潘志玉

(山東政法學(xué)院 民商法學(xué)院， 濟(jì)南 250014)

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【政治與法律】

健全政府購(gòu)買律師法律服務(wù)機(jī)制研究

潘志玉

(山東政法學(xué)院 民商法學(xué)院， 濟(jì)南 250014)

律師在轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)法治政府中具有重要價(jià)值。“政府購(gòu)買公共服務(wù)”既符合當(dāng)前政府簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的改革目標(biāo)，又體現(xiàn)了依法行政和法治政府建設(shè)的改革理念，已經(jīng)成為當(dāng)前政府依法行政的主要方向。國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立政府購(gòu)買法律服務(wù)的長(zhǎng)效激勵(lì)保障措施，明確政府購(gòu)買法律服務(wù)的程序，并建立嚴(yán)格的政府購(gòu)買法律服務(wù)監(jiān)督管理制度。

政府采購(gòu)；律師；法律服務(wù)；法治政府

政府采購(gòu)制度及政府購(gòu)買法律服務(wù)起源于歐洲，最早在法治化程度較高的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家興起。我國(guó)對(duì)于政府購(gòu)買法律服務(wù)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的立法，直到2014年10月23日中共中央在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，要“積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”。于是，各級(jí)政府才充分意識(shí)到律師在轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)法治政府中的功能定位和重要價(jià)值。

一、政府購(gòu)買法律服務(wù)的必要性、可行性

網(wǎng)絡(luò)科技突飛猛進(jìn)，社會(huì)變革日新月異，公民法治意識(shí)不斷覺(jué)醒，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入思想活躍新常態(tài)發(fā)展模式。社會(huì)公眾對(duì)政府行政行為違法性的容忍度急劇降低，政府的權(quán)力不能再像以前一樣太過(guò)任性，需要習(xí)慣于接受陽(yáng)光下的輿論監(jiān)督。尤其是在當(dāng)前社會(huì)改革轉(zhuǎn)型期，各級(jí)政府機(jī)關(guān)時(shí)常面臨諸如行政決策、行政復(fù)議、行政訴訟等各類法律風(fēng)險(xiǎn)，處理不好，極易影響行政機(jī)關(guān)的公信力，甚至引發(fā)群體性事件，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。一些政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員法治觀念淡薄，“權(quán)大于法”的官本位思想嚴(yán)重；有的行政機(jī)關(guān)違反民主集中制原則，以言代法、以權(quán)壓法，搞一言堂，行政決策主觀臆斷；行政執(zhí)法活動(dòng)中，消極執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、徇私枉法等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

在公共管理學(xué)領(lǐng)域，政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)是政府適應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域改革的一種管理體制創(chuàng)新。“政府購(gòu)買公共服務(wù)”既符合當(dāng)前政府簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的改革目標(biāo)，又體現(xiàn)了依法行政和法治政府建設(shè)的改革理念，已經(jīng)成為當(dāng)前政府依法行政的基本趨向。政府走市場(chǎng)道路購(gòu)買律師法律服務(wù),把公權(quán)力關(guān)在法律制度的籠子里，是各級(jí)政府在新時(shí)期塑造法治政府新形象的必由之路。如果推行政府主動(dòng)購(gòu)買法律服務(wù)制度，聘請(qǐng)專業(yè)的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及律師團(tuán)隊(duì)作為法律顧問(wèn)，這些機(jī)構(gòu)及團(tuán)隊(duì)就可以在法律法規(guī)、政策制定或者政府非訴法律事務(wù)中，尤其是對(duì)于關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)民生的重大決策問(wèn)題，提供法律上的意見(jiàn)或?qū)I(yè)論證建議，并可對(duì)政府起草或者擬發(fā)布的規(guī)范性文件，從法律方面提出修改和補(bǔ)充、完善建議，以減少或避免因政府違法行為導(dǎo)致的群眾上訪事件的發(fā)生，最終取信于民，樹(shù)立政府威信。同時(shí)，針對(duì)重大群體性糾紛事件，專業(yè)律師的介入能夠?qū)⒓m紛導(dǎo)向正常法律解決的軌道，營(yíng)造法律至上的法治社會(huì)思維氛圍?？傊?，政府購(gòu)買律師法律服務(wù)，既可以滿足我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府對(duì)法律服務(wù)的需求，也可以激活我國(guó)尚不發(fā)達(dá)的法律服務(wù)市場(chǎng)。

二、律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的重要作用

我國(guó)《律師法》規(guī)定：“律師，是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書(shū)，接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平和正義?！甭蓭煋?dān)任政府法律顧問(wèn)，是法律賦予律師的職責(zé)，在服務(wù)法治政府建設(shè)中有許多明顯優(yōu)勢(shì)。首先，律師具有熟悉現(xiàn)行法律法規(guī)、司法程序、司法實(shí)踐的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，不僅熟悉法律規(guī)定，而且熟悉法律事務(wù)，能夠促進(jìn)政府決策的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，當(dāng)好政府的法律參謀助手，服務(wù)政府行政在法治軌道運(yùn)行；其次，律師具有廣泛扎根于社會(huì)生活的群眾性優(yōu)勢(shì)，能夠正確把握人民群眾對(duì)政府的需求，并依法依規(guī)向黨和政府反映情況，促進(jìn)政府決策符合人民群眾的利益和愿望；再次，律師具有社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍的職業(yè)性優(yōu)勢(shì)，能夠相對(duì)獨(dú)立、客觀地協(xié)助處理行政執(zhí)法對(duì)應(yīng)的法律事務(wù)和矛盾糾紛，有利于增強(qiáng)政府公信力和決策執(zhí)行力。

“奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)”。盡管公務(wù)人員有著較強(qiáng)的管理經(jīng)驗(yàn)，但術(shù)業(yè)有專攻，他們畢竟不是專業(yè)法律人士，對(duì)博大精深、紛繁復(fù)雜的法律問(wèn)題不可能熟練掌握。另外，他們?cè)跊Q策、管理、執(zhí)法中，難免出現(xiàn)與法治精神相悖的“硬傷”。如果在完善地方立法、審查法律文書(shū)、處置突發(fā)事件、推進(jìn)重大項(xiàng)目決策等過(guò)程中，有法律顧問(wèn)的參與和幫助，科學(xué)決策、民主決策、依法決策也就有了可靠保障。在政治關(guān)系領(lǐng)域中，律師應(yīng)當(dāng)成為民主政治的推進(jìn)者。在現(xiàn)代民主政治中，公權(quán)力得到有效界定和規(guī)范，私權(quán)利得到張揚(yáng)和繁榮是政治和諧的首要表現(xiàn)。律師成為公私兩權(quán)的對(duì)話者與制衡者，進(jìn)而成為民主政治的推進(jìn)者的真正實(shí)現(xiàn)不僅表現(xiàn)為律師能在法庭中自由辯論，更在于必須擴(kuò)大律師對(duì)政治的參與廣度與深度，賦予其在政治上的“無(wú)限發(fā)展可能”。而參與法治政府形象的塑造正是律師對(duì)“無(wú)限發(fā)展可能”的重要實(shí)踐。律師的雙重角色價(jià)值決定了律師在政府形象塑造中將大有作為[1]。同時(shí)，律師以政府法律顧問(wèn)的角色出現(xiàn)，在提供法律服務(wù)中所體現(xiàn)的獨(dú)立性、中介功能和能夠協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的特征，使其能在服務(wù)政府的過(guò)程中，建立起政府與公眾之間對(duì)話關(guān)系，在監(jiān)督行政行為的過(guò)程中，保障合法合理及公平正義，這對(duì)塑造和維護(hù)法治政府形象充當(dāng)起緩沖劑和潤(rùn)滑劑的角色，其作用不可低估。

一言以蔽之，律師都受過(guò)法律專業(yè)訓(xùn)練，具有嫻熟的法律技能，通曉法律思維和方法，既是社會(huì)公平正義的維護(hù)者和有力促進(jìn)者，又是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化秩序的堅(jiān)守者，在推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變和依法行政方面具有重大作用。

三、山東省各級(jí)地方政府購(gòu)買律師法律服務(wù)的現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開(kāi)放的不斷深入，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，司法行政機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門對(duì)律師服務(wù)法治政府建設(shè)進(jìn)行了積極探索。目前，基本形成了省、市、縣三級(jí)政府法律顧問(wèn)工作的架構(gòu)，服務(wù)隊(duì)伍不斷壯大，服務(wù)體系不斷完善，服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。從1989年司法部頒布《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的若干規(guī)定》開(kāi)始，律師服務(wù)法治政府建設(shè)工作的內(nèi)容從早期的代理政府參加訴訟、協(xié)助審查經(jīng)濟(jì)合同、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目以及重要的法律文書(shū)等，逐步覆蓋政府工作的多個(gè)方面。廣大律師在各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)的組織引導(dǎo)下，圍繞黨和政府中心工作，通過(guò)多種形式，積極參與政府各項(xiàng)法律事務(wù)，為政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供公共管理和服務(wù)，應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜法律問(wèn)題提出了寶貴意見(jiàn)，促進(jìn)了政府決策的科學(xué)化、民主化、法治化[2]。

隨著法治社會(huì)和法治政府建設(shè)的推進(jìn)，包括山東省在內(nèi)的全國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)越來(lái)越重視“利用智囊”促進(jìn)依法行政，政府購(gòu)買法律服務(wù)的財(cái)政支出隨之增加，法律服務(wù)項(xiàng)目也逐漸在政府的集中采購(gòu)目錄中出現(xiàn)。根據(jù)《山東省政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)辦法》，自2014年1月1日起，山東省法律服務(wù)將主要從社會(huì)力量購(gòu)買。為進(jìn)一步推廣和規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)，2015年12月3日，山東省財(cái)政廳、民政廳和工商行政管理局又聯(lián)合印發(fā)了《山東省政府購(gòu)買服務(wù)管理實(shí)施辦法》，對(duì)開(kāi)展政府購(gòu)買服務(wù)的基本原則、購(gòu)買主體承接主體資格條件、購(gòu)買范圍內(nèi)容、購(gòu)買資金預(yù)算管理、購(gòu)買方式方法及規(guī)則、合同管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理等內(nèi)容予以明確，引導(dǎo)各地各部門進(jìn)一步加大推廣政府購(gòu)買服務(wù)改革力度，規(guī)范購(gòu)買服務(wù)行為操作。由此，政府購(gòu)買法律服務(wù)由柔變剛，步入常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。

然而，在各地聘請(qǐng)律師為政府提供法律顧問(wèn)服務(wù)的實(shí)踐中，存在著律師通過(guò)“低價(jià)投標(biāo)”，以不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)方式攬案的情況；還有部分律師基于特殊身份等優(yōu)勢(shì)地位，運(yùn)用“潛規(guī)則”壟斷了部分來(lái)自政府的優(yōu)質(zhì)案源，而大部分“平民”律師無(wú)法介入到需要政府采購(gòu)的法律事務(wù)中；有的地方政府將違法違規(guī)事項(xiàng)交由律師去“擺平”或請(qǐng)律師提出規(guī)避法律之對(duì)策，違背了實(shí)行政府購(gòu)買公共服務(wù)政策的初衷。盡管政府法律顧問(wèn)在解決信訪問(wèn)題等方面立下汗馬功勞，但一些政府部門對(duì)法律顧問(wèn)參與政府依法決策存在顧慮，因此政府法律顧問(wèn)工作很難向縱深發(fā)展。同時(shí)，政府在購(gòu)買法律服務(wù)的意識(shí)、范圍、內(nèi)容、方式及模式等具體細(xì)節(jié)方面，還存在許多操作性不強(qiáng)、流于形式甚至競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序的問(wèn)題，有待進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐漸完善。

四、政府購(gòu)買律師法律服務(wù)機(jī)制的健全和創(chuàng)新建議

(一)建立政府購(gòu)買法律服務(wù)的長(zhǎng)效激勵(lì)保障措施

加強(qiáng)對(duì)法律服務(wù)業(yè)政策支持，為律師服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展搭建平臺(tái)，通過(guò)市場(chǎng)的辦法解決律師報(bào)酬偏低問(wèn)題，調(diào)動(dòng)律師的工作積極性，并確保律師工作成果的高質(zhì)量。律師在提高法律服務(wù)過(guò)程中既有智力成果的交付，又有體力勞動(dòng)的付出，按勞取酬無(wú)可厚非?，F(xiàn)在很多地方政府招標(biāo)法律服務(wù)給出的價(jià)格并不高，律師競(jìng)標(biāo)下更看重的是為政府提供服務(wù)的潛在利益，勢(shì)必影響到法律服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，也進(jìn)而助長(zhǎng)律師與政府間不當(dāng)利益交換的不良風(fēng)氣。同時(shí)，拓寬政府購(gòu)買律師法律服務(wù)的范圍，讓更多律師參與到法治政府建設(shè)中來(lái)，也是律師提升自身政治意識(shí)的機(jī)遇，從而打破現(xiàn)在只有少部分“職銜”律師壟斷絕大部分政府法律服務(wù)市場(chǎng)的格局，也算是對(duì)律師參與政府法律服務(wù)的激勵(lì)措施。比如建立律師參與政策咨詢、立法論證、課題研究等有償服務(wù)機(jī)制；建立律師專項(xiàng)法律服務(wù)供給制度，包括行政訴訟或非訴訟代理服務(wù)、政府法律顧問(wèn)服務(wù)、行政調(diào)解及司法救助的輔助服務(wù)；建立律師參與社會(huì)管理服務(wù)機(jī)制，如處理涉法行業(yè)投訴、社區(qū)矯正、法律援助、公益服務(wù)、人民調(diào)解、安置幫教等。制定政府集中采購(gòu)目錄，明確政府購(gòu)買法律服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容；分類建立專業(yè)律師庫(kù)，加大對(duì)高新、高端業(yè)務(wù)律師人才儲(chǔ)備和薪酬激勵(lì)機(jī)制，做到政府費(fèi)用支出與律師服務(wù)水平相適應(yīng)。

(二)明確政府購(gòu)買法律服務(wù)的程序

公共服務(wù)的購(gòu)買程序是否公平妥當(dāng)，將直接影響政府公信力及政府購(gòu)買服務(wù)的完成質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)。為了節(jié)約成本，提高公共服務(wù)效能，防止暗箱操作和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，建立政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)范的程序和制度是非常重要的。對(duì)于政府購(gòu)買律師法律服務(wù)來(lái)說(shuō)，以下服務(wù)流程將更具有可行性：(1)政府部門通過(guò)多種渠道向社會(huì)公開(kāi)政府社會(huì)服務(wù)需求信息和購(gòu)買公共服務(wù)的資金預(yù)算，向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，從中選擇最優(yōu)項(xiàng)目方案。(2)政府采購(gòu)律師行業(yè)法律服務(wù)的招投標(biāo)活動(dòng)，建立起綜合評(píng)標(biāo)打分體系。其中服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比例(即權(quán)重)應(yīng)進(jìn)行合理界定，技術(shù)商務(wù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，可以從律所實(shí)力、服務(wù)團(tuán)隊(duì)、智力成果、媒體報(bào)道、服務(wù)方案等五方面考察。政府部門應(yīng)嚴(yán)格審核競(jìng)標(biāo)機(jī)構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)和綜合服務(wù)能力。(3)政府部門與中標(biāo)機(jī)構(gòu)簽訂購(gòu)買合同，明確購(gòu)買金額、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)期限、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法、各方的責(zé)任和義務(wù)、過(guò)失(意外)事件。(4)優(yōu)先通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定承接主體，并把購(gòu)買律師法律服務(wù)納入年度財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，各政府機(jī)關(guān)按照“誰(shuí)委托、誰(shuí)支付”的原則支付法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)，費(fèi)用和結(jié)算方式通過(guò)競(jìng)價(jià)確定。

(三)建立嚴(yán)格的政府購(gòu)買法律服務(wù)監(jiān)督管理制度

政府購(gòu)買公共服務(wù)的目的是以盡可能少的經(jīng)費(fèi)獲得更高質(zhì)量的公共服務(wù)。一方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確規(guī)定采購(gòu)人監(jiān)督職責(zé)。與政府自身提供公共服務(wù)不同，監(jiān)督供應(yīng)商已成為政府在購(gòu)買公共服務(wù)中的重要職責(zé)。采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)督包括績(jī)效監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督，如在服務(wù)監(jiān)測(cè)方面，采購(gòu)人可采取以下監(jiān)測(cè)手段：要求供應(yīng)商提交季度報(bào)告；定期檢查；不定期抽查；監(jiān)測(cè)投訴狀況；消費(fèi)者滿意度調(diào)查等。在績(jī)效評(píng)估方面，采購(gòu)人應(yīng)制定相關(guān)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)自行評(píng)估或聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)果應(yīng)作為獎(jiǎng)懲、續(xù)約的重要依據(jù)。另一方面，公眾是政府所購(gòu)買公共服務(wù)的直接受益者。供應(yīng)商所提供服務(wù)的質(zhì)量直接影響著公眾的切身利益，因此公眾對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)督有著較高的積極性。政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到這種積極性，切實(shí)發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。具體而言，建議全面公開(kāi)政府購(gòu)買法律服務(wù)的信息，建立由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的評(píng)審機(jī)制，及時(shí)組織對(duì)已完成律師服務(wù)項(xiàng)目的結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收和綜合考評(píng)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，并作為后續(xù)政府購(gòu)買法律服務(wù)的重要依據(jù)。建立健全政府購(gòu)買律師服務(wù)信息管理平臺(tái)，依托信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開(kāi)展需求調(diào)查、計(jì)劃發(fā)布、政策宣傳、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等工作，提升政府購(gòu)買律師服務(wù)管理水平。建立法律服務(wù)質(zhì)量反饋和評(píng)價(jià)制度，將律師開(kāi)展政府法律服務(wù)的工作情況納入律師年度考核內(nèi)容。

[1] 張圓.律師在塑造法治政府形象中的作用[J].法制與社會(huì),2009(3):331.

[2] 王比學(xué).服務(wù)法治政府律師大有可為[EB/OL].[2015-07-22].http://www.acla.org.cn/html/xinwen/20150722/22012.html.

(責(zé)任編輯張佑法)

山東政法學(xué)院社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“十八屆四中全會(huì)精神專項(xiàng)課題”(2015F15Z)

潘志玉(1980—)，男，講師，法律碩士，研究方向：訴訟法學(xué)。

10.13769/j.cnki.cn50-1011/d.2016.12.031

潘志玉.健全政府購(gòu)買律師法律服務(wù)機(jī)制研究[J].重慶與世界，2016(12):96-98.

D926.5

A

1007-7111(2016)12-0096-03