企聯(lián)合體和科研單位聯(lián)合體的，可自行組織開展相應區(qū)組的品種試驗；五是放寬DUS測試渠道，將品種DUS測試由原來農業(yè)部授權的測試機構統(tǒng)一組織測試的單一渠道改為申請者可以委托農業(yè)部授權的測試機構進行測試，也可以按要求自主進行測試。

（3）縮短審定試驗時間。為加快新品種推廣速度，一是將品種試驗時間由3年減到2年，對于品種試驗中第一個生產周期綜合性狀突出的品種，生產試驗可與第二個生產周期的區(qū)域試驗同步進行；二是縮短審批時間共105天，將申請審定的受理時間由60天減少到45天，將試驗總結會時間由應在試驗結束后60天內召開改為30天內召開，將品種審定專業(yè)委員會應在60天內完成初審改為應在30天內完成初審，將初審通過的品種應公示60天改為30天。

（4）放寬引種要求。為打破地方保護，加快新品種推廣，對于通過一省審定同一適宜生態(tài)區(qū)的引種，取消只能在相鄰省份引種的限制，并簡化引種程序，采取備案形式，即引種者自行在擬引種區(qū)域開展不少于1年的適應性、抗病性試驗后就可進行引種備案，進行推廣銷售。

2.1.2 放寬市場準入要求（1）兩證合一。為方便種子企業(yè)，減輕企業(yè)申請許可負擔，同時也為打破地方保護，促進公平競爭，將原來種子生產、經營兩項許可合并成種子生產經營一項許可，對于既從事生產又從事經營活動的種子企業(yè)，5年有效期內只需在注冊地一次辦理許可證即可，對于每年變化的種子生產信息僅需在注冊地以變更形式當場變更許可副證信息即可。

（2）取消限制。對于種子生產經營許可申請，取消了注冊資本、固定資產金額和先證后照的限制，取消了涉及計量、包裝設備檢驗檢定等中介服務事項，取消了必須具有種子生產、貯藏、檢驗技術人員資質的限制。

（3）降低要求。為促進企業(yè)兼并重組、方便企業(yè)申請，調整種子生產經營許可中有關種子生產經營設施自有產權的要求，變?yōu)榭梢允亲杂挟a權，也可以是自有資產，或是絕對控股子公司的自有產權（資產），同時允許種子生產經營辦公場所可以租賃。此外，將鮮食、爆裂玉米按照非主要農作物進行許可管理。

（4）下放審批權。將育繁推一體化種子生產經營許可的審批權由農業(yè)部下放到省級農業(yè)主管部門，將常規(guī)作物原種種子生產經營許可審批權由省級農業(yè)主管部門下放到縣級農業(yè)主管部門。

2.1.3 放開種子生產銷售區(qū)域為提高市場開放度，建立全國統(tǒng)一的種子大市場，取消了種子生產經營的區(qū)域限制，即種子生產經營的有效區(qū)域僅是限定企業(yè)設立分支機構的區(qū)域，種子生產、銷售活動不受其種子生產經營主體的許可有效區(qū)域限制，但種子銷售區(qū)域應與品種審定、登記及標簽標注的適宜種植區(qū)域相一致。

2.2 在監(jiān)管方面我們進一步明確了各類主體的責任，加強了事中事后監(jiān)管，核心是嚴格真實性管理。

2.2.1 嚴管品種試驗審定數(shù)據(jù)明確育繁推一體化種子企業(yè)自行開展試驗和申請審定時有造假的，將被取消綠色通道資格，并處100萬～ 500萬元的罰款；聯(lián)合體成員單位弄虛作假的，將被終止試驗審定程序，其弄虛作假成員單位三年內不得申請品種審定，不得再參加聯(lián)合體試驗；申請者在申請品種審定過程中有欺騙、賄賂等不正當行為的，三年內不受理其審定申請；以欺騙、偽造試驗數(shù)據(jù)等通過審定的，該品種將被撤銷審定。

2.2.2 嚴管種子標簽和說明書對種子標簽和說明書標注的內容、格式及印制方式進行全面規(guī)范，增加標簽必須標注品種適宜區(qū)域、種植季節(jié)和二維碼以及說明書要有品種風險提示的要求，種子生產經營者應向種子使用者如實提供種子生產者信息、種子的主要性狀、主要栽培措施、適應性等使用條件的說明、風險提示與有關咨詢服務，不得作虛假或引人誤解的宣傳。將無品種名稱的標簽按無標簽進行處理，將無標簽按假種子進行處罰。因種子標簽和使用說明不真實造成損失的，種子生產經營者或出售種子的生產經營者應當予以賠償。

2.2.3 對委托生產代銷及經銷實行備案增加對委托生產、委托代銷及經營不再分裝的包裝種子主體實行備案的要求，為防止不法經銷商假借農民自留種之名從事非法銷售活動，對農民自留種出售、串換的主體、區(qū)域及數(shù)量進行了嚴格的限定。

2.2.4 加強種子生產經營企業(yè)監(jiān)管為提升種子企業(yè)核心競爭力，在放寬種子生產經營許可申請一般性條件的同時，增加了種子生產經營者應擁有品種的要求。通過公開品種審定、備案及種子生產經營許可等信息，加強社會監(jiān)督。對以欺騙、偽造手段騙取品種審定、種子生產經營許可的申請者納入征集管理，且3年不再受理其品種審定、種子生產經營許可申請。

3 對各方關注問題的解答

3.1 在同一生態(tài)區(qū)進行引種，農業(yè)主管部門不給備案，能否銷售？根據(jù)《種子法》《主要農作物品種審定辦法》規(guī)定，一個品種通過A省審定，向屬于A省同一生態(tài)區(qū)的B省引種，申請者按規(guī)定完成在B省的相關試驗，并向B省農業(yè)主管部門提出引種備案申請。如果B省農業(yè)主要部門無正當理由拒絕備案申請或不予備案，申請者在保留好申請材料及相關申請證據(jù)的情況下，可以在B省銷售。同時，申請者可以根據(jù)《種子法》第七十條規(guī)定向B省人民政府或農業(yè)部舉報相關情況。

3.2 8月15日之后，種子企業(yè)原種子生產許可證、種子經營許可證兩證中只有一個證到期，另一個未到期，是否需要重新辦證？根據(jù)《農作物種子生產經營許可管理辦法》規(guī)定，辦法施行之日（2016年8月15日）前已取得的農作物種子生產、經營許可證，在辦法施行之日后，只要種子生產、經營許可證中任何一個證的有效期到期，相關種子企業(yè)就應當按辦法要求新申辦種子生產經營許可證。

3.3 有效期內變更副證信息是否需要重新辦證？考慮到有關種子生產信息的變更頻率較大，為簡化程序、方便許可申請人，我們將許可證中有關種子經營方面的信息放在種子生產經營許可證的主證，將有關種子生產方面的信息放在副證，并在《農作物種子生產經營許可管理辦法》中規(guī)定：在有效期內變更副證載明的生產種子的品種、地點等事項的，應當在播種三十日前向原發(fā)證機關申請變更并提交相應材料，申請材料齊全且符合法定形式的，發(fā)證機關應當當場予以變更登記。

對于許可機關，副證變更只作形式審查，原則上只需經辦人簽章即可，可不加蓋許可機關印章?？紤]到各地行政審批改革進展不一，對確實不能當場變更的，發(fā)證機關應當堅持從簡從快的原則，盡可能簡化副證變更程序。對于辦證企業(yè)，申請變更副證，只需提交《農作物種子生產經營許可管理辦法》第十一條第5～7項規(guī)定的與生產品種相關的材料即可，并確保與其在中國種業(yè)信息網上提交的信息一致，不必提交全部辦證申請材料；同時，申請企業(yè)應當主動聲明對申請材料的真實性負責，并說明申請生產的相關品種涉及新品種保護及書面授權等相關情況。

3.4 對于既無種子生產經營資質又未辦理委托生產備案手續(xù)的違法行為如何處理？按照《種子法》第三十八條及《農作物種子生產經營許可管理辦法》第二十四條規(guī)定，受具有種子生產經營許可證的企業(yè)書面委托生產其種子的，應當在種子播種前按有關要求向當?shù)乜h級農業(yè)主管部門備案。農業(yè)主管部門在對種子生產基地進行檢查時，發(fā)現(xiàn)既無種子生產經營資質又未辦理委托生產備案手續(xù)的違法行為，應分情況進行行政處罰。對于可以在中國種業(yè)信息網上查到具有種子生產經營許可證的企業(yè)委托當事人從事種子生產的相關信息，只是當事人未及時進行備案的，應按照《種子法》第八十條第五項未備案的違法行為進行行政處罰；如果沒有在中國種業(yè)信息網上查到具有種子生產經營許可證的企業(yè)委托當事人進行生產的信息，應按照《種子法》七十七條第一項無證生產經營的違法行為進行行政處罰。

3.5 超過保質期種子能否銷售？超過保質期種子一般有兩種情形：一是過期種子質量仍能達到國家或行業(yè)標準規(guī)定指標，或者達到標簽標注指標；二是經檢驗，過期種子質量未能達到國家或行業(yè)標準規(guī)定指標，或者未達到標簽標注指標。對于第一種情形可銷售，對于第二種，農業(yè)主管部門應該依據(jù)《種子法》第七十六條按劣種子予以查處。

3.6 如何標注風險提示？根據(jù)《種子法》《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》規(guī)定，種子生產經營者應向種子使用者提供種子生產經營者信息、種子的主要性狀、主要栽培措施、適應性等使用條件的說明、風險提示與有關咨詢服務，不得作虛假或者引人誤解的宣傳，并對標簽和使用說明的真實性負責。風險提示應包括種子貯藏條件以及銷售區(qū)域主要病蟲害、高低溫、倒伏等因素對品種引發(fā)風險的提示及注意事項。

對于主要農作物，風險提示應與品種審定公告或引種備案信息相一致；如果通過兩個以上省級審定，風險提示應當與銷售地所在地省級品種審定公告一致；如果是同一生態(tài)區(qū)引種，風險提示應當與引種備案信息一致。如果在實際生產中，因外界因素導致品種抗性發(fā)生變化，種子生產經營者應以品種的實際表現(xiàn)為準如實進行提示。如果存在公告內容以外的可知風險事項，種子生產經營者應如實說明。

對于非主要農作物，屬于登記目錄內的作物，風險提示應與品種登記公告相一致；對于其他非主要農作物，風險提示應與品種在當?shù)氐膶嶋H表現(xiàn)相一致。

3.7 種子標簽二維碼如何制作？《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》規(guī)定種子標簽二維碼應包括品種名稱、生產經營者名稱或進口商名稱、單元識別代碼、追溯網址四項內容，且二維碼的大小不得小于2cm2?！掇r作物種子標簽二維碼編碼規(guī)則》規(guī)定，種子標簽二維碼的四項內容每項單獨成行。二維碼設計采用QR碼標準，二維碼的圖形表現(xiàn)及識讀信息中不得含廣告或引人誤解的內容。

種子標簽二維碼的制作是開放的，由種子生產經營者自行設計，二維碼的追溯網址及網頁由企業(yè)按《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》《農作物種子標簽二維碼編碼規(guī)則》自行設計。各級農業(yè)主管部門及種子管理機構不會指定或委托任何企業(yè)或個人設計軟件、制作二維碼及追溯網頁。

二維碼可以采用多種方式印制在標簽上，但要確保不脫落，確?？勺R別。

3.8 能否以剪切、粘貼等方式修補標簽內容？《種子法》《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》規(guī)定，種子標簽是指印制、粘貼、固定或者附著在種子、種子包裝物表面的特定圖案及文字說明。這里的粘貼，一是對于不易包裝的種子，可先印制標簽，再以粘貼方式固定或附著在種子上；二是對于罐裝種子，可先印制標簽，再以粘貼方式固定或附著在包裝罐上；三是對于進口種子，可將中文標簽以粘貼方式固定或附著在種子包裝物上，但不得覆蓋外文標簽。

《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》第三十二條規(guī)定，以剪切、粘貼等方式修改或者補充標簽內容的，按涂改標簽查處。即不允許對完整的標簽通過剪切方式進行破壞，再以粘貼方式進行修補；不允許對成品標簽以粘貼方式進行涂改。

4 貫徹落實好《種子法》，提高依法治種水平

4.1 完善《種子法》配套法規(guī)規(guī)章三個辦法僅是《種子法》配套法規(guī)規(guī)章的一部分，下一步農業(yè)部將重點推進：一是啟動《植物新品種保護條例》修訂。根據(jù)《種子法》的立法精神，2016年7月，農業(yè)部聯(lián)合國家知識產權局、國家林業(yè)局推動國務院法制辦啟動條例修訂工作，并將結合中國加入《國際植物保護公約》1991年文本，本著提高保護水平、鼓勵原始創(chuàng)新的原則，在廣泛調研的基礎上，加快條例修訂工作。二是健全《種子法》配套規(guī)章。抓緊制訂品種登記、種子質量認證等管理辦法，修訂種質資源管理、種子質量監(jiān)督管理、種子檢驗機構認定等《種子法》配套規(guī)章，盡快健全種子法律法規(guī)及配套規(guī)章體系。

4.2 轉變管理理念，提高依法治種水平《種子法》是種子管理的根本大法，作為農業(yè)主管部門及種子管理機構貫徹落實好《種子法》，要切實轉變管理理念，提升依法治種水平。首先要充分發(fā)揮市場的調節(jié)作用，要遵照《種子法》的簡政放權、放管結合的立法精神，以放活的原則去實施品種審定、種子生產經營許可管理，以嚴控的原則加強市場監(jiān)管。其次要充分發(fā)揮政府的主導作用，為更加有力地維護公平競爭的市場環(huán)境、保護農民利益，要將種子執(zhí)法由農業(yè)主管部門行為上升為政府行為，協(xié)同公檢法共同加大打擊非法生產經營種子行為的力度。第三要發(fā)揮社會的監(jiān)督作用，要依法公開行政許可等種子管理信息，主動接受社會監(jiān)督，預防行政管理中不作為、亂作為行為；要發(fā)動社會力量搜集各類違法行為線索，形成合力加強市場監(jiān)管。第四要發(fā)揮信息技術的支撐作用。借助互聯(lián)網信托中國種業(yè)信息網，建立品種審定、登記、保護管理和種子生產經營許可、備案及市場監(jiān)管橫向串聯(lián)，中央、省、地、縣四級管理信息縱向貫通的信息共享查詢平臺，形成種業(yè)管理大數(shù)據(jù)，充分利用現(xiàn)代化的信息手段優(yōu)化種業(yè)管理服務。

4.3 明確監(jiān)管重點，規(guī)范市場秩序《種子法》在簡政放權的同時，進一步明確了種子生產經營者的主體責任，加大了違法行為的處罰力度。作為農業(yè)主管部門要依據(jù)《種子法》的新要求，進一步加大執(zhí)法力度。今后種子監(jiān)管的重點就是真實性，包括試驗數(shù)據(jù)的真實性、品種的真實性、標簽的真實性、種子的真實性，通過真實性管理，嚴厲打擊套牌侵權、非法生產經營轉基因種子、未審先推等違法行為，保護創(chuàng)新、規(guī)范市場秩序。

4.4 加強宣傳培訓，營造良好的種業(yè)發(fā)展環(huán)境《種子法》的貫徹落實，需要各方主體，包括科研人員、種子生產經營者、種子經銷商、種子試驗檢測測試機構、管理部門以及農民學法、懂法、守法。為此，農業(yè)主管部門要充分利用各種媒體通過各種形式做好《種子法》普法宣傳和培訓，形成社會共識，共同營造依法治種的良好社會環(huán)境，推動現(xiàn)代種業(yè)快速發(fā)展。

2016-10-20）