●蔣家勝

城鄉(xiāng)基層治理法治化的困境與路徑※
——基于四川的實踐

●蔣家勝

全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層，法治在基層治理中至關(guān)重要。四川各地積極創(chuàng)新實踐，在基層治理法治化建設中作了不少有益探索，但也遭遇了基層干部依法治理觀念淡薄、治理主體權(quán)利義務模糊和群眾法治意識有待提高等治理困境。文章提出通過發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，樹立民主化的法治理念，明晰各參與治理主體的權(quán)利與義務關(guān)系，培育社會主義法治文化等路徑，為基層治理法治化提供組織保障和價值導向，突破基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為基層治理法治化奠定堅實基礎(chǔ)。

基層治理；法治化；困境；路徑

司馬遷在《史記》中提出，“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”?？たh的治理關(guān)乎天下安危，基層治理的重要性日益凸顯，逐漸成了國家治理體系中的重點和基礎(chǔ)，是基層社會保持活力的根本保障。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，指出“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”，提出了“推進基層治理法治化”的要求。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，推進基層治理法治化，對于維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于全面建成小康社會，都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城鄉(xiāng)基層治理法治化的理論邏輯

（一）城鄉(xiāng)基層治理法治化的重要意義

基層治理法治化是指在黨的領(lǐng)導下，在縣級以下（縣級、鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等）行政區(qū)域推進依法執(zhí)政、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將經(jīng)濟、政治、文化、社會等各項工作納入中國特色社會主義法治體系，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?；鶎邮巧鐣募毎突A(chǔ)，基層治理方式是國家政權(quán)建設的重要組成部分。所謂國家政權(quán)建設是指“現(xiàn)代化過程中以民族國家為中心的制度與文化整合措施、活動及過程，其基本目標是要建立一個合理化的、能對社會與全體民眾進行有效動員與監(jiān)控的政府或政權(quán)體系?！盵1]國家政權(quán)建設總是與社會治理緊密聯(lián)系在一起的。在國家政權(quán)建設和社會治理體系中，基層治理至關(guān)重要。“基層是社會的單元細胞，是感知社會需求最敏銳的觸角，也是社會矛盾的源頭”[2]，是國家政權(quán)建設的根基和社會治理的力量源泉。

（二）城鄉(xiāng)基層治理法治化的實踐探源

社會治理總是和國家政權(quán)建設緊密聯(lián)系在一起的，我國社會治理思想源遠流長?？v觀我國的政權(quán)建設和社會治理實踐歷史，其國家政治權(quán)力的集中與滲透經(jīng)歷了由傳統(tǒng)國家自上而下的威權(quán)式、單一型、管控型、人治型的治理模式向現(xiàn)代國家的自下而上集中和自上而下的民主式、復合型、服務型、法治型的治理模式轉(zhuǎn)變的過程。在漫長的封建社會，我國的政權(quán)建設和社會治理是一種自上而下的威權(quán)式、單一型、管控型、人治型的治理模式，其特點是皇權(quán)至高無上，實行嚴格的等級管理，各級官府衙門壟斷一切權(quán)力，郡縣下沒有設立一級政權(quán)組織，推行自治，但等級制度和思想教化旨在維護封建皇權(quán)的統(tǒng)治需求，社會自治和德治的體制機制根本無法有效建構(gòu)，國家政治權(quán)力無法有效滲透到城鄉(xiāng)基層。封建帝制結(jié)束后，無論是北洋軍閥統(tǒng)治時期還是國民黨統(tǒng)治時期，皆因常年軍閥混戰(zhàn)、地方武裝割據(jù)，并未真正建立起有效的政權(quán)建設和社會治理模式，尤其是基層治理真空化，社會秩序混亂不堪，社會矛盾尖銳突出，危機四伏。新中國成立后，逐漸形成了自上而下的管控型、全能型的政權(quán)建設和社會治理模式，即以“人民公社”和“單位”為基礎(chǔ)對城鄉(xiāng)人員進行管理，進而以戶籍、檔案為手段，對城鄉(xiāng)人員進行分類嚴控，成功地將國家政權(quán)滲透到城鄉(xiāng)基層，有效地對城鄉(xiāng)基層社會資源進行組織和動員。但整個社會消融于國家，黨、政、社同構(gòu)化嚴重，社會沒有活力。改革開放之后，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟雙重轉(zhuǎn)軌過程中，人口流動加劇，單位管人和戶籍管人的社會治理體制逐漸消解，國家政治權(quán)力的集中與滲透逐漸向自上而下和自下而上雙向滲透的轉(zhuǎn)變。

（三）城鄉(xiāng)基層治理法治化的理論淵源

我國社會治理方式由傳統(tǒng)國家自上而下的縱向集權(quán)管理向現(xiàn)代國家上下結(jié)合雙向滲透治理方式轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)了國家和社會的權(quán)力集中與滲透的強弱關(guān)系。按照西方政治學理論，“國家與社會關(guān)系”的強弱，可以分為“強國家—弱社會”的國家中心論和“弱國家—強社會”的社會中心論等不同治理模式?！皣抑行恼摗睆娬{(diào)國家在基層治理中居于中心地位，其他力量居于從屬地位，強調(diào)公共事務的處理應納入國家正式結(jié)構(gòu)中，但政府不是萬能的，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和利益的分化，社會治理遇到諸多挑戰(zhàn)，甚至一定程度上出現(xiàn)“國家失靈”，基層治理矛盾不斷，沖突頻發(fā)，需要借助其他力量來彌補，為此“社會中心論”進入視野，成為一種社會治理的替代選擇?！吧鐣行恼摗眲t強調(diào)國家力量在基層治理中逐漸退出，不斷培育社會組織和專業(yè)社工，引導他們參與基層治理，鼓勵社會公民主動有序參與基層治理，實現(xiàn)基層治理主體的多元化和權(quán)力結(jié)構(gòu)的多中心化。但這種多種力量嵌入社會治理，在增強社會活力的同時，也會出現(xiàn)“社會失靈”的問題，需要國家力量的介入來彌補。為了發(fā)揮這兩種基層政權(quán)建設和社會治理模式的優(yōu)勢，同時又有效彌補“國家失靈”和“社會失靈”的不足，需要建構(gòu)一種機制尋求政治參與和社會穩(wěn)定之間的最佳平衡點。黨的十八屆三中全會提出，“要堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[3]?？梢?，我國將社會力量有機嵌入國家治理中，在黨委領(lǐng)導下，政府力量、社會力量共同參與社會基層治理。社會治理多元主體以什么樣的方式參與基層治理？各主體的行為邊界如何劃分？黨的十八屆四中全會提出，要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”[4]，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?？梢?，法治在社會治理中至關(guān)重要，國家力量與社會力量在法治軌道中有序運行，基層治理步入法治化軌道，實現(xiàn)自治、法治、德治的融合。

二、城鄉(xiāng)基層治理法治化的探索困境

（一）城鄉(xiāng)基層治理法治化的實踐探索

全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層。基層治理法治化是依法治國、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值目標需求，也是基層治理現(xiàn)實困境的情勢倒逼。當前我國社會主義市場經(jīng)濟改革步入深水期，進入攻堅階段，基層社會矛盾異常復雜，基層治理任務異常艱巨?；鶎由鐣芎蜕鐣_突的根源主要是基于利益因素造成的。一是隨著城市化進程和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，造成社會基層組織內(nèi)部的利益沖突即城鄉(xiāng)基層組織與其成員之間的利益沖突。如城市周邊農(nóng)村土地拆遷與補償?shù)?，造成基層社會組織成員與組織的不信任。二是城鄉(xiāng)基層組織權(quán)力決策機制和權(quán)力運行機制不規(guī)范、不透明造成對基層組織成員利益的侵害，如集體經(jīng)濟收益的分配、社區(qū)重大項目支出與分攤等重大事項沒有按照一定程序征求社會組織成員意見，損害群眾利益。一方面隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，老百姓的維權(quán)意識增強了，捍衛(wèi)自己利益的決心加大了，如果基層治理中不走法治化的路徑，勢必遭受重重治理困境。要維護城鄉(xiāng)基層經(jīng)濟社會秩序，必須把基層治理納入法治化軌道，必須將法治手段運用到基層治理中。2014年四川省為了貫徹落實十八屆四中全會精神，制定了《全面深入推進依法治省的決定》，統(tǒng)籌推進法治四川建設。四川各地在基層治理法治化方面積極創(chuàng)新實踐，在政社確權(quán)勘界、法治宣傳與群眾法治意識提高、依法陽光拆遷安置、內(nèi)部事務依法民主決策等方面進行了不少有益探索，推動基層治理法治化進程。比如四川江油市在基層治理中融入“法德并行，剛?cè)嵯酀钡睦砟?，引導群眾運用法治思維和法律手段，化解社會矛盾，解決彼此糾紛。成都市成華區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理，以基層治理法治化為手段，深化“政社”確權(quán)勘界，轉(zhuǎn)變基層政府職能，加快服務型政府建設，制定《成華區(qū)基層群眾自治組織依法履職事項》，界定政府管理服務“邊界”，明晰社區(qū)職責，理清“基層群眾自治組織依法履行職責事項”、“基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項”，編制“政府職能清單”、“社區(qū)職責清單”、“政府購買服務清單”，推動基層政府向服務型、法治型轉(zhuǎn)變，推動基層治理的復合共治。成都市金牛區(qū)金沙社區(qū)和成華區(qū)新鴻社區(qū)建立了法治微廣場、法治文化公園、居民議事亭、法治連心驛站等，把法治宣傳陣地融入院落，把法治大講堂送進院落，把法律服務延伸進院落，堅持法治與自治并重，創(chuàng)新開展基層民主法治建設。宜賓江安縣在基層黨組織中增設“法治委員”，為群眾提供法律援助和服務，引導多方主體共同參與基層依法治理，化解各種矛盾。

（二）基層治理法治化的治理困境

近年來，基層治理法治化建設持續(xù)推進，基層自治制度不斷加強，新型基層自治組織不斷涌現(xiàn)，基層治理法治建設取得了明顯成效。但我國當前經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型發(fā)展，利益糾葛異常復雜，城鄉(xiāng)基層治理法治化與依法治國的目標還有不少差距，推進基層法治建設遭遇不少治理困境。

首先，城鄉(xiāng)基層干部依法治理觀念淡薄。部分城鄉(xiāng)基層干部人治思維嚴重，喜歡按照固有的原有的工作方式作決策、做事情，信奉“妥協(xié)就是和諧、搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平”的信條，傾向于利用與法治相悖的策略推進基層治理工作，不同程度上存在“酒杯一端，政策放寬；筷子一舉，可以可以”的現(xiàn)象，依法辦事、依法執(zhí)政的觀念不強，執(zhí)法寬嚴失度，甚至知法犯法、以權(quán)壓法、徇私枉法，造成有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究。當前，維穩(wěn)和招商引資是基層治理中的兩大中心工作，但都涉及利益調(diào)節(jié)分配，處理不好，極易引發(fā)社會矛盾，甚至群體性沖突。比如某些基層干部在征地拆遷補償、集體利益分配等過程中有法不依，玩弄貓膩，違規(guī)操作，損害集體和成員利益，引發(fā)矛盾，甚至導致群體事件。又如某些基層干部為了避免因維穩(wěn)不力被追責，采取非法手段圍追堵截上訪，或者給無理上訪者違規(guī)補償，用錢平息事態(tài)。

其次，城鄉(xiāng)基層治理主體權(quán)利義務模糊?；鶎又卫矸ㄖ位年P(guān)鍵在于管理規(guī)范之中具有明確的權(quán)利義務，各參與治理的主體知道自己該做什么，不該做什么?；鶎又卫硇枰鶎狱h委、政府、社會組織、專業(yè)社工和基層群眾共同參與，復合共治。但在基層社區(qū)的治理現(xiàn)實中，存在著各治理主體的權(quán)利與義務邊界模糊，基層黨委、政府和社會組織、社工和群眾各自應該享有的權(quán)利，應該承擔的義務不清楚，不同程度上存在著“黨政一體、以黨代政，黨社一體、以黨代社，黨經(jīng)一體，官商結(jié)合”的現(xiàn)象，導致社會組織發(fā)展不足，基層群眾參與度不高，基層黨委和政府管得太多，管得太累，而且還吃力不討好。

再次，城鄉(xiāng)基層群眾法治意識有待提高。當前，部分基層群眾法律意識不強，信法、守法的氛圍不濃。一是不依法辦事，該自己承擔的法律義務不承擔，如有的拆遷安置小區(qū)的部分住戶長期拖欠物業(yè)管理費，甚至根本不交物管費。二是依法維權(quán)意識缺乏，信仰“關(guān)系辦事”，依靠關(guān)系維權(quán)，遇到事情首先是找熟人托關(guān)系，如果靠關(guān)系“搞不定”時，就開始越法維權(quán)，甚至違法維權(quán)。

三、城鄉(xiāng)基層治理法治化的路徑選擇

（一）發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，為基層治理法治化提供組織保障

黨的領(lǐng)導是社會主義法治最根本的保證，黨組織是推進基層治理法治化的最有效的力量。黨的十八屆四中全會提出了“要發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用”作為推進基層治理法治化的重要保障。在推進四川基層治理法治化的進程中，要發(fā)揮基層黨組織的政治核心作用，改革和規(guī)范黨組織建設，創(chuàng)新基層治理法治化新模式。一是要全面落實黨建工作責任制，切實擔負起基層治理法治化的主體責任，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導核心作用。二是改革和規(guī)范基層黨組織建設，確定基層治理法治建設的工作目標、工作內(nèi)容、工作重點和工作方式，著力解決制約推進基層治理法治化建設進程的瓶頸問題，規(guī)范基層黨組織、基層政府、社區(qū)（村委會）或者社會組織、群眾參與基層治理的權(quán)力邊界，實施基層黨組織、政府與社會組織、群眾雙向考評制度，推進法治型、服務型政黨建設。三是強化街道黨工委、社區(qū)黨組織對轄區(qū)內(nèi)各類企事業(yè)單位的黨組織建設與管理，擴大基層黨組織的覆蓋面，加強本單位的依法管理，創(chuàng)新基層治理方式。

（二）切實樹立民主化的法治理念，為基層治理法治化提供價值導向

社會主義法治是社會主義民主的保障，社會主義民主是社會主義法治的前提?；鶎又卫矸ㄖ位瘧攬猿秩嗣裰黧w地位，構(gòu)建基層治理民主化的理念，鼓勵基層群眾積極參與基層社會治理，充分發(fā)揮基層群眾民主管理的積極性。遵循基層治理法治建設依靠人民、為了人民的原則，以保障基層群眾的根本利益為歸宿。同時強化基層治理法治化的程序保障，在處理集體財產(chǎn)分割、資產(chǎn)處置等集體重大事項時，按照民主化、法治化、論證、公示等程序，維護社會公平正義，保證基層群眾依法享有廣泛的權(quán)利和自由，促進基層富強、平安、幸福。

（三）科學構(gòu)建權(quán)利義務的明晰機制，為基層治理法治化突破關(guān)鍵環(huán)節(jié)

“基層治理法治化的關(guān)鍵條件在于管理規(guī)范之中具有明確的權(quán)利義務”[5]。沒有無權(quán)利的義務，也沒有無義務的權(quán)利。如果權(quán)利義務不明晰，參與社會治理的各方主體參與基層治理時的權(quán)力半徑就無法確定，相應的治理責任無法產(chǎn)生。基層政府必須依靠“權(quán)力清單”行使權(quán)力，法無授權(quán)不能為，法定職責必須為，同時加大黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等機制建設，防止權(quán)力的異化和制度的失效?？梢酝ㄟ^編制政府的權(quán)力清單和負面清單，規(guī)定基層政府的權(quán)利和義務的確權(quán)勘界，實現(xiàn)政府和社會組織的權(quán)利與義務依法明晰，有效約束和規(guī)范基層政府的公權(quán)力。通過科學構(gòu)建各方參與主體的權(quán)利義務的明晰機制，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，突破基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過明晰參與治理各方的權(quán)利義務，合理劃分政府組織與社會組織的權(quán)力邊界，合理規(guī)劃不同社會組織的行為模式，用法治手段平衡各方利益，調(diào)動多元主體參與基層治理，實現(xiàn)基層治理在法治軌道上各行其是、居民自治、民主管理、和諧有序。

（四）培育社會主義的基層法治文化，為基層治理法治化奠定堅實基礎(chǔ)

法治文化是基層治理法治化的精神土壤。加強基層治理法治化，必須引導基層干部和群眾樹立“法治”信仰，徹底摒棄“人治”觀念。發(fā)揮領(lǐng)導干部帶頭學法、模范守法的榜樣示范作用，深入推進法律進機關(guān)，引導基層黨政干部模范守法、依法行政、依法執(zhí)政。開展法治微廣場、法治圖書角、法治大講堂、法治文藝演出等傳統(tǒng)普法教育活動，健全便民法律服務體系，深入推進“法律服務進社區(qū)”和“法律服務進萬村”，著力培養(yǎng)基層“法律明白人”。依托網(wǎng)絡信息平臺，創(chuàng)建法治手機報、法治微信教育平臺、政務微博平臺和普法門戶網(wǎng)站（可以集成到電視機）等新媒體平臺，探索法治文化宣傳O2O模式，以群眾喜聞樂見的方式，打通普法宣傳和法律援助“服務群眾最后一公里”，引導基層群眾樹立法治信仰，培養(yǎng)法治思維，形成“遇到事情找法、化解矛盾靠法、解決問題用法”的基本價值取向，培植基層治理法治化的深厚土壤，實現(xiàn)基層治理的自治、德治與法治的有機統(tǒng)一，促進基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[1]于建嶸.國家政權(quán)建設與基層治理方式變遷[J].文史博覽（理論），2011（01）.

[2]李紹華，鄧曼麗.基層社會治理：困境與對策[J].成都行政學院學報，2015（03）.

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].2013-11-15.新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[4]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[5]貢太雷，張秀玉.論社會基層治理的民主化與法治化[J].內(nèi)蒙古民族大學學報（社會科學版），2013（03）.

D638

A

1008-5947（2016）04-0029-04

2016-06-10

四川省哲學社會科學研究“十二五”規(guī)劃2015年度課題“基層治理法治化四川實踐研究”（項目批準號SC15B021）的階段性成果。

作者及單位：蔣家勝，成都職業(yè)技術(shù)學院思政教學部教授，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。（四川 成都 610041）

責任編輯 馮凌宇