四川省攀枝花市財政局

攀枝花市本級財政支出分析與對策

四川省攀枝花市財政局

財政作為政府的調控手段，在管理經濟社會事務中起著舉足輕重的作用，而財政支出不僅體現了經濟發(fā)展的成果，還體現了政府所能提供的公共服務能力。為此，攀枝花市財政局通過對2010年至2015年市級財政支出情況進行分析，進一步發(fā)現了市級財政支出中存在的問題并提出相應的對策，旨在為今后優(yōu)化財政支出提供有益借鑒。

一、攀枝花市本級財政支出現狀

（一）支出規(guī)模

攀枝花市級財政支出包括一般公共預算支出、政府性基金預算支出和國有資本經營預算支出①按照《預算法》規(guī)定，政府預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社?；痤A算等。但由于社?；痤A算運行封閉，其收支相對獨立于前“三本”預算，因此，在對市本級財政支出進行分析時，沒有將社?；痤A算支出納入分析范圍。。2010年至2015年，市級財政支出規(guī)模從41.32億元上漲至53.25億元，其中，一般公共預算支出在總支出的年均占比為80.8%、政府性基金預算支出年均占比為19.1%、國有資本經營預算支出年均占比為0.1%（見表1）。

表1　2010年至2015年市級財政支出規(guī)模明細表　單位：億元

（二）支出來源

財政支出來源可分為市本級財政收入和上級轉移支付兩個部分。經計算，上級轉移支付支出規(guī)模呈現逐年上升趨勢，從2010年的11.97億元增至2015年的24.47億元，年均占比為34.8%；市級財政收入形成的支出規(guī)模呈現“倒U”型趨勢，先從2010年的29.35億元升至2013年的41.23億元，再降至2015年的28.8億元，年均占比為65.2%（見表2）。

表2　2010年至2015年市級財政支出來源明細表　單位：億元

（三）支出結構

根據財政部印發(fā)的《政府收支分類科目》，財政支出可按照功能分類和經濟分類進行劃分。

1.支出功能分類

按照支出功能劃分，財政支出包括公共服務、社會事務、社會保障和經濟發(fā)展等四大類16個小類。其中，公共服務類支出（含一般公共服務、公共安全和城鄉(xiāng)社區(qū)事務等）從2010年的19.55億元降至2015年的16.71億元，年均占比為40.8%；社會事務類支出（含教育、科學技術、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護等）從2010年的8.54億元增至2015年的17.7億元，年均占比為26.5%；社會保障類支出（含社會保障和就業(yè)、住房保障支出等）從2010年的5.48億元增至2015年的6.25億元，年均占比為8.9%；經濟發(fā)展類支出（含農林水事務、交通運輸、資源勘探事務、商業(yè)服務事務、國土資源事務和其他支出等）從2010年的7.76億元增至2015年的12.6億元，年均占比為23.8%（見表3）。

表3　市級財政支出功能分類明細表　單位：億元

續(xù)表

2.支出經濟分類

按照支出經濟劃分，財政支出包括行政類、保障類、基建類等三大類7個小類。其中，行政類支出（含工資福利支出、對企事業(yè)單位的補貼、其他資本性支出等）從2010年的16.05億元到2015年的16.47億元，年均占比為39.8%；保障類支出（含商品和服務支出、對個人和家庭的補助等）從2010年的20.91億元到2015年的24.02億元，年均占比為55.2%；基建類支出（含債務利息支出、基本建設支出等）從2010年的0.39億元到2015年的3.06億元，年均占比為5%（見表4）。

表4　市級財政支出經濟分類明細表　單位：億元

綜上分析，市本級財政支出存在以下四個特點：

（1）支出增速大幅下降。2010年到2015年，市本級財政支出增速分別為-8.5%、22.4%、12.6%、5.9%、-7.3%和-4.7%，下降趨勢十分明顯（詳見圖1）。造成支出增速下降的原因有三：一是近年來，市里不斷加大對縣區(qū)的資金投入力度，這在增強縣區(qū)自我保障能力的同時，客觀上拉低了市級列支占比；二是受經濟下行壓力加大的影響，財政收入出現負增長，相應影響了財政支出的增長；三是在2014年米易縣納入擴權強縣范圍后，原市級承擔的米易縣支出責任下劃至米易縣，減少了市級財政支出規(guī)模。

圖1　攀枝花市本級財政支出增長率變化圖

（2）民生支出保障較好。在過去五年間，市委、市政府高度重視民生民本工作，以民生工程和民生大事為載體，通過市級財力安排、爭取上級支持、盤活存量資金、創(chuàng)新投融資方式等多個渠道，及時籌措民生保障資金，不斷加大民生投入，全力解決好各類民生問題，市級的教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等民生支出合計占比長期保持在68%以上，超過全省平均水平，為攀枝花市率先建成小康社會、打造美麗幸福攀枝花提供了堅實基礎。其中，教育支出從2010年的3.9億元升至2015年的9.43億元，實現了高基數下的快速增長，其支出占比排位長期處于各類支出第一；醫(yī)療支出也從2010年的1.96億元升至2015年的4.59億元，其支出占比排名僅次于城鄉(xiāng)社區(qū)事務、教育、交通運輸、社會保障、公共安全和一般公共服務，處于第七位的水平。

（3）對上級財政依賴度高。從支出來源可以看出，上級轉移支付形成的支出占比逐年上升，從2010年的29%升至2015年的46%（詳見圖2），這說明市級財政運行高度依賴于上級轉移支付補助。

圖2　攀枝花市市本級財政支出來源分布圖

（4）基建支出未在預算體系內全額反映。隨著近年來城市發(fā)展和重大項目建設進度的加快，市級財政投入了大量的資金。但從經濟分類看，市級基建類支出規(guī)?？傮w偏小，年均占比僅為5%，與實際需要之間存在較大缺口。對于這部分缺口主要是通過舉債的方式另行解決，而未反映在財政支出報表中。

二、市級財政支出存在的問題及原因

（一）支出規(guī)?？傮w偏小，財政安排空間有限

與四川省其他兄弟市州相比，攀枝花市本級支出規(guī)模總體偏小。以2015年為例，市本級支出規(guī)模為53.25億元，是成都市本級的8.2%，是雅安市本級的70.6%。這種支出規(guī)模較小的現狀，使得地方財政的安排空間十分有限，解決經濟社會發(fā)展突出矛盾的能力較弱。究其原因為：一方面，隨著近年來經濟下行壓力的加大，攀枝花企業(yè)經營狀況不佳，企業(yè)繳納稅費有限，加之房地產市場持續(xù)低迷以及落實國家減稅降費政策，財政收入大幅下降，相應減少了市級可安排支出的規(guī)模。另一方面，攀枝花人口基數較小，人均財力相對較高，在獲取上級轉移支付資金時，處于不利地位，獲取的上級補助資金規(guī)?？傮w偏小。

（二）剛性支出占比偏高，支持發(fā)展能力不強

根據前文數據，2010年到2015年，市級行政類支出和保障類支出的年均占比分別在40%和55%左右，余下用于政府債務還本付息和重大項目建設的支出僅占總規(guī)模的5%，這意味著市級財政的調控手段較弱。究其原因在于：一是行政運行成本壓縮空間有限。目前，市本級多措并舉，不斷加強對“三公”經費、差旅費、會議費等各項費用的管理，并在編制預算時逐年壓縮了一般性支出。盡管這一壓縮幅度較大，但由于現有支出基數小，壓縮總量不大。二是政策性支出增長較快。隨著行政事業(yè)單位績效工資改革、公務員工資結構調整等各項人員支出政策的落實，形成了財政支出的剛性增長，從2010年的8.99億元上漲至2015年的12.38億元。這部分支出只能增長不能減少，進一步擠占了財力調劑的空間。三是政府承擔的教育、衛(wèi)生、文化、道路交通、城市建設等民生領域的投入壓力巨大，難以通過市場機制來解決民生問題，形成了財政投入的剛性壓力。

（三）政府債務規(guī)模偏大，財政風險逐步顯現

政府性債務作為政府統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展的一種調控手段，雖然未全部納入預算管理①按照《預算法》的要求，從2015年起，市本級政府性債務實現全口徑預算管理。這里的“未納入預算管理”，主要是指2014年及以前年度的預算管理。，但也形成了真實的政府收支。以2015年為例，市本級存量債務規(guī)模為81.98億元，債務率達到130.9%，超過省債務率標準（100%）近31個百分點，說明市級債務規(guī)模相對偏大；當年新增債務規(guī)模為4.42億元，增長5.7%，與市本級下降的財政支出規(guī)模形成較大反差，這表明政府債務風險正在逐步顯現。造成上述問題的主要原因是：受過去“先生產、后生活”建設理念的影響，攀枝花的基礎設施欠賬較多，需要政府進行大量投入，而自身的財力又無法滿足這一需要，不得不舉債建設。從債務投向看，上述81.98億元的債務主要用于道路交通、城市建設等公益性項目以及教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)，其中，投向社會事業(yè)9.17億元、保障性住房2.92億元、生態(tài)建設和環(huán)境保護4.64億元、其他公益性項目51.24億元。應該說，政府債務在加大財政運行風險的同時，客觀上與財政支出形成補充，增強了政府的公共服務能力。

（四）市級承擔事權過多，財政支出負擔較重

通過前文分析，教育支出和公共安全支出規(guī)模大、增長快，特別是在當前經濟下行、財力下降的情況下，給市級財政帶來了巨大的支出壓力。究其原因主要體現在三個方面：一是承擔了高等教育支出責任。近六年來，市級財政累計投入攀枝花學院19.6億元，占教育累計支出的比重達到42.1%。而攀枝花學院作為一所高等院校，面向全國招收和培養(yǎng)人才，不應納入攀枝花的事權范圍。同時，從我們了解的情況看，除成都大學外，攀枝花學院是四川省目前唯一一所由地級市承擔支出的學校，這也與現行高校管理模式不吻合。二是承擔了部分義務教育支出責任。對于義務教育的管理，其他兄弟市州大多下放至縣區(qū)，市級僅承擔一些必要的政策性支出，這不僅減輕了市級支出壓力，騰出資金用于全市經濟社會發(fā)展，而且還便于基層管理，提高行政效率。但目前，攀枝花市市級承擔了一中、二中、八中、十一中小等義務教育階段的支出責任，包攬過多，攤子過大。據統(tǒng)計，2010年至2015年，市級累計投入上述四所學校4.85億元，占教育累計支出的比重達到10.4%。三是承擔了三區(qū)公安支出責任。三區(qū)公安本屬于所在轄區(qū)政府的組成部門，由于歷史原因，三區(qū)公安一直由市公安統(tǒng)一管理，其支出責任也在市本級。2010年至2015年，市級累計投入三區(qū)公安9.58億元，年均投入1.6億元。從現有財政管理模式看，將三區(qū)公安交由所在轄區(qū)政府進行管理，將更為高效和有利。一方面有助于增強縣區(qū)對社會事務的綜合管理能力；另一方面有助于降低縣區(qū)人均財力水平，用好用足現有轉移支付政策，以便爭取更多的上級支持。

三、建議與對策

（一）加快財源培植，做大支出規(guī)模

培植財源，壯大地方經濟實力，鞏固財力保障，做大支出規(guī)模，是解決財政支出問題的根本。目前，攀枝花市財源的結構性矛盾已經顯現，今后，要抓住結構調整和城市轉型這一重大機遇，加快培植新的財源，增強財政收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性。一是抓好主體財源建設。支持工業(yè)企業(yè)改革轉型，充分運用好財稅政策，扶持一批科技型、成長型企業(yè)，延伸產業(yè)鏈，大力發(fā)展下游高端產業(yè)，提高產品科技含量，走出一條符合攀枝花實際情況的“高、精、尖”路子，培育新的財源增長點，提高工業(yè)對財政收入的貢獻度。二是抓好輔助財源建設。充分利用攀枝花的特色優(yōu)勢和地域優(yōu)勢，發(fā)展陽光康養(yǎng)、風能水能和太陽能發(fā)電、現代物流、農業(yè)互聯網+、電子商務等新型產業(yè)，建立科學合理、可持續(xù)的財源結構體系。

（二）爭取上級支持，緩解支出壓力

在現有分稅制財政體制的基礎上，用好上級轉移支付政策，是緩解地方政府財政支出壓力的最有效途徑。要采取雙管齊下的方式：首先，爭取一般性轉移支付。要針對資源型城市當前面臨的問題，特別是在城市轉型升級、企業(yè)移交辦社會職能等方面，隨時關注上級政策動態(tài)，做好調查測算，努力爭取各項一般性轉移支付資金，重點是做好均衡性轉移支付、縣級基本財力保障、重點特色區(qū)域發(fā)展補助等資金的爭取工作。其次，爭取專項轉移支付。充分運用現代特色農業(yè)、陽光康養(yǎng)產業(yè)、攀西戰(zhàn)略試驗區(qū)等平臺，高起點、高標準地規(guī)劃一批產業(yè)發(fā)展和基礎設施建設項目，做好項目的包裝和申報工作，爭取更多的專項轉移支付資金，緩解財政支出壓力。

（三）壓縮一般支出，保障改善民生

一是通過改革降低行政運行成本。加快推進公務用車改革、行政事業(yè)單位資產管理改革、政府采購預算編制改革，進一步減少相關的運行維護費和購置經費。二是通過管理降低行政運行成本。堅持“勤儉辦事”的原則，加大對“三公”經費、差旅費、會議費的管理，嚴格執(zhí)行資產配置定額標準，降低不必要的開支。三是通過創(chuàng)新降低行政運行成本。運用市場理念，全面推進政府向社會力量購買服務工作試點，降低人員、機構運轉等費用。四是通過壓縮單位工作經費降低行政運行成本。目前，各預算單位除基本保障經費外，還安排了不同額度的工作經費，存在很大的壓縮空間，對此，應通過績效管理的方式，盡可能少地安排工作經費，以減少行政運行支出。對于上述節(jié)約的資金，全部用于脫貧攻堅、教育衛(wèi)生、社會保障等群眾最關心的民生領域，切實提升財政的民生保障水平。

（四）合理界定事權，劃分支出責任

按照“事權和支出責任相匹配”原則，明確劃分政府間的支出責任，更好地形成協(xié)同合力，提高財政支出的整體效益。就攀枝花市而言，要有針對性地做好三方面工作：一是將攀枝花學院納入省級以上管理，解決好支出責任上劃問題。二是將一中、二中、八中、十一中小等義務教育階段支出責任盡快下劃區(qū)級承擔。三是將三區(qū)公安的管理權限下放所在轄區(qū)，以發(fā)揮區(qū)級管理優(yōu)勢。通過這些事權的合理界定和適時調整，進一步明確市區(qū)兩級支出責任，厘清事權與支出責任之間的匹配關系，調動各方積極性，確保教育、公安等職能部門更好的盡責履職。

（五）轉變支出方式，提高資金效益

明確財政支出定位、轉變財政支出方式是當前深化財稅體制改革的重要環(huán)節(jié)。因此，政府在安排財政支出時，應以滿足社會公共需要、追求社會公共利益為目的，科學界定財政支出范圍。對于非經營性、非競爭性領域，要著力提高財政資金的使用績效；對于經營性、競爭性領域，財政資金應堅決退出，以發(fā)揮市場對資源配置的決定作用。

在轉變財政支出方式方面，一是引入市場化運作模式，逐步健全以產業(yè)引導基金、財政貼息、以獎代補等間接方式為主的財政支持體系，推進與金融資本相結合，引導帶動社會資本增加投入，發(fā)揮財政資金對全市經濟社會發(fā)展的“杠桿效應”。二是解決基礎設施建設項目資金不足和社會資本投入無途徑的問題，對能源、交通、水利、環(huán)保、市政基礎設施等具有經營性或者準經營性的項目，采取吸引社會資本參與的PPP模式建設，在全社會營造使用者付費的氛圍，降低基礎設施建設成本和管理成本。三是充分運用融資平臺公司資本運作手段，采取基礎設施專項建設基金等融資方式，募集基礎設施建設所需資金，以融資平臺公司擁有的土地資產及其他資源為還款來源，輔之以政府購買服務所支付的報酬為補充，緩解當前基礎設施建設融資瓶頸問題。

在提高財政資金使用績效方面，一是以支農資金為突破口，在原有因素測算、規(guī)劃分配、據實據效等分配方法的基礎上，創(chuàng)新財政資金績效分配新模式，對具有特定政策目標、適合市縣統(tǒng)籌決策、適用因素測算分配的專項資金進行分配，以增強縣區(qū)財政的自主調控能力；二是繼續(xù)加大專項資金整合力度，統(tǒng)籌用好各類產業(yè)發(fā)展資金，建立健全專項資金定期評估和退出機制，解決專項資金“小而散”的問題；三是進一步加大部門結余資金清理力度，盤活財政存量資金，騰出更多的資金，重點解決好民生民本和重大項目建設問題，切實提高財政資金使用績效。

（六）嚴控政府債務，減少財政風險

政府債務本質是預支未來的稅收，是用預期收入解決當期的問題，也是為未來發(fā)展奠定良好的基礎。為了解決全局性的經濟困難，突破經濟發(fā)展和社會建設中的一些“瓶頸”問題，適度、可控、償債保障全覆蓋的政府負債未嘗不可。但由于攀枝花市現有債務增長過快、積累規(guī)模偏大，地方償債能力趨于弱化，財政風險正在加大。對此，我們要嚴控債務規(guī)模，防范出現系統(tǒng)性風險。一方面，要合理控制債務規(guī)模。首先，建立和嚴格執(zhí)行政府舉債審批程序，公開舉債額度、償還保障等事項，及時發(fā)布風險預警信息，接受社會監(jiān)督。其次，用好債務資金，對地方政府城市建設的規(guī)劃應當進行充分的論證和嚴格的審計，將債務資金用在最需要的地方。第三，整合現有政府融資平臺，防止多頭舉債。另一方面，要盡快優(yōu)化債務結構。地方政府擁有大量的優(yōu)質資產，可以將資產證券化作為化解地方債務風險的一種可行方法，以更低的融資利率，降低政府的資金成本。同時，要用好債務置換政策，將所有政府債務納入置換范圍，優(yōu)化債務結構。

（責任編輯：董麗娟）

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