沈才

財政收支法定化問題研究

沈才

內(nèi)容提要：財政權(quán)力是行政權(quán)的重要組成，合法性是其首要原則?，F(xiàn)實中財政收支行為存在種種不規(guī)范現(xiàn)象，亟需在法理上和制度設(shè)計上加以研究分析。本文首先從理論依據(jù)上，指出推進財政收支法定化的必要性。其次，詳細分析了當前財政收支活動在制度建設(shè)上、制度執(zhí)行中的幾方面問題。然后從思想認識、經(jīng)濟、政治和社會層面系統(tǒng)分析了影響財政收支法定化的制約因素。并從實踐層面提出了推進財政收支法定化的建議。

財政收支預算管理法治建設(shè)

財政一直被稱作為庶政之母，唐代楊炎稱之為“邦國之大本，生人之喉命，天下理亂輕重皆由焉”。財政部門作為國家的綜合經(jīng)濟管理部門，其擔負著資源配置、收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟、監(jiān)督管理等重要職能。財政運行的基本過程就是財政收入和支出，就是說財政職能作用是通過財政收支活動予以體現(xiàn)的，政府財政權(quán)力（利）和義務(wù)也是通過具體財政的收支活動來履行的。財政收入是國家為了保證實現(xiàn)政府職能的需要，依據(jù)國家權(quán)力通過稅收等渠道集中公共性資金收入的行為；財政支出是國家為實現(xiàn)其職能，根據(jù)既定的政策、制度，把集中起來的財政資金分配使用于不同方面的行為。

近年來，隨著財政法制體系的不斷健全、工作透明度的不斷提升，以及財政領(lǐng)域相關(guān)改革的推進，財政收支行為越來越科學化、規(guī)范化。但在財政實際工作中，仍然存在著一些現(xiàn)象，如一定程度上財政收入最終目標取決于地方領(lǐng)導的意志；財政支出無論在支出范圍上、還是支出程序上，還存在著不少的隨意性；公民對財政收支活動的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)都還不夠充分等等。因此，如何規(guī)范約束財政收支活動，需要從法理和制度層面加以研究分析，以便從根源上采取更有效的路徑予以推動。

一、財政收支法定化的理論依據(jù)

（一）財政收支法定是保障公民合法權(quán)益的必然要求

關(guān)于財政本質(zhì)學說有兩種，即國家分配論和公共財政論。國家分配論認為財政是以國家為主體的分配關(guān)系，即財政的存在是以國家為前提的，其本身只是一種分配活動。公共財政論認為財政是一種因市場失效即存在外部性的前提下的公共經(jīng)濟活動，認為與財政活動密切的是政府公共部門，而不是階級論下的國家，其不僅僅是一種分配活動，而是一個完整的社會再生產(chǎn)過程。不論國家分配論還是公共財政論，財政權(quán)在行使過程中，其實質(zhì)是與社會公眾形成了一定權(quán)利義務(wù)的法律關(guān)系，如財政在組織收入時，就是對社會公眾權(quán)利的侵益，而在財政支出時，既是政府義務(wù)責任之體現(xiàn)，也是社會公眾應(yīng)該獲取利益的權(quán)利。財政收支法定化是對政府財政權(quán)力（利）的約束，如果這種行為沒有實現(xiàn)法治化，政府部門受利益趨動，勢必會想方設(shè)法地侵害公民的權(quán)益。因此實現(xiàn)財政收支的法定化，對政府財政權(quán)力進行約束，就是對公民權(quán)益的一大保障。

（二）財政收支法定化是維護社會公平正義的必然要求

財政擔負的資源配置、收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟、監(jiān)督管理的幾方面職能，無一不影響到社會公平正義。在資源配置方面，如果行政權(quán)力不受約束，必然導致國有資源被侵占或配置混亂低效；而收入分配出現(xiàn)了紊亂，將致使社會兩極分化嚴重，階層固化；民生得不到保障，將使得積貧積弱者得不到救助，從而產(chǎn)生社會問題；對經(jīng)濟干預越位或失位，會影響到市場機制發(fā)揮，以致社會資本撤出；財政監(jiān)督不到位，也將致使腐敗叢生，政府效能低下。在對財政支出或財政政策評價時，其評價標準概括為“4E”：經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性。其實無論是財政收入還是財政支出，都應(yīng)該做到公開、公平、公正，在政策制定時要體現(xiàn)機會的公平性，也要注重政策實施結(jié)果的社會公平正義，否則將會引發(fā)社會矛盾。因此，財政收支法定化，對維護社會公平正義具有重要的功能作用。

（三）財政收支法定化是構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

“預算民主和預算法定，應(yīng)該是一個現(xiàn)代國家制度的基本要件，也是達到一個良序運行的市場經(jīng)濟社會的必須具備的東西”①韋森：《從“稅收法定”走向“預算法定”》，《鳳凰財經(jīng)》，http：//finance.ifeng.com/a/20140902/13048116_0.shtml。。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。財政收支法定化問題涉及到國家治理體系的各個領(lǐng)域，因此十八大將財政上升到國家法理體系的基礎(chǔ)和重要支柱的高度。財政收支法定化將實現(xiàn)國家在保穩(wěn)定和增強宏觀調(diào)控方面的能力提高，是國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，并且對其他治理能力的提升起到不可或缺的助推作用。另一方面，健全國家治理體系和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的一個重要的標準是民主政治的體現(xiàn)，財政收支法定化無疑是實現(xiàn)民主政治的一個重要反映。

（四）財政收支法定化是建立現(xiàn)代財政制度的必然要求

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了財稅體制改革的重大方針，并在黨的文件中第一次明確提出“落實稅收法定原則”，將“完善立法”放在財稅體制改革總目標的首位。深化財稅體制改革的目標是建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度。重點推進3個方面的改革都和財政收支有著密切關(guān)系，包括改進預算管理制度、深化稅收制度改革、調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系。新一輪財稅體制改革提出了階段性目標，到2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。改革的基本思路，首先就是完善立法，樹立法治理念，依法理財，將財政運行全面納入法制化軌道。因此，財政收支法定化是建立現(xiàn)代財政制度的必然要求，而且時間緊、任務(wù)重，需要將其作為深化財政改革的一項重要工程來抓。

二、當前我國財政收支法定化的現(xiàn)狀及問題

（一）財政法律體系尚未健全

有學者將財政法律體系分為三個階次①劉劍文：《論財政法定原則——一種權(quán)力法制化的現(xiàn)代探索》，《法學》，2014（4）：19-3。，一是憲法中的財稅條款，即在憲法中對財政權(quán)力的基本規(guī)定；二是基礎(chǔ)性財稅法律，包括《預算法》和《財政收支劃分法》；三是主干性財稅法律，包括財政收入法（稅法、非稅、公債等）、財政支出法（轉(zhuǎn)移支付、政府投資、政府采購、貸款等）和財政監(jiān)督法（財政監(jiān)督、國庫管理、政府會計、審計等）。另外稅收、非稅收入也有其法律譜系。

對照這個法律體系，我們可以看到：一是主干尚未全面構(gòu)建，如財政收支劃分法、財政支出法、財政監(jiān)督法（目前只有審計法、會計法，財政監(jiān)督、國庫管理只有條例或部門法規(guī)）等基礎(chǔ)性法律還缺失。二是憲法統(tǒng)領(lǐng)財稅的具體條款還需完善，目前憲法對財政收支權(quán)利義務(wù)規(guī)定的有：第7條、第9條、第10條和第56條，明確了國家組織財政收入的依據(jù)；第14條從勞動者、科技、管理制度、社會組織等角度，表述了財政促進社會經(jīng)濟發(fā)展的職能；“國家厲行節(jié)約，反對浪費”可以說是對支出責任的原則性規(guī)定；“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”指對財政收支的基本態(tài)度；“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”指國家在社保方面的義務(wù)；第19條至第22條和第44、45條明確了國家對于教育、科技、衛(wèi)生、體育、文化、社會救助等方面的義務(wù)；第2條“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”和第62條第10款“審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”明確了民權(quán)的基本思路以及人大對預算的決定權(quán)。雖然憲法中相關(guān)條款對財政收支權(quán)力（利）有了一定的明確，但不夠健全，有些方面還不夠準確。三是支干性法律還有很多空白。如非稅收入、轉(zhuǎn)移支付、政府投資、發(fā)行公債、財政監(jiān)督、財政績效評價等。法律體系不完備，將無法讓財政收支行為做到有法可依。

（二）稅收法定任重道遠

在當前財政預算收入中，稅收收入占比在80%以上。如2015年全國一般公共預算收入15.22萬億，稅收收入為12.49萬億，占比82%。占有如此體量的稅收收入在財政收入法定化中地位顯著，因此稅收法定是重中之重。近年來，雖然稅收法定原則得到國家和社會各界的認同，如十八屆三中全會公報上第一次以黨的文件提出了落實稅收法定原則的要求，2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議修改通過《中華人民共和國立法法》第8條規(guī)定：必須制定法律的事項包括稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度，第一次明確了稅收法定的地位和要求?！皼]有稅醒的法治，就沒有睡醒的法治”、“如果稅收要素不法定，權(quán)力就會任性而行”②參見劉劍文：《睡醒的法治》，北京大學出版社，2014-4。。雖然國內(nèi)對稅收法定已經(jīng)形成了基本共識，但真正實現(xiàn)仍然是曲折艱難。

一是稅收法定原則需要進一步在憲法中予以確認?！盁o代表、不納稅”，稅收作為一個國家重要的經(jīng)濟制度，雖然在《立法法》中取得了認同，但憲法中對稅收法定的地位尚未修改。如憲法第56條“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”，這里的“依照法律”的說法過于模糊，沒有為公民依法納稅設(shè)定具體明確的條件。

二是稅收立法進程緩慢。目前，現(xiàn)行的18個稅種中，除個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅由法律規(guī)定征收外，增值稅、消費稅、營業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅、船舶噸稅、關(guān)稅（海關(guān)法只規(guī)定征收關(guān)稅，但具體稅收要素由條例規(guī)定）等15個稅種由國務(wù)院制定的有關(guān)暫行條例規(guī)定征收。另外雖然有《稅收征管法》，但沒有制定稅收法典或稅收基本法。由于一部法律的出臺涉及面廣、利益繁雜、費時較長，要全面完成稅收立法，可以說是任重道遠。如關(guān)于財稅體制改革方案中提出的要在2016年基本完成主要稅制的立法，2020年建立與社會主義市場經(jīng)濟相配套的現(xiàn)代財政制度，可原計劃2015年全面推行的“營改增”，直到2016年5月1日起才全面施行。個所稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅等出臺還需時日。

三是政府對稅收權(quán)力欲罷不能。應(yīng)該說，我國近三十幾年來取得的杰出成就，與政府的積極主導、參與是分不開的，政府這只有形之手發(fā)揮了重要作用。但同時也形成了政府越位不斷、過度干預的一些弊端。政府已經(jīng)將稅收工具放入了宏觀調(diào)控的工具箱內(nèi)，習慣性地拿出來使使，違背了稅收的中性原則。在地方，地方政府為促進本地經(jīng)濟發(fā)展，在吸收項目投資時，也經(jīng)常出臺一些稅收優(yōu)惠政策，或直接給予減免，或返還地方留成，使得稅收制度被扭曲，干擾了市場秩序。2014年財政部出臺清理稅收優(yōu)惠制度的文件，但由于反響過大，最后竟不了了之。去除政府對稅收權(quán)力的依戀，道路依然不會平坦。

（三）非稅及其他財政收入遠未法定

除稅收收入以外，財政收入還有其他眾多形態(tài)，這些“貌不驚人”的收入?yún)s是法定化的重災區(qū)。

1.非稅收入

非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準公共服務(wù)取得的財政性資金，是政府財政收入的重要組成部分。2015年，全國完成非稅收入27325億元，增長28.9%，占一般公共預算收入的18%。目前非稅收入包括：專項收入、行政事業(yè)性收費、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、捐贈收入、罰沒收入、其他收入等7大類。本文以行政事業(yè)性收費、罰沒收入和國有資本經(jīng)營收入為例，對非稅收入問題作剖析。

行政事業(yè)性收費，是指國家機關(guān)、司法機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的機構(gòu)，依據(jù)國家法律、法規(guī)和省以上財政部門的規(guī)定行使其管理職能，向公民、法人和其他組織收取的費用。以往對行政事業(yè)性收費的最大詬病就是亂收費，如前幾年一套商品房當中的行政事業(yè)性收費項目有10多項，當時就占到房價的20%多，所有涉及的部門都雁過拔毛一番。雖然近年來，政府積極轉(zhuǎn)變職能，持續(xù)地削減、規(guī)范行政性收費，但從下列這些文件可以反證出其法治建設(shè)過程的艱難：《關(guān)于公布取消和免征部分行政事業(yè)性收費的通知》（財綜〔2012〕97號）要求，自2013年1月1日起，取消和免征30項行政事業(yè)性收費；《關(guān)于公布取消314項行政事業(yè)性收費的通知》（財綜〔2013〕98號）要求，自2013年11月1日起，取消314項各?。▍^(qū)、市）設(shè)立的行政事業(yè)性收費；《關(guān)于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費的通知》（財稅〔2014〕101號）要求，自2015年1月1日起，取消或暫停征收12項中央級設(shè)立的行政事業(yè)性收費，對小微企業(yè)（含個體工商戶，下同）免征42項中央級設(shè)立的行政事業(yè)性收費。目前，對行政性收費的規(guī)范性文件是2006年國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于印發(fā)行政事業(yè)性收費標準管理暫行辦法的通知》，屬部門法規(guī)，階次過低。

行政罰款收入，是由法律授權(quán)的國家行政機關(guān)依照法定程序強制向違反法律規(guī)定的被處罰人收取的一定數(shù)額罰金。2015年，僅中國各級環(huán)保部門就下達行政處罰決定9.7萬余份，罰款42.5億元人民幣，比2014年增長了34%。行政罰款收入雖然是向特定人群收取，但其本質(zhì)是由于這些特定人群破壞社會秩序或損害公共資源等違規(guī)行為，所收到的對價補償。目前存在的問題一是行政處罰規(guī)定混亂?！缎姓幜P法》對行政處罰的基本條件、程序等制定了基本準則，但具體的處罰規(guī)定散落在各個行政管理規(guī)定之中，這些下位法只要不和上位法沖突則行，相互之間無必然的聯(lián)系和標準，造成了法律適用上的罪罰不相當，如原一些法規(guī)對滯納金的標準都不一致。二是自由裁量權(quán)過大。如新《廣告法》第55條規(guī)定，對發(fā)布虛假廣告的，可處20萬元以上100萬元以下的罰款；兩年內(nèi)有三次以上違法行為或者有其他嚴重情節(jié)的，可處100萬元以上200萬元以下的罰款。過大的裁量權(quán)容易產(chǎn)生權(quán)力尋租空間。三是支出不規(guī)范。實際工作中，行政罰款雖然執(zhí)行的是收支兩條線管理，但受種種因素影響，行政罰款往往會全額或部分返還給執(zhí)法部門，以此彌補部門預算的不足，這樣容易激勵執(zhí)法部門加大處罰力度，因此會造成了執(zhí)法部門在罰款執(zhí)行和支出使用上的混亂。

2.政府性基金

政府性基金是“為實現(xiàn)特定經(jīng)濟社會領(lǐng)域的政策目的，各級人民政府及其所屬部門按照規(guī)定程序批準，依法向特定群體無償征收的具有專項用途的一種非稅收入”①參見陳發(fā)源：《我國政府性基金法律制度研究》，《安徽大學》，2012.4。。政府性基金種類繁多，與一般稅費等有著明顯區(qū)別，其基本特征表現(xiàn)為特別政策性、被課征群體特定性、特殊的法律關(guān)聯(lián)性、非對待給付性和?？顚Ｓ眯?。2015年全國政府性基金收入42330.14億元，加上2014年結(jié)轉(zhuǎn)收入656.13億元和地方政府發(fā)行專項債券籌集收入1000億元，全國政府性基金相關(guān)收入總量為43986.27億元；全國政府性基金相關(guān)支出42363.85億元。

在政府性基金管理日漸規(guī)范的今天，如何有效規(guī)范和約束政府性基金這一特別的財政收支工具，以維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，依然是財政收支法定化中值得研究的重要議題。由于我國尚未有政府性基金的基本立法，政府性基金的法律制度框架仍比較模糊，是當前政府性基金改革面臨的最大制度障礙。重構(gòu)政府性基金管理制度體系，需要立足法治原則，著重完善政府性基金的立法制度、預算管理制度和審計監(jiān)督制度。

彩票資金收入，是政府為支持社會公益事業(yè)發(fā)展，通過發(fā)行彩票籌集的專項財政資金，目前包括福利彩票收入和體育彩票收入。2015年全國共銷售彩票3678.84億元，約占全國一般公共預算收入的2.4%，較以前年底有所下降。發(fā)行彩票是利用國家特許的銷售權(quán)取得的收入，這種博彩的本質(zhì)是利用人們的暴富心理而進行的財富轉(zhuǎn)移，因其目的的公益性而被國家許可。雖然在其性質(zhì)上還有不同的爭議，但目前在我國，發(fā)行彩票的凈收入還是作為公益金納入財政預算統(tǒng)一管理，并經(jīng)常被用來彌補一般公共預算安排的民生項目支出?，F(xiàn)行《彩票管理條例》是2009年4月22日國務(wù)院第58次常務(wù)會議通過，自2009年7月1日起實行的。實際過程中，彩票公益金的收支卻極不規(guī)范。如中國審計署2015年6月25日發(fā)布了2014年對中國彩票資金進行審計結(jié)果的公告，此次審計共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02%。審計查出虛報套取、擠占挪用、違規(guī)采購、違規(guī)購建樓堂館所和發(fā)放津貼補貼等違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%；涉及彩票公益金資助項目854個，占抽查項目數(shù)的17.2%。一些地方還存在違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票、彩票資金閑置等問題。規(guī)范彩票公益金收支管理，需要從健全制度建設(shè)、提升透明度、加大監(jiān)督問責等方面著手。

3.國有資本經(jīng)營收入

是國家以所有者身份依法取得國有資本收益。新預算法規(guī)定，按照全面規(guī)范的要求編制一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算四本預算。國有資本經(jīng)營預算是對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。2015年，全國國有資本經(jīng)營預算收入2560.16億元，全國國有資本經(jīng)營預算支出2078.57億元。國有資本經(jīng)營收入表面上看與財政的屬性有差異，但實質(zhì)上仍屬于公共財政的一部分，一是其利用國有資本進行投資所取得的收益，而國有資本來源于財政收入或結(jié)余；二是我國憲法規(guī)定，我國實行的社會主義制度，生產(chǎn)資料公有制即為全民所有。近年來，國家一直在推進國有資本經(jīng)營預算制度建設(shè)，如黨的十六屆三中全會指出，要"建立國有資本經(jīng)營預算制度"；溫家寶總理在2007年政府工作報告中也明確提出，要建立國有資本經(jīng)營預算制度，規(guī)范國家與企業(yè)的分配關(guān)系；新預算法將其納入四本預算范疇，并要求公開透明；2016年，財政部下印發(fā)《中央國有資本經(jīng)營預算管理暫行辦法》（財預〔2016〕6號）。但目前存在著一定的問題和困難：

一是覆蓋不全面，許多國有企業(yè)或國有資本還游離于國家預算管理和監(jiān)督之外，導致國有資本經(jīng)營預算統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營收支、實現(xiàn)國有資本雙重治理的作用難以充分發(fā)揮。2014年，中央財政預算中來自于國有企業(yè)上交利潤形成的收入約4357億元，而納入國有資本經(jīng)營預算收入的僅占32.4%。二是在支出上一般公共預算和國有資本經(jīng)營預算也存在重復交叉。如在2014年外經(jīng)貿(mào)發(fā)展專項支出在一般公共預算中安排6.89億元，在國有資本經(jīng)營預算中安排41.51億元。三是管理不夠規(guī)范。如對國有資本經(jīng)營收益需加強管理，國有資本收益占國有企業(yè)凈利潤的比重偏低。2014年，中央國有資本經(jīng)營預算收入1411億元，僅占納入實施范圍的中央企業(yè)凈利潤的12.1%；在具體的征收過程中，存在管理部門多、環(huán)節(jié)多、程序復雜等現(xiàn)象；支出結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，國有資本經(jīng)營預算主要投向是支持企業(yè)發(fā)展和一些國家批準的重大項目，用于調(diào)入公共財政比重偏低，2015年全國國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共財政279億元，僅占國有資本經(jīng)營預算支出的11.6%。四是是審查監(jiān)督有待加強。人大審查監(jiān)督國有資本經(jīng)營預算的機制目前還不夠健全，向人大提交的國有資本經(jīng)營預算僅反映國有企業(yè)部分利潤的上交和分配情況，不能夠全面、完整反映出國有企業(yè)的資產(chǎn)負債狀況、經(jīng)營情況等國有資本的全貌。

4.政府公債

公債是指“政府為籌措財政資金，憑其信譽按照一定程序向投資者出具的，承諾在一定時期支付利息和到期償還本金的一種格式化的債權(quán)債務(wù)憑證”①參見包學雄、劉世榮：《中國公債風險預警機制的構(gòu)建——基于公債運行的風險研究》，《廣西財經(jīng)學院學報》，2012年6期。。2015年末，中央財政國債余額106599.59億元，占中央年度財政收入的154%。公債形式是以信用為基礎(chǔ)，需要按約定進行歸還的，雖不具備財政收入的無償性特征，但“公債是政府未來稅收的憑證”，其實質(zhì)屬于一種稅收。一是公債最終仍要通過財政收入予以清償；二是公債是一種延期稅收。正因為政府借款，使得政府一定時期內(nèi)能夠在不減少公眾財富的同時，為公共服務(wù)提供資金，但這些債權(quán)的履行最終需要通過財政收入去償還。新預算法對地方政府發(fā)行債券的條件、程序和使用范圍做了明確規(guī)定，如：經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。問題是規(guī)定出臺得過晚過籠統(tǒng)，目前已經(jīng)形成的巨額政府債務(wù)，將會影響到后期的財政政策和支出效率。另外，以前政府為規(guī)避相關(guān)規(guī)定，各地都成立了各種政府平臺，這些平臺通過國有資產(chǎn)進行運作，籌措市政建設(shè)資金，推動了地方的發(fā)展，但由于沒有嚴格的制度規(guī)范和受管理水平高低的影響，這些平臺公司所形成的巨額債務(wù)，正成為政府的一大包袱。

（四）社會保險基金收支問題和壓力不容輕視

社會保險基金預算是新預算法規(guī)定的四本預算之一。社會保險基金收入是由政府舉辦的主要由企業(yè)和職工繳費籌資的社會保障計劃，其繳費收入是政府重要的財政收入。目前我國的社會保險基金收入按項目劃分可分為基本養(yǎng)老保險基金收入、失業(yè)保險基金收入、基本醫(yī)療保險基金收入、工傷保險基金收入和生育保險基金收入（即五險一金，一金為公積金）。其中每個保險基金收入項目中又分為保險費收入、財政補貼收入和基金的其他收入（主要是基金的利息收入）。2015年，全國社會保險基金收入44660.34億元，其中，保險費收入32518.48億元，財政補貼收入10198.15億元；全國社會保險基金支出39356.68億元；當年收支結(jié)余5303.66億元，年末滾存結(jié)余57002.33億元，備付期約1.4年。社會保險基金收入占全國GDP的6.6%，占全國一般公共預算收入近30%。

對社?；鹗杖胍恢贝嬗卸愘M之爭，國外一些國家，以社會保險稅的形式開征。通常來說，稅收的強制性和規(guī)范性程序要高于費，但費在調(diào)控的空間方面大于稅收，本文不討論對社?；鹗前炊愂者€是按費來征收。由于社會保險涉及到國家、企業(yè)、個人三者的利益關(guān)系，征收范圍、比例、標準、管理模式及支出方法、保障水平都會直接影響到社會穩(wěn)定、企業(yè)義務(wù)和個人福利，而且如上述數(shù)據(jù)顯示，社會保險基金來源中有近23%是財政補貼，因此需要對該項收支加強規(guī)范。社會保障水平應(yīng)該與經(jīng)濟發(fā)達程度相適應(yīng)，雖然目前我國總體的保障水平還不高，但仍然要警惕落入福利國家的困境，一是我國企業(yè)承擔的社會保障繳費率在國際上還是偏高的，二是由我國人口眾多這一因素所決定的。目前社會保險基金收支上還存在一定的問題：如國民在社保方面的不平等性，城鄉(xiāng)社會保障體系還未并軌，甚至還有些人未完全納入保障體系；行政事業(yè)單位和企業(yè)的差異性較大，前者享受較高的保障水平；社會保險繳費還不規(guī)范，存在漏征和繳費基數(shù)隨意化等問題；政府間對社?；鸬难a貼比例還無具體規(guī)定；社?；鸬墓芾砩线€不透明規(guī)范等等。提高社會基金收支法定化水平，可以更好地發(fā)揮其穩(wěn)定器和減震伐的功能，促進和諧社會的構(gòu)建。

（五）財政支出的侵益現(xiàn)象較為普遍

理論上看，財政支出是一種授益行為，政府將通過稅收等手段集中起來的財政收入向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，且在此過程中具有無償性。但若財政支出過于隨意無約束，在實際效果上往往會出現(xiàn)種種侵益現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在：

1.對支出義務(wù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)

財政支出是政府履行義務(wù)的貨幣化體現(xiàn)。雖然憲法第19條至第22條和第44、45條明確了國家對于教育、科技、衛(wèi)生、體育、文化、社會救助等方面的義務(wù)。但在具體預算時，哪些義務(wù)必須做、做到什么程度、效果應(yīng)該如何，這些都缺少確切具體的規(guī)定，這就造成了預算支出安排的混亂和低效。據(jù)了解，目前只有在公共衛(wèi)生服務(wù)上，衛(wèi)生部出臺了具體的標準，明確了11類40多項服務(wù)標準，而其他領(lǐng)域還沒有明確的制度要求。由于對義務(wù)沒有明確的界定，致使社會公眾也無從評判政府履職的好壞。

2.支出范圍的隨意性

新預算法第21條，對一般公共預算支出的范圍作出規(guī)定：按照其功能分類，包括一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會保障及就業(yè)支出和其他支出。按照其經(jīng)濟性質(zhì)分類，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出。但顯然過于籠統(tǒng)，對具體支出項目應(yīng)不應(yīng)支沒有標準。一方面，政府職能泛濫，無所不管，各部門想方設(shè)法地爭取資金盤子，會增加對收入的需求。另一方面，政府支出越位和失位并存，該做的沒做，不該做的做了，會直接影響政府職能發(fā)揮。同時，由于政府進入公共投資領(lǐng)域，會對私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，影響了市場配置資金的決定性作用，從而擾亂市場秩序，降低社會生產(chǎn)效率。因此必須就財政支出范圍在法律層面予以明確。

3.支出程序的不規(guī)范

程序法的主要功能在于及時、恰當?shù)貫閷崿F(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供必要的規(guī)則、方式和秩序。新預算法對預算編制、預算調(diào)整、和執(zhí)行等程序作出了嚴格的規(guī)定。在實際工作中，在財政支出程序上仍然存在著支出不按標準、隨意調(diào)整預算以及不履行法定報批程序等一些問題。

4.轉(zhuǎn)移支付制度不完善

財政轉(zhuǎn)移支付是財政資金在中央與地方、上級與下級政府之間的再分配，旨在實現(xiàn)地區(qū)間財政均衡及基本公共服務(wù)均等化，通常分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。據(jù)2014年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表顯示，2014年，僅中央對地方的轉(zhuǎn)移支付總額就達到4.65萬億，而地方各級政府對下級均有層層轉(zhuǎn)移支付。如此數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付資金在分配時目前并無統(tǒng)一的規(guī)范，法治化程度低下使得行政機關(guān)及相關(guān)主管部門基本上控制了轉(zhuǎn)移支付的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，也形成了一些“跑部錢進”的權(quán)力尋租等腐敗行為。雖然新預算法對轉(zhuǎn)移支付已有一些原則性規(guī)定，但因其只是綱領(lǐng)性規(guī)定，現(xiàn)實中更多發(fā)揮作用的是部門規(guī)章乃至行政系統(tǒng)內(nèi)部文件，其法律層次較低。對于一般性轉(zhuǎn)移支付，由財政部每年發(fā)布《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》；對于專項轉(zhuǎn)移支付，主要是《中央對地方民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》、《革命老區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》等。2015年初，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，規(guī)定“國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標”，“市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”，“上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金”等?？梢灶A見，在中央與地方事權(quán)和支出責任調(diào)整后，財政轉(zhuǎn)移支付的立法工作還將進一步推進。

5.預算的法律效用較低

財政支出需要通過預算編制并經(jīng)審議后才能執(zhí)行，由于收入無法具體估算，因此政府預算主要就是財政支出預算。預算編制及審議的過程就是對照相應(yīng)法律規(guī)范對支出計劃進行事先約束的過程，通過審議的預算，應(yīng)該具有法律效應(yīng)，因此對預算的審議通常是立法機關(guān)的職責。如美國的政府預算，是以預算法案的形式，由議會審議通過的，由于履行的是立法程序，一經(jīng)審議通過，即具備法律效力。德國的預算審批程序和立法程序是一致的，聯(lián)邦預算經(jīng)議會審批通過后，即為預算法，必須在聯(lián)邦法律公報上予以公布。而我國的政府預算雖然也是經(jīng)人大審議通過的，但無論在憲法上還是在立法法上，都未明確預算的法律地位。現(xiàn)實中，隨意變更預算現(xiàn)象較為普遍，預算透明性較差，財政支出法定性較為脆弱。

（六）財政收支責任法定的問題

法律責任是由特定法律事實所引起的對損害予以賠償、補償或接受處罰的特殊義務(wù)。奧地利法學家凱爾森認為：“法律責任是與義務(wù)相關(guān)的概念。一個人在法律上要對一定行為負責，或者他為此承擔法律責任，意思就是當他做相反行為時應(yīng)受到制裁”。一般情況下，法律責任以違反法定義務(wù)為前提，假設(shè)無須承擔責任，對義務(wù)的約束就成為空中樓閣，難以督促義務(wù)的履行，社會秩序?qū)⒆兊脴O為混亂，人民生活缺乏安定，社會無法協(xié)調(diào)發(fā)展。依法組織財政收入既是政府的權(quán)利也是義務(wù)，依法科學使用財政支出，更是政府的法定義務(wù)。如果對財政收支行為沒有相應(yīng)的責任追究制度，其結(jié)果必然是對財政收支制度的隨意踐踏。目前，對財政收支的責任沒有統(tǒng)一的立法，只是散落在一些法律法規(guī)中?，F(xiàn)實中，在責任追究上也極不規(guī)范、公開，如每年的國家審計報告公開的不全面、處理結(jié)果不嚴格等等，直接導致相關(guān)部門不重視、沉疴難除。加強財政收支責任立法并嚴格落實責任追究，對促進財政收支法定性具有決定性作用。

三、影響財政收支法定化的因素分析

（一）理念認識因素

1.政府是否該充當守夜人

政府職能的定位關(guān)系到財政收支的總量及結(jié)構(gòu)，因此應(yīng)該根據(jù)政府職能的具體定位及變化，而對財政收支作出相應(yīng)的規(guī)范和調(diào)整。亞當·斯密認為，政府的活動屬于非生產(chǎn)性勞動并不創(chuàng)造物質(zhì)財富，國家為了實現(xiàn)其職能而必須消耗的那部分物質(zhì)產(chǎn)品，是社會財富的一種虛費，它嚴重妨礙了資本積累和國民財富的增長①參見《財政支出理論的歷史考察（4）-財政研究-小木蟲-學術(shù)科研互動社區(qū)》，http：//muchong.com/fanwen/ 29/574.html。。因此，政府應(yīng)當盡量縮小自己的職能，實行廉價政府，扮演“守夜人”的角色。因此，他主張政府的財政開支也要壓縮到最低限度，主要用于與國家職能相應(yīng)所需的經(jīng)費，即國防、司法行政、公共設(shè)施及土木工程等經(jīng)費支出。

我國相關(guān)法律條文規(guī)定了政府有發(fā)展經(jīng)濟的職能，現(xiàn)實中也存在著大政府小社會的不合理現(xiàn)象。但筆者認為，對政府職能的定位不應(yīng)只有一個標準，應(yīng)該根據(jù)一個國家不同的經(jīng)濟發(fā)展程序和社會情況而定。政府、市場、社會都是維系整個經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分，應(yīng)該視不同的情況相互配合，而不存在標準定律。政府干預過多時應(yīng)提升市場和社會的功能作用，市場失靈或社會組織不甚健全時政府可予以補位；經(jīng)濟落后或進入衰退周期時，政府應(yīng)積極作為，減少經(jīng)濟震蕩的風險、縮減經(jīng)濟周期影響；經(jīng)濟發(fā)達或繁榮時，政府可無為而治，更多地發(fā)揮市場和社會的自我調(diào)節(jié)功能。

2.國家分配論還是公共財政論

由財政與國家的關(guān)系，產(chǎn)生了財政并存的兩個鮮明特征，即階級性與公共性。受兩種屬性決定，關(guān)于財政本質(zhì)的學說有兩種：國家分配論和公共財政論。國家分配論是運用歷史分析的方法來揭示財政的起源，認為它是一個歷史范疇，隨國家的產(chǎn)生存在而存在。而公共財政論是運用邏輯分析方法解釋財政的產(chǎn)生和存在，認為它的存在是市場失靈的結(jié)果。前者從階級論角度講財政是為國家職能服務(wù)的，后者從方法論角度講財政是為彌補市場失靈的。毋庸置疑，財政是隨國家產(chǎn)生而產(chǎn)生的，開始時必定是為國家機器服務(wù)的。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，現(xiàn)在的政府更像是個代理人的角色，來解決市場、社會和個人解決不了的事務(wù)。兩種理論只是角度有差異，沒有本質(zhì)上的對立。推進財政收支法定化建設(shè)，應(yīng)該從公共財政理論角度去定位財政該干什么、怎么干。

3.以收定支還是以支定收

目前財政理論界對財政收支的確定有“以收定支”和“以支定收”的爭論?！耙允斩ㄖА钡某霭l(fā)點是在收入（權(quán)利）被科學法定后，支出（義務(wù)）隨之確定?！耙灾Фㄊ铡痹诶碚撋鲜窍却_定政府的支出義務(wù)，再確定收入（權(quán)利），這樣防止對社會生產(chǎn)的過多干預。由于我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，長期以來一直堅持以收定支的政策，以此來保證財政收支穩(wěn)定。但隨著我國從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，以支定收也越來越得到學者的認同。高培勇主張“以支定收”，他認為“量入為出”的原則與財政赤字的年年遞增這一現(xiàn)實之間存在著不可調(diào)和的矛盾，于是他提倡我國應(yīng)該實行“以支定收”①參見高培勇：《以支定收的財政觀》，《經(jīng)濟研究參考》，2001（39）：19-20。。鄧子基主張“以收定支”為主，“以支定收”為輔的財政政策，其角度是從我國國情、供需狀況、政府職能轉(zhuǎn)變等角度加以分析的②參見鄧子基：《以收定支還是以支定收》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政》，2002（8）：9-11。。段炳德對我國的財政收支關(guān)系是“以收定支”還是“以支定收”進行了實證研究，結(jié)果表明：我國的財政收支具有長期的均衡關(guān)系，并且財政收入單方面引起了財政支出，而財政支出并不顯著引起財政收入，這說明我國的財政觀還是“以收定支”③參見段炳德：《我國財政收支關(guān)系的實證研究》，《北京工商大學學報》，2007，22（1）：54-58。。

筆者認為，財政收支如何確定問題，應(yīng)視經(jīng)濟發(fā)展程度而定，一是社會公共服務(wù)支出水平應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)達程度相匹配，二是財政收入水平也應(yīng)該與社會生產(chǎn)值有一定的比例關(guān)系，就是財政收入的征收應(yīng)在經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)及社會保障中尋求平衡。因此應(yīng)該實行“以收定支”和跨年度預算平衡的預算編制原則，只有對社會創(chuàng)造的產(chǎn)值集中合理的財政收入，并科學高效地提供市場不能解決的公共服務(wù)和社會保障，才能進一步維系社會穩(wěn)定和生產(chǎn)發(fā)展。同時，可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要合理地在一定期限內(nèi)調(diào)整支出進度安排，以實現(xiàn)逆周期的調(diào)整。否則，無論財政支出使用得怎么合理高效，收取過高的稅負將會損傷生產(chǎn)者的積極性，從而降低社會生產(chǎn)率和可持續(xù)性；而教條地實行年度收支平衡，則影響財政工具對經(jīng)濟周期的調(diào)控力。

（二）經(jīng)濟因素

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟發(fā)達程度不僅決定著財政收支水平，也決定著財政法制建設(shè)的水平。可以看到，我國財政的法治化建設(shè)與改革開放后的經(jīng)濟發(fā)展是同步的。在計劃經(jīng)濟時代，經(jīng)濟的發(fā)展和運行主要依靠行政手段，指導性經(jīng)濟計劃擁有一定的法律效力，企業(yè)聽從政府的指令。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是分權(quán)決策，大多數(shù)的組織機構(gòu)不但是獨立的經(jīng)濟主體，同時又是獨立的實施主體，其經(jīng)濟活動以市場調(diào)節(jié)為手段，使社會資源能在市場配置下達到合理、有效。經(jīng)濟發(fā)展、市場調(diào)節(jié)等必須要遵守規(guī)章制度，這些規(guī)章制度本質(zhì)上就是法律。市場經(jīng)濟的基石就是法治，如果沒有對私權(quán)在法治上的充分保障，是無法建立市場經(jīng)濟的。因此，一方面，經(jīng)濟體制建設(shè)必然需要有與之相適應(yīng)的法律制度，財政收支制度也伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展而逐步完善的。另一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，市場、社會的功能則會不斷健全，就有利于政府擺脫當“大管家”的職責定位。且一旦經(jīng)濟陷入衰退，受凱恩斯主義影響的政府就會義不容辭地赤膊上陣，這對推進財政權(quán)力法定是極為不利的。

（三）政治因素

財政是國家運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，既有特定的經(jīng)濟屬性，又屬上層建筑的重要組成部分，與政治體制密切相關(guān)。愛倫·魯賓認為“公共預算不僅僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性”①愛倫·魯賓：《公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，葉娟麗、馬駿等譯，中國人民大學出版社，2001年版。。對公權(quán)力的約束需要有嚴謹?shù)闹贫仍O(shè)計，如西方的三權(quán)分立制度，“旨在保護本國居民免于過重的賦稅和肆意的財政支出”②參見韓增華：《美國政府預算管理的法律基礎(chǔ)及其啟示》，《經(jīng)濟研究導刊》，2014年9期。。以美國聯(lián)邦預算為例，在預算編制上，政府各部門、財政部、行政管理與預算局、總統(tǒng)、國民經(jīng)濟委員會與經(jīng)濟建議委員會、國會形成了相互制約的關(guān)系，保證了公共財政資源的科學配置；在監(jiān)督上，不僅有來自政府內(nèi)部的監(jiān)督、來自議會等的監(jiān)督和在野黨的監(jiān)督，而且，媒體及每位公民均可以就公共預算問題進行監(jiān)督。

我國的政體實行的是全國人民代表大會制度，全國人大履行重要事項的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，我國的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的政治協(xié)商制度。從政治制度設(shè)計來看，對權(quán)力的制約還是有其獨特性的。但實際效果來看，人大地位不能有效落實，政黨“協(xié)商”則意味著和諧無“火藥味”。改革開放以來，我國的經(jīng)濟體制已經(jīng)從計劃經(jīng)濟逐步形成為中國特色的社會主義市場經(jīng)濟制度，但政治體制改革一直未有大的變革。建立“法無規(guī)定不可為”政府權(quán)力清單制度，對政府財權(quán)的規(guī)范是一項重要內(nèi)容。在依法治國作為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略確定之后，法治建設(shè)，特別是政治制度建設(shè)成為黨執(zhí)政過程中的一項重要工作內(nèi)容。因此，政治體制改革的進程決定著財政收支法定化的進程，當然，財政法治建設(shè)的推進也會在一定程度上倒逼著政治領(lǐng)域的改革。

（四）社會因素

財政收支涉及民眾的基本權(quán)益和福祉，其法定化過程需要民主意識的覺醒和實際行動，社會民主的推進進程將和財政法制進程相互影響。十八屆三中全會提出的國家治理體系概念，強調(diào)的是社會大多數(shù)人共同參與的治理體系。民主是法制的基礎(chǔ)，法制的本質(zhì)是多數(shù)人的共同約定，法治的制定和實施需要民主參與和民主精神的踐行。只有當社會與政府形成一個相互分工并相互制約的合作關(guān)系時，才能形成一個良好的治理結(jié)構(gòu)。但我國的民主基礎(chǔ)還很薄弱，筆者認為其根源在于中國長達兩千多年的封建文化壓抑了民眾對王權(quán)的奢望。雖然孟子說：“民為貴，社稷次之，君為輕”；《荀子·王制篇》：“君者，舟也；庶人者，水也；水則載舟，水則覆舟”，這些看似民本的思想其本質(zhì)目的仍是對王權(quán)的維護，因此仍然是“普天之下、莫非王土；率土之濱，莫非王巨”。中國有句古話說國不可一日無君，其反映的是民眾對王權(quán)的依賴性。在此官本位的思維下，“為民做主”有其必然邏輯。自上世紀初科學民主精神由西方傳入后，封建王朝便隨之終結(jié)。但民主不是一朝一日之功，如目前在基層選舉或集體自治過程中，民眾的參與度和議事水平都不高，制度設(shè)計中的民主成份往往被形式化，若要成為多數(shù)人的行動自覺，需要相關(guān)制度的保障和長時間的訓練，使之能深化為民眾內(nèi)心的一種價值追求。

另一方面，當前代表民眾權(quán)利訴求的社會組織還很薄弱，如婦幼工團組織只是輔助治理的角色，而不能成為民眾和政府進行“討價還價”的有力幫手，這將使社會民眾與政府在財政權(quán)利義務(wù)的談判中處于弱勢地位，也將影響到財政收支法定化的推進進程。

四、推進財政收支法定化的建議

應(yīng)該說，當前我國財政改革發(fā)展的目標是明確的，就是建立與我國社會主義市場經(jīng)濟制度相配套的現(xiàn)代財政制度。財政收支法定是現(xiàn)代財政制度的基本要求，要做到這點，不能順其自然，也不會一蹴而就，其涉及到各種既有觀念的變化和利益格局的調(diào)整。推進財政收支法定化，需要從政府職能轉(zhuǎn)變、財政制度建設(shè)、預算管理改革和加強監(jiān)督問責等多方面著力。

（一）推進政府職能轉(zhuǎn)變、厘清政府與市場邊界是實現(xiàn)財政收支法定化的前提

從總體發(fā)展趨勢來看，政府職能應(yīng)該是隨著市場機制的健全和社會組織的自我管理能力提高而不斷地超脫。近年來，無論是十八屆三中全會提出的市場地位的定性，還是李克強總理主導的權(quán)力職責清單制建設(shè)（即正面清單、負面清單和責任清單），以及2015年年底中央經(jīng)濟工作會議提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，無一不是從厘清政府與市場邊界，更好地發(fā)揮市場和政府作用進行著力的。從推進財政收支法定化角度來看，政府職能的轉(zhuǎn)變是一個重大的前提。一是推進政府職能轉(zhuǎn)變，標志著對政府權(quán)力的瘦身，也意味著對社會權(quán)利的重新歸還，就直接表現(xiàn)為財政權(quán)力（利）的科學化和規(guī)范化。二是隨著政府有形之手得到制約，政府對財政收入的欲望會降低，其無效支出也會得到大幅度的減少，公民財產(chǎn)權(quán)被侵害機率也會隨之減少。三是政府職能的式微，必定是社會組織的自我管理能力的增長，而社會組織管理的基本原則就是民主，就是說，政府職能正?；?、科學化、規(guī)范化后，全社會的民主水平將全面提升。那么在稅收的決定權(quán)、財政支出的決定權(quán)等方面，將會越來越民主，越來越科學。雖然，對于現(xiàn)代社會的治理，國家對一些基本問題已經(jīng)有了共識和清晰的方向，但其過程必定是曲折艱難的，因為這里面涉及到政府權(quán)力和公民權(quán)利的博弈，而且政府權(quán)力是占有強勢地位的。因此推進財政收支法定化，將形成一定的倒逼機制。如果政府收支權(quán)力受到約束，而且收支責任越來越大，將會逐步減少政府及各部門對財政資源的爭奪，部門的權(quán)力也會逐步萎縮并被整合優(yōu)化。

（二）加快財政立法進程、健全財稅法制體系是推進財政收支法定化的支撐

制度是依法行政的基礎(chǔ)。要按照公共財政理論明確政府財政權(quán)力的定位，按照建設(shè)現(xiàn)代公共財政制度的全面規(guī)范、公開透明的要求健全預算管理制度；按照謙抑、輕徭薄賦、公平的理念推進財政收入制度建設(shè)；按照均衡發(fā)展、激勵高效的原則完善政府間財政分配體制；按照科學高效、公平正義的標準去完善財政支出制度，按照系統(tǒng)、透明、嚴厲的要求健全財政監(jiān)督制度。

制度建設(shè)也非一日之功，而且其建立過程本身就是社會各界達成共識的過程，也是法治、民主理念宣傳普及的過程。因此在制度建設(shè)過程中，要廣泛征求意見和借鑒先進國家的立法經(jīng)驗并結(jié)合我國實際。當前而言，一是要適時地在憲法中進一步明確國家、企業(yè)、人民在財政領(lǐng)域的基本權(quán)利義務(wù)，以授予其他法律的立法空間；二是盡快出臺落實新預算法的實施細則，將預算法的精神要求予以具體落實；三是完善稅制建設(shè)，按計劃推進營改增、個所稅、房地產(chǎn)稅等修法工作，構(gòu)建科學合理的分稅制體系；四是完善政府間事權(quán)與支出責任劃分的制度建設(shè)，明確各級政府的職責；五是完善財政監(jiān)督評價制度建設(shè)。

（三）推進預算管理改革、嚴格預算紀律是推進財政收支法定化的核心

財政收支法定化具體表現(xiàn)為政府預算運行和管理上的依法合規(guī)。新預算法作為一部經(jīng)濟憲法的特殊地位，對預算管理制度改革做出了安排，是今后很長一段時間內(nèi)努力的方向，也是財政收支活動規(guī)范化能否逐步實際落地的保障。

一是要將憲法及預算法賦予人大的權(quán)力予以逐步落實。憲法規(guī)定人大擁有“審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”的權(quán)力；新預算法明確了人大在預算審查、調(diào)查、決算審議等方面的具體權(quán)限。加強人大對預算的最后決定權(quán)，是財政法制化的關(guān)鍵，需要在組織建設(shè)、程序安排和制約手段方面進行配套。當前一些地區(qū)設(shè)立了預算委員會，在組織建設(shè)上有所突破，對預算的審議有了較專業(yè)和充裕的條件。但人大對預算編制及調(diào)整的否定權(quán)以及實施結(jié)果好壞的評價權(quán)還未有實質(zhì)性進展。

二是要增強政府預算的自我約束。黨的十八屆三中全會提出，要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。預算是憲法對管住權(quán)力的一個制度選項，其本質(zhì)是以“財”治“政”、以“財”行“政”。目前政府預算制度還不健全，特別是部門預算制度存在法制化不高、權(quán)威性不夠等問題。因此，要建立完善政府預算制度，還需不斷深化部門預算制度改革，著力提升部門預算的權(quán)威性和法定化水平。首先，部門預算應(yīng)該是各級黨委和政府決策及執(zhí)行的內(nèi)容體現(xiàn)。黨委政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能、編制、人事和預算的管理，建立相互聯(lián)系相互制約的關(guān)系，避免相互脫節(jié)，從以“人”為主，逐步轉(zhuǎn)移到以“財”為主的管理、控制、評價模式。再次，建立完善政府預算決策、執(zhí)行和監(jiān)督的制衡機制。目前預算管理部門權(quán)力過于集中，可分設(shè)預算編制、執(zhí)行的具體負責部門，特別在編制上要改變以往閉門造車的現(xiàn)象，接受單位內(nèi)部和社會的評價監(jiān)督。

三是要將公眾對預算的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)予以逐步落實。憲法及預算法都明確了公眾擁有這些權(quán)利，其中知情權(quán)是前提。上海財經(jīng)大學公共政策研究中心財政透明度課題組公布的《2015中國財政透明度報告》顯示，2015年31個省級行政區(qū)的平均得分為36.04分，相較2014年提高了10.28%。表明2015年省級財政透明度平均得分小幅穩(wěn)步攀升，但透明度仍處于低水平狀態(tài)。報告也指出，如果把31個省級行政區(qū)作為一個整體來看，則我國省級政府僅公開了三分之一左右的財政信息①參見《政府的錢去哪兒了-新聞頻道-和訊網(wǎng)》，http：//news.hexun.com/2015-11-04/180329629.html。。因此下一步首先要將預算能夠讓社會公眾看得全、看得懂。在參與權(quán)方面，需要一個很長時間的“訓政”的過程，建議可以在人大審議預算環(huán)節(jié)，邀請相關(guān)公眾代表旁聽，甚至可以提前向社會公開；在民生項目征集、評議環(huán)節(jié)，逐步擴大公眾的參與度。

（四）加強財政收支監(jiān)督、強化問效追責是推進財政收支法定的保障

監(jiān)督的效果及處罰力度對推進財政收支法定至關(guān)重要，當前對財政收支的監(jiān)督包括財政的內(nèi)部監(jiān)督、政府審計和人大監(jiān)督。這些監(jiān)督目前存在一些不足：一是監(jiān)督體系不夠健全。由于監(jiān)督結(jié)果不夠公開，財政監(jiān)督、政府審計及人大監(jiān)督事實上都屬于內(nèi)部監(jiān)督，社會監(jiān)督失守，而內(nèi)部監(jiān)督往往失之于軟。二是對財政收入和財政政策的監(jiān)督不到位。當前的監(jiān)督重點聚集在支出方面，對財政收入行為和財政政策的合法合規(guī)監(jiān)督不夠。三是對支出效果的監(jiān)督失之于松。四是未形成全過程監(jiān)督?，F(xiàn)行的監(jiān)督多是事后監(jiān)督，不能夠防患于未然。建立全過程的監(jiān)督，可以通過事先的預防降低公權(quán)力的犯錯機率。五是處罰上失之于弱。內(nèi)部監(jiān)督的最大問題在于處罰時的人情通融，從而不能起到應(yīng)有的震懾效果。推進財政收支法定化，必然要針對上述這些問題對癥下藥，如推進人大、政府審計、財政監(jiān)督的結(jié)果公開，讓違法違規(guī)行為及時曝光可以增強約束效果；健全全方位立體式監(jiān)督體系，并形成相互補充和制約機制；建立全過程監(jiān)督機制，增強監(jiān)督的有效性；開展支出績效評價，加大問效追責的力度，讓法制理念逐步深入到財政權(quán)力運行之中，等等。以此形成促進財政收支法定的堅強保障。

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作者單位：江蘇省常州市財政局

（責任編輯：邢荷生）

Research on the Legislation of Fiscal Revenue and Expenditure

Shen Cai

The fiscal power is an importantpartof the executive power，and the legitimacy is the firstprinciple. In reality，there are all kinds of irregularities in the fiscal revenue and expenditure behavior，which needs to be studied and analyzed in the legal principle and system design.Based on the theoretical basis，this paper firstly points out the necessity of promoting the legal system of fiscal revenue and expenditure.There is also a detailed analysis of the current fiscal revenue and expenditure in the system construction，the implementation of the system in several aspects of the problem.Then from the ideological understanding，this paper conducts economic，politicaland socialanalysisof the impactof fiscal revenue and expenditure of the statutory constraints.From the practical level，itputs forward some suggestions to promote the legal system of fiscal revenue and expenditure.

Fiscal Revenue and Expenditure；Budgetary Management；Legal Construction

F812.4

A

2096-1391（2016）08-0044-14