戴根林

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常山PPP：探索實踐中的選擇

戴根林

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”以來，中央力推、地方重視。對此，浙江省常山縣也做了一些有益探索，常山縣的天馬污水處理廠改擴建及運維項目就首次引入了公私合營模式，該項目作為浙江省城鎮(zhèn)污水治理行業(yè)的首個PPP試點項目，得到了廣泛關(guān)注。目前，在省財政廳的推薦下，浙江省寧波、舟山、臺州、嘉興、金華、麗水等地區(qū)10多個相關(guān)市縣單位參觀考察，獲得了他們的好評。常山的PPP實踐具有了樣板和示范效應(yīng)。

一、試水PPP——常山縣天馬污水處理廠項目

1.項目背景。天馬污水處理廠，屬常山縣水務(wù)發(fā)展投資有限公司，是目前常山縣建成區(qū)唯一的一座城市污水處理廠，服務(wù)人口近8萬人，范圍包括主城區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，關(guān)系到社會民生和經(jīng)濟發(fā)展。該廠按照“一次規(guī)劃、分期實施”的原則，預(yù)期設(shè)計污水總處理能力6萬噸/日、出水水質(zhì)執(zhí)行國家城鎮(zhèn)污水綜合排放二級標(biāo)準(zhǔn)，分三期實施。其中一期工程項目投資5728萬元，建成日處理污水能力2萬噸的污水處理廠、2個泵站及主干管，工程于2006年7月開工建設(shè)，2008年1月正式投入運行。經(jīng)多年規(guī)范化管理，目前天馬污水處理廠出水水質(zhì)執(zhí)行國家城鎮(zhèn)污水綜合排放一級B標(biāo)準(zhǔn)。隨著常山縣社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，入駐企業(yè)和人口不斷增多，污水處理量大幅增加，天馬污水處理廠基本滿負(fù)荷運行。以2013年為例，平均日處理負(fù)荷達2.3萬噸，最大達2.4萬噸，因此二期擴建已迫在眉睫。同時，浙江省政府提出“在2017年完成所有污水廠一級A提標(biāo)”的要求。為此，常山縣委、縣政府決定于2014年實施天馬污水處理廠一級A提標(biāo)改造及二期擴建工程，計劃2015年建成并投入使用，以提升常山縣的污水處理能力和水平。

2.項目內(nèi)容。天馬污水處理廠二期擴容投資概算4400萬元，主要是對一期進行提標(biāo)改造，原地擴建二期至污水處理規(guī)模4萬噸/日，并通過廠區(qū)景觀綠化提升改造，增加除臭裝置，減少服務(wù)年限內(nèi)對周邊環(huán)境的影響，建成后出水達到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放》（GB18918-2002）一級A排放標(biāo)準(zhǔn)（其中一期提標(biāo)改造1000萬元，含一期細(xì)格柵、沉沙池、水解池、CAST池改造提升及除臭系統(tǒng)建設(shè)等）；二期擴建2800萬元（含新建CAST池、調(diào)節(jié)池、反硝化深床濾池、鼓風(fēng)機房、投藥間以及電氣、自控系統(tǒng)擴容等）；景觀綠化、其它費用及基本預(yù)備費600萬元。

3.項目模式。天馬污水處理廠改擴建工程列入浙江省2014年度污水處理設(shè)施必須開工項目，時間緊、任務(wù)重、要求高。因此，2015年年初，縣委、縣政府就要求相關(guān)部門提出項目實施比選方案，縣財政局主動參與、分析利弊，積極建議采用PPP模式。在住建、財政、發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃等部門共同論證的基礎(chǔ)上，縣委、縣政府專門召開會議，決定以污水處理特許經(jīng)營權(quán)授予縣水務(wù)發(fā)展投資有限公司的方式，實施PPP模式，公開招投標(biāo)，選擇底子厚、實力強、業(yè)績好的投資方，參與項目建設(shè)及運維，雙方共同出資組建項目公司（出資比例：政府用二期項目土地入股，占10%；投資商現(xiàn)金入股，占90%），同時，一期工程資產(chǎn)租賃給項目公司，負(fù)責(zé)天馬污水處理廠擴建工程建設(shè)及項目建成后的日常運維工作，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)互利共贏（其中特許期限為26年，含1年建設(shè)期，特許經(jīng)營期滿后項目公司資產(chǎn)無償移交給縣水務(wù)發(fā)展投資有限公司）。

4.項目運作。根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部第126號令）規(guī)定，常山縣政府授權(quán)縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局，以PPP模式對天馬污水處理廠改擴建及運維特許經(jīng)營權(quán)進行公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇中標(biāo)人。中標(biāo)人與縣住建局簽訂《常山縣天馬污水處理廠改擴建工程PPP協(xié)議》，并與縣住建局下屬企業(yè)常山縣水務(wù)發(fā)展投資有限公司共同組建項目公司?？h住建局將《特許經(jīng)營權(quán)》授予項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)改擴建工程建設(shè)及在規(guī)定期限內(nèi)的運維。特許經(jīng)營期內(nèi)，經(jīng)公開招投標(biāo)確定的天馬污水處理廠每噸污水（含污泥）處理運營服務(wù)費作為項目公司的運維成本及投資收益。特許經(jīng)營期滿，根據(jù)《PPP協(xié)議》，明確由投資方單方負(fù)責(zé)項目公司債權(quán)債務(wù)清算及人員安置等事項，并將處于正常運行的污水處理廠（經(jīng)檢修合格后）完好無償移交給政府。

5.項目進展。2014年10月30日，經(jīng)公開招投標(biāo)，浙江富春紫光環(huán)保股份有限公司成為常山縣天馬污水處理廠改擴建及運維項目的中標(biāo)單位，污水處理費為0.775元/噸。在堅持主要條款不變的原則下，雙方還在細(xì)節(jié)方面進行了探討與完善，最終完成《PPP協(xié)議》簽署。目前，雙方已簽訂公司章程，注冊設(shè)立常山縣富春紫光污水處理有限公司為二期擴建項目公司，并完成改擴建項目二次招投標(biāo)工作，確定施工單位為杭州建工集團有限公司，監(jiān)理單位為杭州江東項目管理有限公司，工程已于2014年12月8日正式開工建設(shè)，2015年10月底提前建成并投入運行。

二、推進PPP——2015年常山縣PPP工作進展情況

1.制定了《2015年常山縣PPP模式建設(shè)項目推進表》。在2014年試點項目經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，2015年常山縣計劃在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中心鎮(zhèn)建設(shè)示范項目、特色小鎮(zhèn)、公路建設(shè)與保養(yǎng)、保障房建設(shè)、城市路燈亮化提升、福利院建設(shè)等方面首批推出17個PPP模式建設(shè)項目，計劃總投資87億元，引導(dǎo)鼓勵民間資本參與政府投資項目的建設(shè)、運營。

2.制訂PPP模式工作推進相關(guān)制度和文件。一是下發(fā)了《關(guān)于成立常山縣PPP模式項目推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》；二是出臺了《常山縣推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式實施辦法（試行）》；三是下達了《關(guān)于印發(fā)2015年常山縣PPP模式建設(shè)項目的通知》。上述文件和制度在經(jīng)過相關(guān)程序后，將由縣政府發(fā)文貫徹執(zhí)行，從而為全縣PPP工作的推進提供組織保障和制度規(guī)范。

3.設(shè)立PPP投資管理中心。中心設(shè)在縣財政局。中心負(fù)責(zé)項目設(shè)計、儲備、融資支持、政府采購管理、爭議協(xié)調(diào)等職責(zé)，研究解決重大事項。每個PPP項目設(shè)立專項小組，由項目實施主體牽頭，在投資管理中心指導(dǎo)下開展工作，這樣可避免政府部門多頭管理、工作互相推諉、項目操作程序不規(guī)范的弊端，從而有利于PPP工作的推進。PPP投資管理中心的主要職責(zé)：一是制定出臺相關(guān)制度；二是建立PPP項目庫，并接受投資商咨詢；三是建立咨詢專家?guī)?，對PPP模式推進中遇到的問題提供政策及業(yè)務(wù)方面的專業(yè)咨詢與輔導(dǎo)；四是形成各類項目PPP操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，明確項目操作流程、運作方式、PPP談判要點、招標(biāo)文件及項目合同編寫等。

4.加強信息平臺建設(shè)。目前，在常山縣財政地稅局網(wǎng)站上增設(shè)了PPP網(wǎng)頁專欄，對外進行相關(guān)法規(guī)和PPP項目發(fā)布。隨著工作的深入，屆時將把所有PPP項目的信息，包括從項目的前期開始，到項目的建設(shè)、運營等，均在信息平臺發(fā)布，供社會各方人士查詢、分享及經(jīng)驗交流。同時，還將拓寬渠道，除現(xiàn)有的報紙、電視等傳媒外，還將利用“常山財稅”、“常山招商”等微信公眾號，及上級財政部門、縣政府官網(wǎng)等媒介，多渠道進行PPP宣傳，增進政府和社會資本共識，提高PPP模式的認(rèn)可度，并為推廣PPP工作提供一個良好的社會氛圍。

三、選擇PPP——探索PPP模式的幾點體會

1.政府的監(jiān)督管理是基本。PPP模式旨在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，或提供公共物品和服務(wù)，決定了政府的主體角色和責(zé)任，為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)，保護和促進公共利益。以常山縣污水處理廠為例，作為建成區(qū)唯一的一座城市污水處理廠，服務(wù)人口近8萬人，范圍包括主城區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，可以說事關(guān)全縣社會民生和經(jīng)濟發(fā)展。因此，縣委、縣政府高度重視，確定對常山縣天馬污水處理廠改擴建及運維項目實施PPP試點后，成立了由分管縣長為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，由縣住建局局長為主任，縣財政局副局長為副主任，發(fā)改、環(huán)保等部門分管領(lǐng)導(dǎo)為成員，并指定住建、財政、發(fā)改、環(huán)保、監(jiān)管辦等部門人員，成立工作班子。工作職責(zé)主要包括：制定工作進度計劃；負(fù)責(zé)項目的論證、測算，制定PPP合作方案；聘請財務(wù)、法律、技術(shù)等顧問；負(fù)責(zé)籌備PPP模式項目相關(guān)工作。

2.協(xié)議條款的制定是關(guān)鍵。由于國內(nèi)尚無成熟經(jīng)驗可借鑒，制定好協(xié)議條款顯得至關(guān)重要。為此，常山縣公開招標(biāo)代理機構(gòu)，認(rèn)真制定特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)文件，包括招標(biāo)文件、特許經(jīng)營權(quán)投資經(jīng)營協(xié)議、一期資產(chǎn)租賃協(xié)議等，多次征求政府法制辦、監(jiān)管辦、財政、國資、物價、環(huán)保等相關(guān)部門，以及省財政廳的意見，進行修改、完善。①《一期資產(chǎn)租賃協(xié)議》：協(xié)議由水務(wù)公司與項目公司簽署，從降低投資商經(jīng)營成本考慮，將建成的天馬污水處理廠一期工程（含污泥處置）資產(chǎn)設(shè)置條件租賃給項目公司使用，由項目公司在約定的經(jīng)營期限內(nèi)負(fù)責(zé)正常維護，并明確違規(guī)處罰尺度及違規(guī)租金支付方式?！短卦S經(jīng)營協(xié)議》：協(xié)議由縣住建局與投資商簽署，為充分發(fā)揮投資商優(yōu)勢，水務(wù)公司以天馬污水處理廠二期工程土地作價入資，僅占項目公司10%股份，縣住建局一方只參與項目運營，享有知情權(quán)而非主導(dǎo)，由占股90%的投資商具體負(fù)責(zé)項目建設(shè)與運維；強調(diào)投資風(fēng)險，縣住建局一方在特許經(jīng)營期內(nèi)未設(shè)置保底水量，將風(fēng)險轉(zhuǎn)給投資商，合理規(guī)避因保底水量設(shè)置不合理而造成較大社會壓力的可能性?！禤PP協(xié)議》：協(xié)議由縣住建局與投資商簽署，在整個特許經(jīng)營期內(nèi)，項目公司若運營不善、資不抵債，未全面或部分履行特許經(jīng)營義務(wù)，縣住建局一方享有追索權(quán)，可要求投資方承擔(dān)連帶責(zé)任，繼續(xù)履行直至特許經(jīng)營期滿的權(quán)利；同時，縣住建局一方有單方享受天馬污水處理廠改擴建工程及項目運維過程中任何上級部門的資金補助等權(quán)利。

3.投資方的實力是保障。考慮到項目的復(fù)雜性，不僅需要在規(guī)定時間內(nèi)完成建設(shè)，更需要長期的運營維護，為避免因投標(biāo)人過少而導(dǎo)致流標(biāo)，在前期溝通了解的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向國內(nèi)外13家有合作意向的投資商發(fā)出了邀請函，這其中不乏像桑德集團、富春紫光、中持水務(wù)等一些在國內(nèi)環(huán)保領(lǐng)域有一定知名度的企業(yè)。在規(guī)定的時間內(nèi)有11家單位報送了投資意向書，體現(xiàn)出較大的社會吸引力和較高的參與積極性，也確保了項目開工建設(shè)的資金基礎(chǔ)。

四、困惑PPP——PPP工作開展中遇到的幾個問題

作為依靠公私合作來開發(fā)和管理項目的一種模式，PPP被多方看好，但也存在一些問題：一是項目公司組織方式問題。目前PPP項目公司一般采用有限責(zé)任公司方式，投資各方按投資額承擔(dān)有限責(zé)任。但對污水處理等項目而言，運營管理不當(dāng)造成的損失可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其凈資產(chǎn)，如采用有限責(zé)任公司形式，出現(xiàn)重大運營事故難以有效追究投資人責(zé)任。常山試點時原計劃實行合伙制，但《中華人民共和國合伙企業(yè)法》第三條規(guī)定“國有獨資公司、國有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會團體不得成為普通合伙人”?，F(xiàn)只得采用合資制，帶來問題有：（1）投資回報。有限公司先稅后分、同股同利。投資方考慮回報時，就要常山一方增加財政支出。（2）責(zé)任分解。有限公司投資各方按投資額承擔(dān)有限責(zé)任，如合伙制投資方可承擔(dān)無限責(zé)任。（3）到期后資產(chǎn)收回。協(xié)議到期，按照規(guī)定應(yīng)組織清算，這樣給資產(chǎn)無償收回帶來難度，特別是經(jīng)營期達25年，對項目公司經(jīng)營中資產(chǎn)保全監(jiān)管難度較大。二是風(fēng)險防范問題。由于PPP項目建設(shè)經(jīng)營管理時間長，政策、利率、通脹、洪水等或有風(fēng)險，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、財務(wù)、營運等各類風(fēng)險在短期內(nèi)很難考慮成熟，如果出現(xiàn)未約定或未預(yù)期的風(fēng)險，如何進行責(zé)任分擔(dān)，這一問題將影響項目今后順利實施；如果考慮不周全，是否會造成國資流失；等等。三是合理確定投資回報問題。投資回報太低對民營資本無吸引力，太高則增加財政壓力，但在目前預(yù)測今后較長時間的投資回報問題，顯然存在很大的困難。同時，公開招投標(biāo)雖然體現(xiàn)了公平、公正、公開原則，但如參與單位過少，易高價中標(biāo)；如參與單位過多，則易因競爭激烈而低價中標(biāo)，給后期運維帶來一定困難。四是法律體系不完善問題。我國關(guān)于PPP立法工作還處于起始階段，目前執(zhí)行的相關(guān)法規(guī)主要來自于國務(wù)院及各部委、各地區(qū)制訂的管理辦法和指導(dǎo)意見，由于PPP項目的復(fù)雜性及長期性，這些辦法、意見不足以支撐PPP項目的應(yīng)用與推廣。同時，由于沒有現(xiàn)成案例可以借鑒，特許經(jīng)營權(quán)涉及各方利益，但法律責(zé)任并不明確，如政府將特許經(jīng)營權(quán)授予部門、還是出資企業(yè)好？目前簽訂協(xié)議存在不完善的地方，今后肯定帶來爭議、糾紛，如何根據(jù)運營情況以及法律法規(guī)、政策環(huán)境，建立協(xié)商解決機制也是影響試點項目順利實施的一個問題。五是部門共識問題。從實踐看，政府一些部門對PPP這一新事物認(rèn)識有待提高；PPP項目的選擇、立項、審批等環(huán)節(jié)尚未形成協(xié)調(diào)工作機制。六是規(guī)范性合同問題。雖然財政部2014年出臺了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號），制訂了PPP項目合同指南，但由于指南僅對PPP項目合同通常所包含的具有共性的條款和機制作原則性介紹，相對基層財政部門注重具體項目操作而言，還是過于理論化，建議上級財政部門在規(guī)范各地PPP示范項目合同的基礎(chǔ)上，盡早出臺主要行業(yè)領(lǐng)域和主要運作方式的PPP項目合同標(biāo)準(zhǔn)示范文本，以進一步規(guī)范合同內(nèi)容、統(tǒng)一合同共識、縮短合同準(zhǔn)備和談判周期，加快PPP模式推廣應(yīng)用。

作者單位：浙江省常山縣財政局

（責(zé)任編輯：何利輝）