唐祥來，馬秋萍，劉曉慧

(南京財經(jīng)大學財政與稅務學院，南京210046)

政府購買公共服務水平影響因素的實證分析

唐祥來，馬秋萍，劉曉慧①

(南京財經(jīng)大學財政與稅務學院，南京210046)

政府購買公共服務水平的影響因素是制定公共治理政策的重要依據(jù)。以我國21個省份的政府購買公共服務數(shù)據(jù)為樣本，構建省級面板數(shù)據(jù)，從經(jīng)濟、市場、政府、公共需求4個方面分析政府購買公共服務的影響因素。實證結果表明，地方政府財政能力、人均GDP、市場化程度均會對政府購買公共服務水平產(chǎn)生顯著的積極作用，而財政分權與經(jīng)濟增長交互作用機制對政府購買公共服務水平產(chǎn)生顯著的抑制效果。鑒于此，政府應進一步擴大向市場、社會組織購買公共服務的范圍，以強化地方政府財政能力建設為基礎，提高公共服務外購水平。完善財政分權制度，明晰各級政府的公共服務供給職責，創(chuàng)新政府購買公共服務模式，提升公共支出效率。

政府購買公共服務；購買水平；影響因素；實證分析

提高政府購買公共服務的水平，是近年來我國公共服務治理改革的一項重要內(nèi)容，而影響政府購買公共服務水平的因素，則是構建和完善這一治理制度體系的主要依據(jù)之一。王浦劬等[1]通過對中國政府向社會組織購買公共服務的總體情況分析以及對各省市的實際案例考察后認為，經(jīng)濟發(fā)展狀況、社會組織成熟度、政府的作用方式和力度、財政投入水平、服務購買的程序、監(jiān)督與評估因素、服務對象的需求等，是政府購買公共服務的影響因素。王春婷等[2]借助已有文獻及深層訪談的方式獲取數(shù)據(jù)，并運用驗證性因素分析法考察并評估政府購買公共服務，其結論是：政府行政管理成本、公共支出效率、社會公正度和公眾滿意度構成政府購買公共服務績效影響的四大層次因素。針對近年來中央政府大力推崇但又充滿效率爭議的PPP(Publil-Private Partnership)模式供給公共服務，Zhang[3]以案例分析、文獻整理和專家訪談為研究手段，總結出PPP模式供給效率的影響因素分別為：有利的投資環(huán)境、經(jīng)濟的可行性、具有雄厚技術實力的私人財團、健全的財務計劃、合理的風險配置等。Ng等[4]和Li等[5]分別以香港和英國的政府購買公共服務模式為研究對象，通過問卷調(diào)查和系列專家訪談的方式，研究并總結認為，影響PPP項目實施的關鍵因素包括技術、經(jīng)濟、社會、政治和法律等因素，具體而言，有效的采購制度、項目的執(zhí)行力、政府支持政策、有利的經(jīng)濟條件以及有效的金融市場等，對PPP模式供給服務都產(chǎn)生重要影響。Zou等[6]從政府與社會組織、私人部門的關系角度，分析組織之間的合作協(xié)調(diào)與否對PPP模式正常運行的影響，結果表明，參與各方的關系管理、合同管理是公共服務外購及其績效的重要影響因素。

多數(shù)研究者采用案例研究或訪談等定性方法探究政府購買公共服務水平及效率的影響因素，但該類研究因樣本數(shù)量的局限性，結論的準確性還有待進一步研究。本文通過構建省級面板數(shù)據(jù)模型，實證分析并檢驗影響我國政府購買公共服務水平和效率的因素，進而探尋提高我國政府購買服務水平和供給效率的實現(xiàn)路徑，為政府決策提供參考。

1 研究方案的設計

1.1 變量選取

1.1.1 因變量

由于缺乏政府購買公共服務的綜合數(shù)據(jù)和完整記錄，本文借鑒Minicucci等[7]創(chuàng)立的剩余分析法，并參照敬義嘉[8]結合我國實情的做法，對因變量外購水平進行估測。剩余分析法的基本思想是將政府最終消費的剩余部分視為政府購買公共服務支出，即用政府消費支出總額扣除政府直接供給公共服務過程中發(fā)生的勞務支出和貨物支出，余下的為外包服務支出。

本研究以剩余分析法測算各省外購水平，并采用購買水平(Y1)和購買總額對數(shù)(lnY2)作為因變量分別構建模型，研究主要解釋變量對政府購買公共服務水平的影響。其中：Y1是外購支出占消費支出的比重；Y2是外購支出總額。具體見表1。

表1 2007—2013年政府購買公共服務水平(單位：億元)Tab.1 Levels of government purchasing public services from 2007 to 2013(unit:one hundred million)

我國開展政府購買公共服務的時間較晚，2002年通過的《政府采購法》表明，中國政府對外采購公共服務有了法制保障。2007年實行政府收支分類改革，政府收支統(tǒng)計較2007年以前有了一定的變化，故本研究選擇2007年以后作為分析區(qū)間，保證了統(tǒng)計口徑的一致性。

從外購水平來看，2007—2009年間，政府外購公共服務總水平保持在30%以上，但出現(xiàn)逐年回落的趨勢，2009年達到低點以后又出現(xiàn)回升的勢頭，2013年已經(jīng)實現(xiàn)了46%(2004年美國政府購買服務水平為45%)的較高水平，表明中國政府已經(jīng)明顯地向決策、管理和協(xié)調(diào)中心的角色轉(zhuǎn)型。

1.1.2 自變量

借鑒已有的研究，從經(jīng)濟、市場、政府以及公眾需求等4個方面設計影響政府購買公共服務的因素。

人均GDP(X1)：用于衡量各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。通常而言，人均GDP高的地區(qū)，民眾對公共服務的需求數(shù)量較大和對公共服務質(zhì)量的要求也較高，政府購買公共服務的水平也可能較高。

市場化水平(X2)：市場化水平對政府購買服務產(chǎn)生影響，一般情況，市場化水平越高，政府購買服務的規(guī)模也就越大。選擇非國有單位就業(yè)人數(shù)在總就業(yè)人數(shù)中所占比重作為衡量市場化水平的解釋變量[8]。這一指標越大，表明市場化程度越高，政府可能更多地選擇從市場購買公共服務。

地方政府財政能力(X3)：政府供給公共服務的規(guī)模決定于社會公眾的需求，而公共支出規(guī)模又受制于地方政府財政收入的約束。使用地方稅收收入加上國有資本經(jīng)營收益、罰沒收入、利息收入等非稅收入之和與GDP的比值來反映地方政府財政能力[9]。

居民人均儲蓄(X4)：公眾消費能力和傾向是政府供給服務的重要依據(jù)之一。公民消費能力可以用居民人均儲蓄進行度量，以居民儲蓄存款與人口總數(shù)的比重代理公眾需求因素[10]。

財政分權度(X5)：用地方稅收收入占地方財政總支出的比重衡量財政分權度[11]。

經(jīng)濟增長與財政分權的交互項(X6)：由于財政分權、經(jīng)濟增長和非經(jīng)濟性公共服務的供給之間存在復雜的聯(lián)系，因此，財政分權與經(jīng)濟增長對政府購買公共服務水平的影響不容忽視[12]。本文構建經(jīng)濟增長與財政分權的交互項來捕捉相關信息，構造經(jīng)濟增長對公共服務外購水平的邊際影響為財政分權的函數(shù)，識別財政分權促進或弱化經(jīng)濟增長進而對政府購買公共服務水平發(fā)生的效應。該指標用人均GDP與財政分權乘積的對數(shù)化表示，綜合反映二者對政府購買公共服務的共同影響。

1.2 數(shù)據(jù)說明

鑒于我國2007年進行了財政收支分類改革，但2014年以后，我國政府購買公共服務的政策發(fā)生了較大變化，且2014年及以后的相關數(shù)據(jù)還處在修正時期，本著時間周期的相對穩(wěn)定性及數(shù)據(jù)的可獲得性，本研究的時間跨度選擇2007—2013年。由于部分省市存在數(shù)據(jù)缺失問題，以天津、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河北、湖南、廣西、海南、重慶、云南、陜西、甘肅、寧夏、新疆等21個省、直轄市和自治區(qū)為空間跨度。政府采購貨物的數(shù)據(jù)來源于2008—2014年《中國政府采購年鑒》、《中國物流年鑒》、《中國政府采購十年》以及財政部網(wǎng)站、政府采購網(wǎng)等，機關事業(yè)單位人員經(jīng)費支出則來自各省的統(tǒng)計年鑒并經(jīng)過整理而得。其它數(shù)據(jù)均來自2008—2014年的《中國統(tǒng)計年鑒》和中經(jīng)網(wǎng)。為了盡可能地緩解異方差性問題，相關指標均予以對數(shù)化處理。變量的描述見表2。

表2 變量描述性統(tǒng)計結果Tab.2 Descriptive statistics results of variables

2 計量模型設定

為了增強模型的解釋力與檢驗結果的可信度，本文構建了4個模型進行實證檢驗。首先，以Y1為因變量構建模型1與模型2，見式(3)，(4)。其中，下標i和t分別表示第i省份和第t年，μi是不可觀測的省際效應，φt是不可觀測的時間效應，εit是殘差項，反映其它可能起作用但沒有被模型捕獲的因素。

模型1：

模型2：

以lnY2為因變量構建模型3，4，分別見式(5)，(6)。

模型3：

模型4：

3 模型選擇與實證分析

研究所涉及的所有回歸分析過程中，使用以“省份”為變量的聚類穩(wěn)健標準差，出于兩層考慮：由于相同省份的不同地區(qū)會受到相同的政策沖擊，因此有必要控制模型中省份的clustering效應；為了克服實證過程中可能出現(xiàn)的異方差性和自相關問題。為確保實證分析結果和模型選擇的合理性，需要進行相關的檢驗。

3.1F檢驗

F檢驗原假設為不存在個體效應，即混合回歸是可以接受的。如果接受原假設，選擇混合模型，反之，則選擇固定效應模型。用stata進行固定效應模型的回歸，F(xiàn)檢驗見表3。

表3 F檢驗Tab.3Ftest

上述4組檢驗中，P值均小于1%，1%水平上拒絕原假設，故選擇固定效應模型。

3.2 LM檢驗

通過F檢驗，基本可以確定存在個體效應，但個體效應也有可能是以隨機效應模型的形式存在。為進一步驗證個體效應的存在，這里將混合模型與隨機效應模型進行比較。與F檢驗類似，LM檢驗的原假設為不存在個體效應，即混合回歸是可以接受的。如果接受原假設，則選擇混合模型，反之，如果拒絕則選擇隨機效應模型。LM檢驗結果見表4。

表4 LM檢驗Tab.4 LM test

上述4組檢驗中，P值均小于1%，表明1%水平上拒絕原假設，即選擇隨機效應模型。

3.3 穩(wěn)健豪斯曼檢驗

綜合F檢驗和LM檢驗，均拒絕混合回歸，也即肯定個體效應的存在。但是固定效應模型亦或隨機效應模型還不能確定。為此，需要進一步的豪斯曼檢驗。由于在面板數(shù)據(jù)研究中，同一個省不同年份之間的擾動項一般存在自相關。所以，本研究在模型中使用以state為聚類變量的聚類穩(wěn)健標準差。穩(wěn)健豪斯曼檢驗結果見表5。

表5 穩(wěn)健豪斯曼檢驗Tab.5 Robustness hausman test

豪斯曼檢驗的原假設是隨機效應模型。以上4組檢驗結果顯示，拒絕原假設，即選擇固定效應模型。

3.4 回歸結果分析

根據(jù)上述檢驗分析，研究選用固定效應模型進行回歸。4個模型的回歸結果見表6。表6中，模型1和模型2其回歸系數(shù)分別為0.130 0和0.147 2，均在10%的水平上顯著，說明人均GDP每提高1%，外購支出占政府消費性支出的比重將會相應提高0.130 0%和0.147 2%；模型3，4的回歸系數(shù)分別為1.067 5和1.759 6，并在5%的水平上顯著，即人均GDP每提高1%，外購支出額相應提高1.067 5%和1.759 6%。相應，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府外購水平明顯高于欠發(fā)達地區(qū)的政府外購水平，這與實際經(jīng)濟生活基本吻合，表明人均GDP助推政府購買公共服務水平。

從模型1和模型2來看，其回歸系數(shù)分別為0.705 1和0.693 0，表明市場化水平每提高1%，政府外購支出占消費性支出的比重將分別提高0.705 1%和0.693 0%；從模型3和模型4來看，市場化水平的回歸系數(shù)分別為3.472 4和3.446 8，表明市場化水平每提高1%，政府外購支出額會相應提高3.472 4%和3.446 8%。而且四個方程結果均在5%的水平上顯著，表明市場化水平是政府購買公共服務的重要影響變量，且二者是一種正向關系，即市場化水平越高，政府購買公共服務水平也越高。

表6 固定效應模型回歸結果Tab.6 Regression result of fixed effect model

地方政府財政能力的衡量指標系數(shù)均為正，其中模型1和模型2的回歸系數(shù)分別為1.869 0和1.965 5，且在10%的水平上顯著，表明地方政府財政能力每提高1%，政府外購支出占消費性支出的比重將會提高1.869 0%和1.965 5%；模型3和模型4的回歸系數(shù)分別為11.776 6和12.163 2，且在5%的水平上顯著，說明地方政府財政能力每提高1個百分點，政府外購支出額將會提高11.776 6%和12.163 2%。地方政府是公共服務的購買主體，也是最終供給主體，其滿足轄區(qū)居民公共服務需求的能力至關重要?？梢姡斦芰υ谡徺I服務水平中的地位尤為突出。

居民人均儲蓄是一把“雙刃劍”。一方面，人均儲蓄高是較高生活水平的物質(zhì)基礎，另一方面，高儲蓄意味著民眾的消費信心不足。由于現(xiàn)時消費需求不足，政府的公共服務供給水平也相應的受到影響。實證結果揭示，儲蓄對政府購買服務水平的負面效應明顯。其中，模型1，2分別在1%和5%的水平上顯著；模型3和模型4回歸系數(shù)為負?？偟膩砜?，高的儲蓄率對政府購買公共服務水平的提高產(chǎn)生不利的影響。

在模型2和模型4中，構建了財政分權與經(jīng)濟增長的交互項，從交互項的符號和顯著性方面發(fā)現(xiàn)財政分權是如何影響經(jīng)濟增長進而對公共服務外購水平的作用。從表6中可以看出，財政分權與經(jīng)濟增長交互項的系數(shù)均為負，且分別在5%和10%的水平上顯著。說明二者的交互作用不利于政府購買公共服務水平的發(fā)展。關于交互項，可以進一步從邊際效應(偏導數(shù))去判斷，以模型4為例，以lnX1為主變量，X5為調(diào)節(jié)變量，則lnX1對外購水平的邊際效應為1.159 6-1.075 8X5，即隨著財政分權度的加速，經(jīng)濟增長對外購水平的邊際效應在遞減。因此這種交互作用，對政府購買公共服務水平的提高具有抑制作用。

4 研究結論與政策建議

本研究以政府購買公共服務為研究對象，通過面板數(shù)據(jù)模型檢驗對政府購買公共服務水平產(chǎn)生影響的因素及其效度。實證結果表明，從顯著性角度，政府購買公共服務水平的影響因素的排序是：市場化程度、地方政府財政能力和人均GDP；從外購水平影響效度角度，地方政府財政能力是影響政府購買公共服務的重要因素，市場化程度和人均GDP的影響則在其次。由此可以判斷，市場化水平和地方政府財政能力是政府購買公共服務水平的關鍵影響因素。此外，公共服務供給市場化還受到財政分權度與經(jīng)濟增長交互作用的影響。

基于以上研究結論，擬提出如下政策建議。

首先，強化公共服務的市場化改革，擴大政府向市場、社會組織購買公共服務的范圍。引導并激勵市場、社會組織參與公共服務供給是一條重要的路徑。尤其要注重培育和發(fā)展社會組織，形成良好的政社合作關系。社會組織是公共服務的承接主體，成熟的社會組織是購買關系形成的前提，政府應為其參與政府購買提供合作平臺，特別要發(fā)揮財政、稅收、金融等政策的綜合激勵作用。

其次，加強地方政府財政能力建設，提升公共服務外購水平?？梢詮?個方面提高地方政府的財政能力：1)處理好中央和地方的財政關系，尤其要賦予地方政府一定的稅收立法權。我國現(xiàn)行的財政體制，稅權基本上集中在中央，地方政府的較大比例財力均通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)，因此，地方政府的財政能力先天不足；2)完善政府性基金預算管理，提高地方政府的非稅收入比例。我國現(xiàn)行政府性基金分配與稅收相似，出現(xiàn)較多的非稅收入分成與共享，這在一定程度上約束了地方政府的財政能力；3)賦予地方政府更大的債券自主發(fā)行能力。

第三，完善財政分權體制，保證經(jīng)濟持續(xù)增長與公共服務有效供給?？梢詮?個方面入手：1)應加強政府間財政關系的法制化建設。在法律權威下，財政職能的確定、政府間事權與財權的劃分等均應該遵守憲法和法律的規(guī)范，各級政府之間的財政關系一經(jīng)規(guī)定，任何一級政府都沒有權利做出任意改變。這樣會減少宏觀經(jīng)濟增長的不穩(wěn)定因素，同時還可以提高公共服務的供給效率；2)可以加強社會監(jiān)督考核機制，發(fā)揮公眾用手投票機制的作用。在巨大的輿論監(jiān)督壓力下，政府的尋租空間會大大減少，相反會利用手中的財政分權盡心竭力促進地方經(jīng)濟和公共服務的發(fā)展。毫無疑問，公眾的監(jiān)督是優(yōu)化財政分權和約束政府行為的“一劑良藥”。

最后，創(chuàng)新政府購買公共服務模式，提升服務供給效率。政府購買公共服務實質(zhì)是在公共服務領域引入競爭機制，提升服務效率。上個世紀90年代以來，國際社會在公共服務領域進行了一系列改革，其中，PPP治理模式得到普遍認同并在全球廣泛推廣。2014年，我國全面推行PPP模式，截至2016年2月，已在基礎設施、水業(yè)、城市建設、教育、養(yǎng)老等19個行業(yè)引入社會資本，參與公共服務的社會治理。顯然，PPP模式將逐漸顯現(xiàn)其“公私合作、風險共擔、收益共享”的突出優(yōu)勢。但一些非效率行為傾向應引起足夠重視：1)一些地方將PPP投資作為一種政治任務強行推動，忽視PPP項目可經(jīng)營性以及政府將其納入預算管理等基本條件，項目發(fā)起隨意性強，為項目成功及公共服務的有效供給埋下隱患；2)PPP模式的本質(zhì)認識不足，政府主導投資意識尚存。有些地方在設計PPP項目時，根據(jù)政府投資缺口來引入社會資本，政府更多地承擔融資責任，可能會帶來更多的政府債務；3)項目合作重建設、輕運營，重資產(chǎn)、輕服務的現(xiàn)象還不同程度的存在。只有不斷創(chuàng)新政府購買公共服務模式，打破壟斷，鼓勵競爭，讓更多的社會資本進入PPP市場，才能實現(xiàn)公私合作共贏，提升全社會的福祉。

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責任編輯：丁吉海

Empirical Research on Factors Influencing the Level of Government Purchasing Public Service

TANG Xianglai,MAQiuping,LIU Xiaohui
(School of Finance and Taxation,Nanjing University of Finance and Economics,Nanjing 210046,China)

The influencing factors of the government purchasing public services levels are the important basis of making public governance policies.This study takes the government purchase of public services in 21 provinces of China as a samples to construct provincial panel data and analyzes factors affecting the purchase of public services by the government from 4 aspects of economy,market,government and public demand.The empirical results show that fiscal ability of local government,per capita GDP and market degree have an obviously positive impact on the levels of government purchase of public services.However,the interaction machanism of fiacal decentralization and economic growth has an obviously nagetive impact on the levels of government purchase of public services.Based on the analysis,the government should further expand the scope of the purchase of public services to the market and social organizations.And the government should strengthen the fiscal capacity of local government construction as the foundation and improve the level of public service outsourcing.The government should improve the fiscal decentralization system,clear the public service supply responsibility of all levels of government,innovatethegovernmenttobuypublicservicemode,andimprovetheefficiencyofpublicexpenditure.

government purchases of public services;purchasing levels;influencing factors;empirical research

F 812.2

：A

10.3969/j.issn.1671-7872.2016.04.017

1671-7872(2016)04-0404-06

2016-07-18

國家社科基金項目(14BJY162)；江蘇省高等教育教改研究立項課題(2013JSJG517)；南京財經(jīng)大學重點課題(GJ201403)

唐祥來(1964-)，男，安徽樅陽人，博士，教授，研究方向為公共經(jīng)濟學。