楊志勇

?

經(jīng)濟增長放緩背景下的減稅與稅制改革

楊志勇

內(nèi)容提要：當(dāng)前中國經(jīng)濟增長放緩。要在不犧牲資源環(huán)境的條件下，在一些傳統(tǒng)優(yōu)勢失去之后，實現(xiàn)中高速增長，面臨許多困難。從歷史發(fā)展來看，需求管理和供給管理有機結(jié)合，才能促進經(jīng)濟的穩(wěn)定和增長。減稅是需求和供給管理的有機結(jié)合。中國當(dāng)前的減稅應(yīng)該是多個稅種綜合進行，并與稅制改革協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟增長需求管理供給管理減稅稅制改革

一、當(dāng)前中國經(jīng)濟增長的難題

當(dāng)前中國經(jīng)濟增速在放緩。2015年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）按可比價格計算，比上年增長6.9%。①中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《2015年國民經(jīng)濟運行穩(wěn)中有進、穩(wěn)中有好》，2016年1月19日，http：//www. stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201601/t20160119_1306083.html。GDP增速不用說保持兩位數(shù)的增速已經(jīng)很難再現(xiàn)，就是達到8%甚至7%也有一定的難度。即使是6.9%的增速，實現(xiàn)起來也不是那么容易。經(jīng)濟增速下降是經(jīng)濟新常態(tài)的一種表現(xiàn)。但只有保持一定的增長速度，才有可能實現(xiàn)兩個“百年目標”中的第一個目標，即到2020年中國共產(chǎn)黨成立一百年時，GDP和城鄉(xiāng)居民人均收入在2010年的基礎(chǔ)上翻一番，全面建成小康社會。也只有保持一定的增長速度，中國才可能逐步趕上發(fā)達國家的水平，人民才可能過上更加幸福滿意的生活。保持短期的經(jīng)濟增長并不困難，困難的是在過去保持長期快速增長的基礎(chǔ)之上，還要繼續(xù)保持中高速增長。這就是當(dāng)前中國經(jīng)濟增長遇到的難題。為此，我們需要深入分析難題的成因，尋找相應(yīng)的對策。

通常認為，中國經(jīng)濟即使有了近40年的快速增長，增長潛力仍然存在。無論是人均GDP，還是人均收入水平，與發(fā)達國家相比，還是處于較低的水平上。這說明增長的空間依舊存在。多年來，中國獲得了人口紅利，依靠勞動力成本低的優(yōu)勢，在國際社會分工中實現(xiàn)了快速經(jīng)濟增長。如今，隨著人口老齡化的到來，人口紅利的優(yōu)勢實際上已經(jīng)喪失。當(dāng)然，人力資本仍然有可以挖掘的空間，但這已經(jīng)不是通常意義上的勞動力人口總數(shù)所蘊含的人口紅利。人力資本的進一步累積，實際上是技術(shù)進步以及技術(shù)普及所帶來的紅利，是技術(shù)進步對經(jīng)濟增長的貢獻。近40年經(jīng)濟快速增長累積了大量資本，中國有了較高的儲蓄水平，并形成巨額外匯儲備。中國在2014年已進入資本凈輸出時代，與改革開放初期的資本短缺形成了鮮明的對比，呈現(xiàn)出不同的比較優(yōu)勢。在勞動力、技術(shù)、資本之外，2013年十八屆三中全會開啟了全面深化改革的新篇章，改革一旦完成，中國將收獲大量制度紅利，所釋放出的市場和社會活力將讓中國經(jīng)濟中高速增長目標更容易實現(xiàn)。

難題破解的關(guān)鍵點在于如何將潛在優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟增長的新動力。過去行之有效的方案需要堅持；面對新形勢，也需要有新的辦法。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是在這樣的背景之中進入決策者視野的。實際上，需求管理和供給管理各有側(cè)重點。

二、需求管理，還是供給管理？

分析短期經(jīng)濟問題，可以分別從需求和供給兩個視角進行。1998年，中國實行積極的財政政策，市場經(jīng)濟條件下的需求管理開始得到重視。2015年，中國強調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。有人甚至以為從此供給管理會取代需求管理。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革肯定很重要，但是，經(jīng)濟增長問題的解決不會那么容易。在市場經(jīng)濟條件下，需求管理依舊是宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重頭戲。

（一）需求管理的出現(xiàn)與發(fā)展

在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，供給管理與需求管理都分別得到了重視。這在經(jīng)濟思想史上得到了充分的反映。在薩伊（Jean Baptiste Say，1767～1832）看來，“供給會自動地創(chuàng)造自己的需求?！雹偎_伊：《政治經(jīng)濟學(xué)概論——財富的生產(chǎn)、分配和消費》，陳福生、陳振驊譯，商務(wù)印書館1963年版。實際上，自古典經(jīng)濟學(xué)開始，總供給與總需求之間的矛盾問題，就一直沒有得到應(yīng)有的重視。或者說，總需求與總供給的均衡幾乎就是默認的。1929～1933年大蕭條的發(fā)生徹底改變了這一切。從經(jīng)濟學(xué)理論的發(fā)展來看，1936年凱恩斯的《就業(yè)利息和貨幣通論》②凱恩斯：《就業(yè)利息和貨幣通論》，徐毓枬譯，商務(wù)印書館1983年版。的出版標志著經(jīng)濟學(xué)新時代的開始。有效需求不足導(dǎo)致了產(chǎn)品過剩，因此，需要加強需求管理。從此，與需求管理聯(lián)系特別密切的財政政策③很長一段時間內(nèi)，財政政策著力點主要在需求管理，但實際上財政政策也可以影響供給。在西方國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控中開始發(fā)揮重要作用。發(fā)達國家的宏觀經(jīng)濟政策主要指貨幣政策和財政政策。經(jīng)歷了20世紀50和60年代凱恩斯主義的風(fēng)光時期以后，財政政策的實施也遇到難題。特別是經(jīng)濟停滯和通貨膨脹的同時出現(xiàn)，更是讓財政政策的運用難上加難。相機抉擇的財政政策由于受到?jīng)Q策的時滯影響，政策效果打了折扣。在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，相機抉擇的財政政策缺乏用武之地。但是，自動穩(wěn)定器的財政政策與財政制度的設(shè)計緊密相關(guān)，一直在發(fā)揮作用。比如，累進的個人所得稅制度和社會保障制度能夠自動調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟的冷熱，起到自動穩(wěn)定器作用。貨幣政策的作用也一直得到重視，但是，貨幣政策受制于物價穩(wěn)定的政策目標，在利率較低時還受制于流動性陷阱。

（二）美國供給管理的有效性之爭

在20世紀80年代的美國里根政府時期，供給學(xué)派的政策主張得到了重視。通常人們將美國1986年的稅制改革視為減稅改革。但實際上，這次改革的收入政策目標界定上是偏中性的，降低稅率與擴大稅基同步進行。根據(jù)設(shè)想的改革方案，降低稅率所導(dǎo)致的稅收收入減少能夠通過稅基的擴大得到彌補。個人所得稅的減稅本來希望通過公司所得稅的增稅來彌補，但由于公司利潤下降、公司利息支出占收入之比以及一部分本來適用公司所得稅的改為個人所得稅（Poterba，1992），①James M.Poterba："Why Didn't the Tax Reform Act of 1986 Raise Corporate Taxes?"，Tax Policy and the Economy，6 （1992）：43-58.使得預(yù)期的20世紀80年代后半期公司所得稅增長的目標沒有實現(xiàn)。實際上，這個結(jié)果也不能說明什么，因為公司所得稅的名義負擔(dān)增加了。如果沒有稅基縮減的這些因素，公司所得稅收入仍然可能增加。當(dāng)然，Poterba（1992）也指出了利息所得和改征個人所得稅的稅收收入的多少還需要測算，只有將這部分稅收收入與公司所得稅下降的收入綜合看待，才能對政策效果作更準確的判斷。即使對試驗的效果仍然存在不同的判斷，但是，無論如何，20世紀80年代的美國，給從供給視角進行減稅的政策實施提供了一次難得的試驗機會。

美國稅制改革對全球都產(chǎn)生了廣泛的影響，降低稅負成為主旋律。20世紀90年代美國經(jīng)濟的增長與此不可能沒有關(guān)系。但是，供給管理的結(jié)果之一是赤字規(guī)模不斷擴大，這一結(jié)果也就一直存在爭議。供給學(xué)派的主張也很快就讓位于其他經(jīng)濟學(xué)派。在這一過程中，不同經(jīng)濟學(xué)派爭議很大，現(xiàn)實的選擇往往是多種理論的折中。②菲爾普斯（2015）區(qū)分了凱恩斯、貨幣主義、新興古典學(xué)派、供給學(xué)派、實際經(jīng)濟周期和結(jié)構(gòu)主義宏觀經(jīng)濟思想。新凱恩斯主義在現(xiàn)實政策選擇中脫穎而出，在很大程度上就說明僅僅依靠供給管理是不夠的。

（三）重新思考財政政策：是需求管理，還是供給管理？

2008年國際金融危機的爆發(fā)，又給發(fā)達國家和國際組織重新思考財政政策作用的現(xiàn)實機會。經(jīng)濟刺激計劃更容易通過擴大支出得以實現(xiàn)。擴大支出要走冗長的議會程序，沒有議會的通過，就不可能有刺激計劃。財政政策如涉及稅收，那么程序就更加復(fù)雜，要經(jīng)歷更加漫長的立法程序。但是，發(fā)達國家財政政策決策時滯問題依舊存在。

現(xiàn)實中，發(fā)達國家之所以較少采取供給管理措施，與市場經(jīng)濟的運作有著密切關(guān)系。市場主體中的企業(yè)多為非國有企業(yè)（私人企業(yè)、上市公司等等），政府不可能對這樣的企業(yè)直接采取干預(yù)措施。③張馨：《財政·計劃·市場——中西財政比較與借鑒》，中國財政經(jīng)濟出版社1993年版。政府的需求管理可以改善企業(yè)運行環(huán)境，從而可以在不破壞市場運行的前提下，間接幫助市場中的企業(yè)。供給管理的難度較大，政府不能直接插手企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，所能做的主要是減稅政策。即使是減稅，也得通過冗長的立法程序。發(fā)達國家也曾經(jīng)通過國有企業(yè)私有化以及放松規(guī)制等措施，激活市場和社會活力，但是，國有企業(yè)規(guī)模偏小，決定了這么做的效果只能是有限的，象征意義可能更大些。

對于中國這樣的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，供給管理空間確實大于發(fā)達國家。發(fā)達國家可以用的減稅措施，中國同樣可以用。改革國有企業(yè)和放松規(guī)制的空間遠遠大于發(fā)達國家。經(jīng)過近四十年的改革，國有企業(yè)改革尚未完成，國有經(jīng)濟的管理從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變，就可能釋放出更多的國企活力。放松規(guī)制可以提升更多的民間資本參與資源配置的機會。價格改革的空間仍然很大。常見的說法是中國多數(shù)商品價格都實現(xiàn)了市場化，但是就是那占比很小的未能真正市場化的商品價格和要素價格，對供給管理和需求管理都產(chǎn)生了不利的影響。能源資源價格市場化改革不到位，以環(huán)境保護名義維持高價格，直接損害的是各個行業(yè)的競爭力，也影響了需求。利率市場化改革有重大進展，但還未真正到位；土地價格更是受到各種因素影響，高位運行的地價在很大程度上是政府作用的結(jié)果。要素價格層層傳遞的結(jié)果，已經(jīng)對經(jīng)濟持續(xù)增長帶來了不利影響?？梢灶A(yù)期的是，全面深化改革到位之后，留出的可以用于改善供給的空間就會相應(yīng)縮小。下文著重分析減稅與稅制改革問題。

三、減稅與稅制改革

（一）減稅：供給與需求管理的有機結(jié)合

減稅的作用，不僅僅表現(xiàn)在供給側(cè)上，而且在很大程度上和需求管理有關(guān)。缺乏有效需求，再多的供給也是無效的。

產(chǎn)能過剩、去庫存的確與供給側(cè)存在的問題有關(guān)。但是，無論采取什么樣的改善供給的措施，都不能以扭曲市場為代價。從根本上看，供給側(cè)所存在的問題不可能僅僅通過減稅就可以得到有效解決。減稅只是給企業(yè)提供了一次休養(yǎng)生息的機會。所有的企業(yè)面臨的機會是一樣的，只要有競爭，就難免有企業(yè)的生死存亡。僵尸企業(yè)就是要在這樣的環(huán)境中清除，企業(yè)生態(tài)也只有這樣，才能得到真正的改善。社會不可能無限地給低效率企業(yè)輸血。需要加快僵尸企業(yè)清理速度，并將另類僵尸企業(yè)的清理提上議事日程，釋放出更多的財政資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。僵尸企業(yè)占用并吞噬社會資源。加快清理，不僅可以釋放出更多的資金，同時減少社會和財政的進一步投入。另類僵尸企業(yè)問題受關(guān)注較少。這類企業(yè)表面上有盈利，而且利潤還可能不少。但是，盈利主要靠的不是企業(yè)的核心競爭力，而是政府賦予的壟斷地位以及不合理的政府價格管制。這類企業(yè)，并沒有真正經(jīng)受市場的考驗，不是有自生能力的企業(yè)。更重要的是，另類僵尸企業(yè)的存在，妨礙了新企業(yè)的進入，導(dǎo)致行業(yè)活力不足，影響了市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮。如果說清理僵尸企業(yè)是被動而為，那么清理另類僵尸企業(yè)則是主動而為，可以在行動中占據(jù)先機，恢復(fù)市場在資源配置中的活力。

減稅替代不了企業(yè)改革，替代不了應(yīng)該有的其他改革。價格改革不到位，一些靠不合理價格體系占有壟斷優(yōu)勢的企業(yè)就占盡便宜，但不利于整個社會的可持續(xù)運行。價格改革不到位，一些本來應(yīng)該淘汰的企業(yè)卻能夠持續(xù)在位，浪費社會資源。放松規(guī)制對于激活市場活力也是不可或缺的。各種各樣的玻璃門彈簧門導(dǎo)致某些行業(yè)的壟斷問題一直未能得到有效解決。各種各樣的問題累積在一起，就成了整個社會供給領(lǐng)域存在的問題。產(chǎn)能過剩、庫存過高等只是問題的表象，這些問題在很大程度上與體制機制的不合理有關(guān)。中國經(jīng)濟的市場經(jīng)濟特征已經(jīng)越發(fā)明顯，無論是自身，還是世界經(jīng)濟，都存在周期性問題。因此，周期性因素也導(dǎo)致中國經(jīng)濟增速未能再保持過去的較快增速。這一點在政策選擇中應(yīng)特別加以注意。反周期的經(jīng)濟政策應(yīng)該著力于此，而促進經(jīng)濟增長的政策應(yīng)更多地從經(jīng)濟增長的決定因素入手。

減稅同樣可以刺激需求。個人所得稅減稅可以提高可支配收入，擴大消費需求，消費稅減稅可以直接刺激需求。契稅、車輛購置稅等減稅，同樣會有擴大消費需求的作用。因此，減稅實際上是供給和需求管理的有機結(jié)合。

（二）減稅怎么做：減稅政策與稅制改革的有機結(jié)合

減稅政策的實施不能不考慮財政收入問題。稅收是現(xiàn)代國家財政收入的最主要組成部分。1～12月累計，全國一般公共預(yù)算收入152217億元，比上年增長8.4%，同口徑增長5.8%。①國庫司：《2015年財政收支情況》，2016年1月29日，http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201601/ t20160129_1661457.html.財政收入增速放緩，特別是一些地方財政收入壓力特別大，這給減稅政策的實施帶來了一定困難。財政收入增速放緩在很大程度上是經(jīng)濟形勢的綜合反映。在財政收入增長乏力的背景下，減稅的難度可想而知。

減稅政策的落實，需要回答以下問題：減稅空間有多大？哪些稅可以減？減稅方式有哪些？

減稅空間之大小與政府支出需求有關(guān)，與財政赤字的可承受能力有關(guān)。財政赤字率不拘泥于3%的警戒線，就可以進一步放大減稅空間。實際上，赤字率和債務(wù)率的真正警戒線應(yīng)該是危及財政可持續(xù)運行的水平，而不一定是某個確定性的指標。中國GDP盤子已經(jīng)不小，當(dāng)前財政赤字率提高一個百分點，就能換來七千億元左右的減稅空間。經(jīng)濟增長越快，減稅空間越大。減稅空間的大小還與政府可支配收入的來源有關(guān)。巨額國有資產(chǎn)可能轉(zhuǎn)換為政府可支配收入，轉(zhuǎn)換規(guī)模越大，減稅空間就越大。綜合考慮政府收支因素，七千億元左右的減稅規(guī)模是可以接受的。

減稅政策的實施應(yīng)該是多個稅種綜合減稅，而不是將減稅任務(wù)落在某個稅種上。而且，減稅政策的實施應(yīng)與深化稅制改革緊密結(jié)合，兼顧短期和中長期政策目標。增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、關(guān)稅、契稅、土地增值稅、車船使用稅等等都有減稅空間。加快營改增試點，特別是簡并增值稅稅率，可以讓增值稅減稅效果更加明顯。制造業(yè)增值稅稅率下降并與服務(wù)業(yè)接近，不僅有利于增值稅中性作用的發(fā)揮，而且可以促進中國制造業(yè)的升級。當(dāng)前消費稅征稅范圍過廣稅率過高，導(dǎo)致消費流失到境外。因此，亟待加快減稅進程，而不是讓已有的減稅決定流于形式。②2015年4月28日國務(wù)院常務(wù)會議就決定降低關(guān)稅和消費稅，讓人民有更多的國內(nèi)購物選擇機會，但時至截稿日，消費稅減稅仍未到位。

企業(yè)所得稅收入占稅收總收入20%左右。這一比例遠遠高于發(fā)達國家水平。25%的稅率有一定的下調(diào)空間。除此之外，稅基的確定也有一定的優(yōu)化空間。過于嚴格的成本費用確定標準，讓一些本來與取得收入直接相關(guān)的成本費用得不到扣除。讓相關(guān)規(guī)定更多地切合實際，有利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時，一些有利于創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策還有進一步優(yōu)化的余地。例如，企業(yè)所得稅研發(fā)費用加計扣除的范圍就應(yīng)該擴大，人文社會科學(xué)研究的貢獻應(yīng)該得到充分的體現(xiàn)；固定資產(chǎn)折舊費用的計提應(yīng)更好地體現(xiàn)技術(shù)進步的要求；業(yè)務(wù)費用銷售費用等其他費用也應(yīng)該更能體現(xiàn)實際支出。個人所得稅應(yīng)加快推進分類與綜合相結(jié)合改革，增設(shè)專項扣除，體現(xiàn)個稅征管的個性化特征，讓個稅減稅效果更加明顯。關(guān)稅減稅已在落實之中，未來應(yīng)與消費稅改革協(xié)調(diào)一致。普通住房的標準應(yīng)該趕上人民居住條件的改善，相應(yīng)地，住房適用契稅的稅率就可能下降。土地增值稅是特定條件下設(shè)定的一種稅，應(yīng)順應(yīng)房地產(chǎn)去庫存的目標要求，逐步減少直至取消。車船使用稅已在減稅清單上，但這還不夠，從汽車消費需求的擴大和改善出行條件來看，那些改善型車輛消費更應(yīng)該納入減稅清單。

（三）稅制改革與現(xiàn)代稅收制度建設(shè)

減稅政策的作用既包括供給側(cè)，也涵蓋需求側(cè)，而不會只偏袒任何一方。減稅政策與稅制改革是相輔相成的。減稅政策、稅制改革與國家治理是密切聯(lián)系的。減稅政策的有效實施必須摒棄各種各樣理由支撐的增稅主張。所謂未來幾年油價低，要乘機加征石油消費稅之類的思維更是要不得。增稅只會讓減稅政策效果大打折扣，甚至讓減稅政策效果喪失殆盡。在這個節(jié)骨眼上，一切會增加生產(chǎn)成本，會讓供給側(cè)改革更加困難，讓需求難以擴大的增稅舉措都應(yīng)該暫停。在這個時刻，千萬不要讓各種各樣增加生產(chǎn)者和消費者負擔(dān)的政策吞噬減稅政策的果實。南轅北轍的政策走向只會是緣木求魚，絕對不能容忍。

當(dāng)然，減稅政策不會是免費的午餐。不付出稅收就能得到公共服務(wù)，這不符合國家治理的規(guī)律。這就意味著隨著一些制度性的減稅政策落實之后，其他減稅政策也應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟形勢的變化而作出調(diào)整。

減稅政策的落實只能與現(xiàn)代稅收制度建設(shè)同步進行。作為現(xiàn)代財政制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容，稅制改革必須按照財政制度現(xiàn)代化①關(guān)于財政制度的現(xiàn)代化，參見楊志勇（2015）。的要求，在總體目標明確的前提下穩(wěn)步推進。

參考文獻

［1］楊志勇.現(xiàn)代財政制度探索：國家治理視角下的中國財稅改革［M］.廣東經(jīng)濟出版社，2015年.

［2］張馨.財政·計劃·市場——中西財政比較與借鑒［M］.中國財政經(jīng)濟出版社，1993年.

［3］薩伊著，陳福生、陳振驊譯.政治經(jīng)濟學(xué)概論——財富的生產(chǎn)、分配和消費［M］.商務(wù)印書館，1963年版.

［4］埃德蒙·德費爾普斯著，賀京同等譯.宏觀經(jīng)濟思想七學(xué)派［M］.機械工業(yè)出版社，2015年.

［5］凱恩斯著，徐毓枬譯.就業(yè)利息和貨幣通論［M］.商務(wù)印書館，1983年.

［6］JamesM.Poterba.Why Didn't the Tax Reform Actof1986 Raise Corporate Taxes?.Tax Policy and the Economy，6（1992）：43-58.

作者為中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Tax Reduction and Tax Reform in the Context of China's Economic Growth Slowing

Yang Zhiyong

Abstract：At present,China's economic growth speed is slowing.China is faced with various difficulties since some traditionaladvantages don'texist.It is difficult to keepmid-to-high speed growth for Chinawithoutsacrificing resources and environment.In the view ofhistorical development,aggregate demand and supplymanagementshould be combined with each other.Several kinds of taxes in China should be reduced at the same times. And the tax reduction policy should be coordinated with tax reform.

Key words：Economic Growth;Aggregate Demand Management;Aggregate Supply Management;Tax Reduction;Tax Reform

中圖分類號：F812.42

文獻標識碼：A

文章編號：2096-1391（2016）02-0010-06