■/郝玉貴　李思雨

“一帶一路”戰(zhàn)略下中印國家審計比較與合作機制研究

■/郝玉貴李思雨

文章以“一帶一路”沿線國家之一印度為例，通過對中國與印度的國家審計進行對比，從實現(xiàn)“五通”目標(biāo)、加強人才合作、建立信息化交流平臺等方面構(gòu)建了中印兩國審計服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略的合作機制，使各國審計更好地推動“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，實現(xiàn)國家的良治。

“一帶一路”戰(zhàn)略國家審計印度審計比較審計協(xié)同

一、“一帶一路”戰(zhàn)略背景與問題提出

2013年9月和10月，中國國家主席習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國家時期，先后提出了共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議，“一帶一路”戰(zhàn)略的提出引發(fā)了國際社會高度關(guān)注?！耙粠б宦贰毖鼐€各國資源稟賦有別，各個國家之間的經(jīng)濟互補性強，彼此合作的空間較大，主要從政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通四個方面與沿線各國加強合作，其戰(zhàn)略目標(biāo)是要建立一個包括歐亞大陸在內(nèi)的世界各國政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責(zé)任共同體，同時也打開我國對外開放的新格局。

國家審計作為國家治理的“免疫系統(tǒng)”，它如何在“一帶一路”戰(zhàn)略中發(fā)揮其預(yù)防、揭示與抵御功能？“一帶一路”戰(zhàn)略的實施又是如何推動中國與沿線各國審計合作機制構(gòu)建的呢？這些都是急需研究與解決的問題。

二、中印審計比較與合作文獻綜述

印度是“一帶一路”戰(zhàn)略中的重要沿線大國，它和中國同屬于“金磚五國”，且基本國情和發(fā)展階段相近。一直以來，學(xué)者們對于這兩個國家的國家審計以及它們的對比也都有研究。張繼勛（2000）對印度績效審計內(nèi)容進行了分析與評價，并指出了其對于我國政府績效審計的啟示。羅小林（2005）從審計報告、審計職責(zé)、審計方式等方面分析了印度主計審計長審計制度的特點以及對我國開展政府審計的啟示。李維維（2011）對中國與印度的政府審計公告制度的實施環(huán)境、公告程序及法律依據(jù)等進行了系統(tǒng)的比較，認(rèn)為兩國政治與審計體制設(shè)置的獨立性的不同帶來了兩國審計結(jié)果公告的內(nèi)容、程序以及效力的差異。魯心逸（2015）從印度政府和社會資本合作模式（PPP）的覆蓋范圍、介入方式、績效評估以及重大風(fēng)險控制等方面分析其實踐，并提出了對我國如何積極有效地推進PPP跟蹤審計的借鑒與啟示。

但是對于兩國審計在加強合作方面鮮有文獻研究，這為“一帶一路”戰(zhàn)略下中印國家審計比較與合作機制研究提供了更廣泛的研究空間，以使其更好地服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略的發(fā)展。

三、基于服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略落實的中印國家審計比較

“一帶一路”屬于國家戰(zhàn)略，在戰(zhàn)略落實過程中離不開作為國家“免疫系統(tǒng)”的國家審計，對國家戰(zhàn)略進行審計應(yīng)深入戰(zhàn)略管理的每個環(huán)節(jié)，對戰(zhàn)略選擇的合理性以及實施的有效性進行評價是對“一帶一路”戰(zhàn)略進行審計的關(guān)鍵。因此，本文基于戰(zhàn)略落實過程，從戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略執(zhí)行和戰(zhàn)略評價三個方面對中印兩國國家審計進行比較。國家審計主要是財務(wù)、合規(guī)性和績效三個方面進行審計，并且合規(guī)性審計一般包含在財務(wù)審計中。因此，對于“一帶一路”國家級戰(zhàn)略而言，由于財務(wù)審計涉及沿線國家的國家秘密數(shù)據(jù)，不易進行協(xié)作，本文主要對績效審計進行對比。

（一）制定“一帶一路”戰(zhàn)略時中印兩國審計比較

制定戰(zhàn)略是通過對戰(zhàn)略環(huán)境的分析、評價并預(yù)測其未來發(fā)展趨勢，而做出一系列戰(zhàn)略目標(biāo)、決策等。對該過程進行的審計是對國家戰(zhàn)略制定的科學(xué)性、合理性的審計，審計機關(guān)同樣自身也需要制定一個審計計劃，該計劃包含審計范圍的確定、對戰(zhàn)略合規(guī)性與可行性的評估、對戰(zhàn)略風(fēng)險的評估等。兩國對該過程的審計都體現(xiàn)了對國家戰(zhàn)略制定的事前審計，預(yù)防國家戰(zhàn)略的風(fēng)險。

所不同的是，印度國家審計屬于立法型，審計工作由主計審計長公署完成，完全獨立于政府之外，它代表議會對政府公共開支進行審核，并監(jiān)督其運作，最終向議會報告；而我國一直采用的是基于我國國情的行政型政府審計模式，國家經(jīng)濟方面的戰(zhàn)略布局由國務(wù)院審核批準(zhǔn)，國務(wù)院下屬審計機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督，審計工作的獨立性不如印度高。在審計計劃上，印度有成文的績效審計指南，詳細(xì)而具體的列示了審計計劃的各個步驟，包括戰(zhàn)略目標(biāo)、目的、方法、五年的長期規(guī)劃、對數(shù)據(jù)風(fēng)險參數(shù)、重要性、意義性、透明度和覆蓋率等指標(biāo)的分析；而中國既沒有績效審計指南也沒有規(guī)范的標(biāo)桿工程，只是參考審計準(zhǔn)則從實際出發(fā)，進行可行性研究，圍繞工作中心考慮工作發(fā)展規(guī)劃，進行滾動項目計劃，對審計目標(biāo)、范圍、重點等進行細(xì)化等。

（二）執(zhí)行“一帶一路”戰(zhàn)略時中印兩國審計比較

戰(zhàn)略執(zhí)行是戰(zhàn)略管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要是針對已經(jīng)制定的戰(zhàn)略所采取的行為，在該過程中存在多種會導(dǎo)致戰(zhàn)略執(zhí)行目標(biāo)偏差和政策落實不到位的內(nèi)部與外部風(fēng)險因素，它們直接影響戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。對該過程進行的審計屬于事中審計，主要是為了監(jiān)督實施過程的合規(guī)性，充分發(fā)揮各國政府審計揭示和抵御風(fēng)險的職能。這里主要從審計范圍、審計方法以及審計報告三個方面進行比較。

1.審計范圍。印度的績效審計由主計審計長決定，從印度每年公布的審計報告來看，其績效審計幾乎涉及面多，不僅有公營領(lǐng)域還包括私人經(jīng)濟領(lǐng)域，是當(dāng)今績效審計范圍較廣、落實較徹底的國家之一。中國的審計范圍也比較廣泛，大部分審計項目都包含績效審計的內(nèi)容，全國各地審計機關(guān)的全部審計工作中也有很大一部分涉及績效審計。但從審計署公布的審計報告中可以看出，中國的績效審計不是完全意義上和印度、巴西一樣的績效審計，目前我國的績效審計主要還是對是專項資金的審計，這與從事完全意義上的績效審計的印度還是有區(qū)別的，這也說明我國績效審計還有很大的改進空間。

2.審計方法。印度和中國國家審計在審計方法上基本差不多，都是以傳統(tǒng)的審計方法為主，對具體情況進行具體分析，靈活地附加一些非傳統(tǒng)的方法以實現(xiàn)預(yù)期審計目的。

3.審計報告。在審計報告方面，印度較中國處于領(lǐng)先地位，它認(rèn)為績效審計報告是一個連續(xù)的過程，在編制時要考慮整體的戰(zhàn)略規(guī)劃、以前實施過的審計報告期和將要實施的后續(xù)審計程序等，并且強調(diào)重點報告，在不同階段出具的報告的著重點不同，以提高審計質(zhì)量；而中國在編制審計報告時就是一句一段的編制準(zhǔn)則，沒有像印度那么詳細(xì)與嚴(yán)格。

（三）評價“一帶一路”戰(zhàn)略時中印兩國審計比較

戰(zhàn)略評價是戰(zhàn)略管理的最后一個階段，它主要是重新審查內(nèi)外部因素的變化，對業(yè)績進行衡量與評價，必要時采取一定的糾正舉措。對該階段的戰(zhàn)略審計屬于事后審計，主要是對國家戰(zhàn)略實施效果進行評價，以確定戰(zhàn)略實施是否達(dá)到預(yù)期設(shè)定的目標(biāo)。

在審計的后續(xù)結(jié)果評價上，中國和印度都有相應(yīng)的質(zhì)量控制和結(jié)果評價系統(tǒng)。印度比較有特色的是它的增加價值的影響評價，它在年度終了時會把實際的績效審計情況和戰(zhàn)略計劃中的預(yù)期目標(biāo)及個別項目的一般審計進行比較，形成績效審計的價值增值，并且會形成定性或定量的指標(biāo)，便于改進和實施控制；中國則實行結(jié)果跟蹤檢查機制，相關(guān)部門檢查被審計單位的整改情況，提出檢查報告，同時還建立了質(zhì)量控制制度，發(fā)揮審計的揭示、糾偏和追責(zé)功能。

四、基于服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略落實的中印合作機制構(gòu)建

“一帶一路”戰(zhàn)略是中國主導(dǎo)的以互動與互利共贏相結(jié)合的共同發(fā)展理念引領(lǐng)國際經(jīng)濟合作，以“四通”的方式形成多層次、寬領(lǐng)域、點線面相結(jié)合的區(qū)域經(jīng)濟合作模式。中印兩國的合作機制主要從以下方面建立。

（一）服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略的國內(nèi)審計資源的整合與協(xié)作

對“一帶一路”戰(zhàn)略的落實是各個國家共同努力的結(jié)果，在各國協(xié)同審計的同時也需要將各國國內(nèi)的審計資源整合以提高審計效率。當(dāng)前中印兩國政府審計資源的供需矛盾都比較突出，審計資源整合可以成為合理高效利用審計資源的有效途徑，通過將政府審計服務(wù)部分或全部外包，或者在政府審計中引進專業(yè)的注冊會計師等方式，以實現(xiàn)政府審計與注冊會計師審計、內(nèi)部審計的資源進行整合。通過將審計資源進行整合可以充分發(fā)揮各項資源的優(yōu)勢，提高政府審計工作的質(zhì)量與效率，實現(xiàn)審計全覆蓋，進而也能更好地服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略的落實。

（二）服務(wù)于“五通”的中印審計協(xié)同

“一帶一路”戰(zhàn)略提出的政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通這“五通”順應(yīng)了沿線各國要素流動的新趨勢，沿線各國通過“引進來”與“走出去”相結(jié)合實現(xiàn)了發(fā)展成果的共享。因此，中印兩國審計人員進行審計時也需要在這五個方面加強協(xié)作。

1.政策溝通與落實的審計協(xié)同。政策溝通是“一帶一路”戰(zhàn)略的重要保障，中印兩國可以就經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與對策進行充分交流，并就合作中的問題達(dá)成合作共識，為項目合作與實施提供政策支持。在對政策溝通與落實進行審計時，兩國應(yīng)對政策的制定與執(zhí)行情況進行協(xié)同審計，識別政策制定是否可行、審批程序是否合法以及政策執(zhí)行的真實性與合法性。

2.基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通與建設(shè)中的審計協(xié)同。基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”戰(zhàn)略的領(lǐng)先領(lǐng)域，主要包括機場、公路、水利水電和城市基礎(chǔ)設(shè)施等。在對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行審計時，需要對建設(shè)過程實施跟蹤審計，包含了基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的財務(wù)預(yù)算、資金的使用狀況以及相關(guān)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任履行狀況等。由于該項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于跨國合作項目，被審計單位以及審計各方之間的博弈使得中印兩國之間的審計協(xié)作更加有利于基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通建設(shè)的順利和成功開展。

3.貿(mào)易暢通與投資的審計協(xié)同。投資貿(mào)易合作是“一帶一路”戰(zhàn)略的重要組成部分，貿(mào)易的暢通可以消除投資與貿(mào)易壁壘，解決各國之間投資與貿(mào)易合作中的諸多問題，為沿線國家與區(qū)域之間的投資合作提供良好的環(huán)境。雖然投資的方式是多樣的，但中印兩國在對投資貿(mào)易進行審計時需要加強對投資貿(mào)易合作的風(fēng)險評估，了解貿(mào)易往來企業(yè)的內(nèi)部控制并對其財務(wù)報表進行審計，發(fā)揮審計的預(yù)防、揭示和抵御功能，加強雙邊投資保護協(xié)定，加快投資便利化進程，保護投資者的合法權(quán)益。

4.貨幣流通與資金融通的審計協(xié)同?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略實施離不開資金融通的支持，沿線各國需要在本幣結(jié)算方面深化金融合作，增強其抵御貨幣資金風(fēng)險的能力。國家審計作為國家治理的“免疫系統(tǒng)”，需要加大對開放的債券市場以及各國金融機構(gòu)的監(jiān)督管理力度，預(yù)防違法違規(guī)進行資金融通的行為揭示貨幣流通中存在的問題，抵御金融貿(mào)易中的外幣風(fēng)險和交易風(fēng)險。通過中印兩國審計機構(gòu)的協(xié)同，使國家審計真正服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略的貨幣流通與資金融通，實現(xiàn)沿線各國的貿(mào)易暢通，從而推動各國經(jīng)濟的共同發(fā)展。

（三）中印兩國需加強對服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略的高端審計人員的培養(yǎng)與合作交流

“一帶一路”戰(zhàn)略的實施對各方面人員的素質(zhì)都提出了新的要求，對審計人員也是如此。截至2014年2月印度審計會計部在全國范圍內(nèi)共47270名職員，約有3.5萬員工和68個單位從事審計工作，每年需要審計5萬多家單位，審計工作量較大。而我國政府審計人員在數(shù)量與工作量上也是不匹配的，且審計人員知識結(jié)構(gòu)還比較單一。為了更好地服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略，中印兩國均需要結(jié)合戰(zhàn)略特點探索出新的通用與專用人才培養(yǎng)模式，開展審計人員隊伍建設(shè)，加強專業(yè)能力與綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，使其在理論框架與應(yīng)用實踐中成為涉外高端復(fù)合型人才。同時，由于“一帶一路”戰(zhàn)略于屬國家型戰(zhàn)略，在戰(zhàn)略審計方面需要中印兩國不斷地溝通與協(xié)作，因此，在國家制度背景與法律規(guī)定等方面存在差異的情況下，對中印兩國在培養(yǎng)復(fù)合型人才的過程中必須提出加強審計交流學(xué)習(xí)與合作的要求，以促進“一帶一路”戰(zhàn)略的順利進行。

（四）加強服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略的信息化建設(shè)，加快中印兩國信息溝通與合作速度

在科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展的今天，不論是國家內(nèi)部還是國家之間的眾多信息交流溝通都是通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)的，因而服務(wù)于“一帶一路”國家戰(zhàn)略的審計實現(xiàn)信息化也是不可避免的，信息技術(shù)的應(yīng)用為審計業(yè)務(wù)提供了更好的技術(shù)支持，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算的出現(xiàn)為國家間的審計合作業(yè)務(wù)提供更為廣闊的平臺與空間。因此，中印兩國審計需要建立信息化的審計信息交流與共享平臺，加強兩國之間的信息溝通與合作，不斷提高審計工作的效率與效果，推動“一帶一路”戰(zhàn)略的實施。

［1］劉家義.論國家治理與國家審計〔J〕.中國社會科學(xué)，2012（6）.

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［4］李維維.“金磚四國”審計公告制度的比較研究〔D〕.鄭州：河南大學(xué)，2011.

［5］魯心逸.印度PPP基建項目審計及借鑒〔J〕.審計研究，2015（4）.

［6］黃慧麗.“金磚四國”績效審計比較研究〔D〕.鄭州：河南大學(xué)，2011.

［7］張淑蓮.基于合作博弈的京津冀區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作研究〔J〕.河北師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011（1）.

［8］郝玉貴，郝錚，趙晨.國家審計服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略的理論分析與實現(xiàn)路徑〔J〕.審計與經(jīng)濟研究，2016（2）.

［9］魏祥健.云平臺架構(gòu)下的協(xié)同審計模式研究〔J〕.審計研究，2014（6）.

◇作者信息：杭州電子科技大學(xué)會計學(xué)院

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對：哈明暉

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1004-6070（2016）09-0026-03

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