●莊大力 曹建輝 符珊珊 王旭初

推進財政監(jiān)督法制建設護航湖南財政改革發(fā)展
——關于《湖南省財政監(jiān)督條例》修訂的探索與實踐

●莊大力 曹建輝 符珊珊 王旭初

黨的十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法制體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用；十八屆五中全會進一步提出建立健全現(xiàn)代財政制度的總體要求。財政監(jiān)督是現(xiàn)代財政管理制度的重要組成部分，而要充分發(fā)揮財政監(jiān)督的職能作用離不開財政監(jiān)督法制建設?！逗鲜∝斦O(jiān)督條例》2000年經(jīng)湖南省人大審議通過并頒布施行，為推動發(fā)揮財政監(jiān)督職能作用取得了顯著成效。但隨著財稅管理體制改革的深入和現(xiàn)代財政制度的建立，已不能適應當前工作的需要。本文結合湖南省財政監(jiān)督工作現(xiàn)狀，分析財政監(jiān)督法制建設中存在的問題，重在探索完善《湖南省財政監(jiān)督條例》修訂的可行性路徑。

《湖南省財政監(jiān)督條例》財政監(jiān)督地方性法規(guī)

黨的十八大報告提出確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調；十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎和重要支柱；十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法制體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用；十八屆五中全會進一步提出建立健全現(xiàn)代財政制度的總體要求。建立健全科學完善的現(xiàn)代財政管理制度離不開財政監(jiān)督的保駕護航，而要充分發(fā)揮財政監(jiān)督的職能作用離不開財政監(jiān)督法制建設。隨著財稅管理體制改革的深入和現(xiàn)代財政制度的建立，湖南省2000年經(jīng)省人大通過的《湖南省財政監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）已不能適應當前工作的需要。為更好地發(fā)揮財政監(jiān)督的職能作用，近年來湖南省積極謀劃推動《湖南省財政監(jiān)督條例》修訂工作，以《條例》修訂為引領，織密“制度網(wǎng)”，把好“監(jiān)督關”，保障湖南財政改革穩(wěn)步前進、保障財政資金運行安全高效。

一、《條例》取得的主要成效

《條例》于2000年5月27日經(jīng)湖南省第九屆人大常委會第六次會議審議通過，自2000年7月1日施行，是全國首部由省人大通過的財政監(jiān)督地方性法規(guī)?！稐l例》頒布施行以來，為嚴肅財經(jīng)紀律、維護財政秩序發(fā)揮了重要作用。湖南省各級財政部門認真履行《條例》賦予的職責，以服務財政管理為宗旨，突出監(jiān)督重點，創(chuàng)新監(jiān)督機制，充分發(fā)揮財政監(jiān)督保政令通暢、促科學發(fā)展的職能作用，取得了顯著成效。

（一）有效發(fā)揮了財政監(jiān)督職能，維護了財經(jīng)紀律

《條例》頒布施行以來，湖南省各級財政部門認真履行《條例》賦予的職責，發(fā)揮財政監(jiān)督部門的優(yōu)勢和特色，組織開展了收入、支出、會計、內部監(jiān)督等多方面工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，《條例》頒布施行16年來，湖南省省本級和市（州）縣累計組織了3千多個檢查組，檢查了5萬多戶行政企事業(yè)單位，查出各類違法違規(guī)違紀資金達1500多億元，糾正財政違法違規(guī)違紀資金上百億元，追繳收回財政資金10多億元。

（二）有效規(guī)范了財政監(jiān)督行為，保障了財政監(jiān)督工作順利開展

《條例》明確規(guī)定了財政部門行使財政監(jiān)督的職責和權限、內容和范圍、程序和方法等，以地方性法規(guī)的形式指明了財政監(jiān)督的立法依據(jù)與立法目的，規(guī)范了財政監(jiān)督檢查工作程序，明確了監(jiān)督對象的權利與義務，從法律上賦予了財政部門依法監(jiān)督的權力，減少了財政監(jiān)督檢查工作的阻力。財政監(jiān)督工作從此步入“有法可依”的軌道，財政監(jiān)督在財政管理中的地位與作用得到法律的認可，財政監(jiān)督工作得到了強有力的法制保障。

（三）有效推動了財政監(jiān)督機制創(chuàng)新，提高了財政管理水平

通過《條例》執(zhí)行的實踐與探索，湖南省財政大監(jiān)督理念得到了不斷的充實和完善，形成了“機制創(chuàng)新起步早，制度建設成體系”的局面?！笆濉逼陂g，湖南省以《條例》為依托，大力推進財政監(jiān)督工作機制創(chuàng)新，著力建立事前審核把關、事中跟蹤監(jiān)控和事后績效評價三位一體的財政監(jiān)督模式，探索建立嵌入業(yè)務流程的支出監(jiān)督機制、協(xié)調制衡的運行管理機制和財政監(jiān)督成果運用機制等多項監(jiān)督機制。

（四）有效規(guī)范了相關財政業(yè)務流程，完善了財政制度建設

《條例》頒布施行以來，為積極貫徹落實《條例》，省本級先后出臺了《湖南省財政廳關于加強預算編制和執(zhí)行監(jiān)督檢查的辦法》、《湖南省財政廳內部監(jiān)督檢查實施辦法》、《湖南省財政行政處理處罰案件審理審查決定辦法》、《湖南省財政廳財政檢查審理工作規(guī)程》、《湖南省財政廳財政監(jiān)督檢查結果跟蹤落實辦法》等監(jiān)督檢查實施細則，形成財政監(jiān)督方面的一系列制度體系，為財政監(jiān)督機制建設和工作開展提供了強有力的制度保障。湖南省《條例》及相關制度的出臺，豐富和完善了地方財政監(jiān)督法制體系，為推動全國財政監(jiān)督法制建設提供了可資借鑒的地方實踐經(jīng)驗。

二、《條例》修訂的必要性

隨著財稅管理體制改革的深入和現(xiàn)代財政制度的建立，特別是作為《條例》上位法——新《預算法》的正式施行，原來的財政監(jiān)督模式已經(jīng)不能適應當前工作的需要，原來的相關規(guī)定已經(jīng)不能制約和規(guī)范財政財務行為，迫切需要從法律層面對財政監(jiān)督的范圍、方式、程序、手段和監(jiān)督內容等方面進行調整和完善，以更好地服務湖南省財政改革、推動社會經(jīng)濟發(fā)展，因此修訂《條例》是必要的。

（一）強化財政監(jiān)督，加強財政管理的迫切需要

隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和財政改革的深入，財政監(jiān)督在范圍、方式、要求等方面都發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)行《條例》不能完全適用，主要表現(xiàn)在：

1、監(jiān)督范圍有拓展。如：對注冊會計師、資產評估師等行業(yè)中介機構的行政監(jiān)督職能不斷加強；財政監(jiān)督重點從對企業(yè)財政收支情況的檢查，轉向對財政收支全過程的監(jiān)督，涵蓋財政預算與執(zhí)行、財稅政策執(zhí)行、國有資產監(jiān)管等各個方面；政府債務資金等成為財政新的管理和監(jiān)督領域，等等。這些，都要求《條例》對財政監(jiān)督對象、范圍等作出重新調整，以法律規(guī)范的形式予以明確，更好地適應當前社會發(fā)展的需要。

2、監(jiān)督方式有轉變。財政監(jiān)督由著力于事后“查錯糾偏”向監(jiān)督檢查“全過程控制”轉變；從單純的事后專項檢查，轉向事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查相結合；由突擊檢查向專項檢查與日常檢查并重轉變、由檢查型向檢查與服務并舉轉變、由成果評價向成果評價與績效評價并列轉變。這些，都要求《條例》在監(jiān)督方式上予以調整，更好地推動財政監(jiān)督工作開展。

3、監(jiān)督要求有提高。如，預算管理體制發(fā)生了重大變化，預算監(jiān)督成為財政監(jiān)督的重點內容；隨著財政改革的深入，資產管理、績效評價、投資評審等事項納入監(jiān)督范圍；內部控制機制及其監(jiān)督成為財政監(jiān)督新的課題。這些，都要求《條例》在內容上予以調整，更好地適應財政改革的需要。修訂《條例》是適應財政改革的新形勢、提升財政管理水平的必然選擇。

（二）完善財政法律體系，維護法律權威的內在要求

湖南省《條例》頒布實施以后，一些相關的法律法規(guī)先后修訂或制定出臺，由于湖南省《條例》頒布時間較早，《條例》與相關法律法規(guī)存在著一些不相適應的地方。2015年1月1日，作為《條例》依據(jù)的上位法——新《預算法》正式實施，財政部也在對《預算法實施條例》做相應修訂，兩者都對預算體制、預算監(jiān)督內容與方式等做出了重大調整。2000年以后《財政違法行為處罰處分條例》、《財政檢查工作辦法》等規(guī)章制度先后頒布或修訂，《會計師事務所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》等實施細則相繼出臺，湖南省也出臺修訂了《湖南省非稅收入管理條例》、《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理條例》等地方性法規(guī)。

總的來看，由于湖南省財政監(jiān)督《條例》頒布實施較早，原《條例》中的有些規(guī)定與上述法律法規(guī)和規(guī)章已明顯不相協(xié)調、不能銜接。對《條例》進行調整和修訂是立法原則的體現(xiàn)，有利于維護法律的權威性，進一步完善財政法制體系；也有利于更好地發(fā)揮財政監(jiān)督職能職責作用，推動財政改革發(fā)展。

三、《條例》修訂的路徑探微

“法律是治國之重器,良法是善治之前提”，做好《條例》的修訂工作既是做好湖南省財政監(jiān)督工作的前提，也是為湖南省財政改革發(fā)展提供制度保障，更好地促進財權配置的監(jiān)督制衡，加快構建現(xiàn)代財政制度。

（一）找準立法定位

《條例》作為一部地方性法規(guī)，在修訂完善時首先應該明確立法定位，尤其是應當明確其作為地方財政部門財政監(jiān)督方面的立法定位。在財政監(jiān)督的職能定位上，應當既區(qū)別于人大關于預決算監(jiān)督的職能定位，又區(qū)別于審計關于預算執(zhí)行情況監(jiān)督的職能定位。在財政監(jiān)督制度設計上，既要站在財政部門和財政改革發(fā)展的全局來設計，又要避免同一般的財政管理制度交叉重疊；既要涵蓋財政運行的全過程，又要突出對財政改革關鍵環(huán)節(jié)、財政運行關鍵節(jié)點的監(jiān)督。

（二）堅持問題導向

實踐是最好的老師，問題是最好的指引?！稐l例》修訂應當從財政改革面臨的關鍵問題上入手，在財政運行面臨的關鍵點進行制度設計，有效指引財政監(jiān)督抓住關鍵節(jié)點，實現(xiàn)精準發(fā)力。就湖南省財政改革發(fā)展的實際情況來看，《條例》應當對財政監(jiān)督范圍、方式、手段等如何適應改革發(fā)展要求，監(jiān)督重點如何突出，監(jiān)督程序如何規(guī)范，監(jiān)督效能如何提升，監(jiān)督結果如何強化運用等問題以立法的形式作出相應的規(guī)定，從而更好地推動財政監(jiān)督工作服務財政改革發(fā)展大局。

（三）銜接上位法律

《條例》作為一部地方性的法規(guī)應當緊密銜接上位法，重在結合湖南省實際情況實現(xiàn)對上位法律相關規(guī)定進行細化和具體化。《條例》的上位法——《預算法》賦予了財政部門監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算編制、執(zhí)行的職能，《條例》應當緊密結合上位法規(guī)定從湖南省實際出發(fā)重點對預算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的問題加強制度設計，著力強化對部門預算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，同時引入績效評價、資產管理、投資評審等多方面的監(jiān)督手段和方式形成監(jiān)督合力。

（四）適應發(fā)展形勢

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，我國社會經(jīng)濟形勢發(fā)生了深刻變化，財政監(jiān)督工作也遇到了許多新情況、新問題。如：財政監(jiān)督范圍、對象、手段、方式等等都在發(fā)生深刻的變化，財政監(jiān)督程序性規(guī)定也越來越多，《條例》應當根據(jù)這些形勢的變化改變一些不合時宜的規(guī)定，增加一些新的監(jiān)督內容和程序性規(guī)定，更好地維護法律的權威性。

（五）服務財政改革

近年來，湖南省財政以信息化為支撐，著力加快構建績效評價、資產管理、投資評審、財政監(jiān)督、政府采購和國庫集中支付“六位一體”財政運行管理新體制，通過深化財政改革提升財政管理效能、提高資金使用效益?！稐l例》作為一部地方性財政監(jiān)督法規(guī)，應該緊密結合湖南省“六位一體”財政改革發(fā)展的要求，通過地方性立法更好地促進湖南省財政改革深入進行，更好地保障湖南省財政改革目標落地落實。

四、《條例》修訂的現(xiàn)實努力

（一）提前謀劃布局

近年來湖南省財政廳積極謀劃推動《條例》修訂立法工作，廳內成立了廳黨組書記、廳長為組長，分管法規(guī)和財政監(jiān)督工作的廳領導為副組長，相關處室單位負責人為成員的條例修訂工作領導小組，研究決定條例修訂工作中的重大事項。同時，制定了《條例》修訂的具體工作方案，明確《條例》修訂具體時間和步驟安排；根據(jù)《預算法》修訂情況及財稅體制改革相關精神，參考省外修訂經(jīng)驗及情況，梳理了相關法律法規(guī)，多次起草了條例修訂稿，編制了條例修訂對照表。

（二）廣泛征求意見

為增強《條例》修訂的科學性，廣泛征求了社會各界關于《條例》修訂的意見和建議，匯聚社會各界智慧。近年來，先后征求了14個市州、58個縣市區(qū)財政部門的意見和建議，赴長沙市、衡陽市、郴州市、醴陵市等12個市縣開展了立法調研，組織法學、財政學、經(jīng)濟學等方面專家進行專題研討，通過政府網(wǎng)站公開征求社會各界意見。通過多角度、多層次、多部門廣泛征求建議，形成了關于《條例》修訂比較成熟的意見，并結合湖南省財政改革發(fā)展的趨勢要求對《條例》做了一些前瞻性的制度設計，力求《條例》修訂完成后更好地指導推動財政改革發(fā)展。

（三）積極推動立法

《條例》修訂自2013年以來連續(xù)三年被列入省政府立法調研項目，2015年被列入省人大常委會重點立法調研項目，2016年被列入立法出臺項目。為促進《條例》修訂立法順利進行，湖南省財政廳積極加強與省政府法制辦、省人大財經(jīng)委、法工委、法制委等部門的溝通銜接，就《條例》修訂具體工作進行探討。2016年5月4日《條例》（修訂草案）經(jīng)省政府常務會議審議通過；7月26-27日，《條例》（修訂草案）正式提交湖南省十二屆人大常委會第二十三次會議進行第一次地方立法審議。省人大常委會對《條例》（修訂草案）一審后，湖南省財政廳積極配合省人大法工委組織開展立法調研，廣泛聽取各方意見，并結合湖南省財政改革發(fā)展要求積極建言獻策，推動《條例》修訂稿的進一步修改完善。9月中下旬，湖南省人大常委會將對《條例》修訂稿進行第二次審議，修訂成熟后的《條例》有望在年內出臺。

（作者單位：湖南省財政廳）

1.耿虹.2012.加強財政監(jiān)督法制建設為財政科學發(fā)展提供保障[J].預算管理與會計,07。

2.秦玲.2011.我國財政監(jiān)督的現(xiàn)狀、問題及原因研究[D].山西：山西財經(jīng)大學。

3.唐志順.2007.財政監(jiān)督法制建設不斷推進[J].財政監(jiān)督,5。