宋文梅　陳千菊

摘要：新一輪退耕還林工程是治理我國(guó)水土流失和土地沙化的重大生態(tài)修復(fù)工程，為全面實(shí)施好該項(xiàng)工程，本文總結(jié)秭歸縣實(shí)施第一輪退耕還林工程的成效及做法，結(jié)合國(guó)家新一輪退耕還林（還草）的政策，對(duì)其實(shí)施所面臨的新問(wèn)題進(jìn)行全面分析，提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新一輪； 退耕還林； 秭歸縣

中圖分類(lèi)號(hào)：F326.20文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-3020（2016）01-0077-03

為了進(jìn)一步鞏固退耕還林成果，國(guó)家從民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度，著眼經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展全局啟動(dòng)實(shí)施新一輪退耕還林工程，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措，是貧困山區(qū)農(nóng)民脫貧致富、全面建成小康社會(huì)的有效途徑[1]。如何在秭歸縣扎實(shí)推進(jìn)新一輪退耕還林工程的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)效益最大化，成為退耕還林工程可持續(xù)發(fā)展的重要關(guān)注點(diǎn)。為此，作者結(jié)合秭歸縣退耕還林現(xiàn)狀和已取得的成果，探討新一輪退耕還林工作中面臨的新問(wèn)題，提出有效對(duì)策和措施，對(duì)新一輪退耕還林的順利實(shí)施具有重要意義。

1研究地概況

秭歸縣位于鄂西山區(qū)長(zhǎng)江西陵峽畔，是舉世矚目的三峽工程壩上庫(kù)首第一縣，具有重要的生態(tài)戰(zhàn)略地位[2]。自2000年秭歸縣開(kāi)始實(shí)施第一輪退耕還林工程以來(lái)，共完成退耕還林面積24萬(wàn)hm2，其中坡耕地退耕還林面積為149萬(wàn)hm2，荒山造林面積為0.91萬(wàn)hm2，涉及全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，180個(gè)村，6.8萬(wàn)戶(hù)，累積投資超過(guò)4.7億元[3]，已經(jīng)取得顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

2現(xiàn)有退耕還林工程主要成效

秭歸縣第一輪退耕還林實(shí)施15年以來(lái)，已經(jīng)取得較大的綜合效益，主要表現(xiàn)為：

（1）生態(tài)環(huán)境明顯改善。自2000年實(shí)施第一輪退耕還林以來(lái)，林地面積比退耕還林實(shí)施前新增2.36萬(wàn)hm2；森林面積比退耕還林實(shí)施前新增268萬(wàn)hm2；森林覆蓋率比退耕還林實(shí)施前新增16%；活立木蓄積比退耕還林實(shí)施前新增134.5萬(wàn)cm3。森林結(jié)構(gòu)更趨合理，生態(tài)功能顯著增強(qiáng)，水土流失得到有效控制。水土流失面積分別較退耕還林前減少17%；土壤侵蝕模數(shù)分別較退耕還林前減少44%；土壤流失總量分別較退耕還林前減少44%，為三峽庫(kù)區(qū)筑起一道生態(tài)屏障。

（2）區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效調(diào)整。自退耕還林工程實(shí)施開(kāi)始，秭歸縣堅(jiān)持把退耕還林與培植后續(xù)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。通過(guò)退耕還林工程建設(shè)，發(fā)展了一批適合秭歸縣鄉(xiāng)土的優(yōu)良經(jīng)濟(jì)林樹(shù)種和模式，全縣新發(fā)展經(jīng)濟(jì)林2萬(wàn)hm2，其中柑桔043萬(wàn)hm2、核桃067萬(wàn)hm2、茶葉04萬(wàn)hm2、板栗02萬(wàn)hm2、其它經(jīng)濟(jì)林02萬(wàn)hm2，經(jīng)濟(jì)林總面積達(dá)到40萬(wàn)hm2。依托退耕還林工程，以產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大發(fā)展為抓手，桔柑、茶葉、核桃基地規(guī)模不斷擴(kuò)大，形成以“屈姑食品”、“三峽茶葉”、“九畹溪絲棉茶”等一批林產(chǎn)品加工企業(yè)規(guī)模不斷壯大，而且以 “農(nóng)戶(hù)+基地+公司+市場(chǎng)”的經(jīng)營(yíng)模式日趨完善，集成以生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售為一體的產(chǎn)業(yè)格局。同時(shí)，加快了二三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，以泗溪生態(tài)旅游度假區(qū)、九畹溪探險(xiǎn)漂流等一批旅游項(xiàng)目為依托的生態(tài)旅游業(yè)正蓬勃發(fā)展，生態(tài)旅游已逐步成為退耕還林后的重要替代產(chǎn)業(yè)，有效調(diào)整了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

（3）農(nóng)民生活質(zhì)量大幅提高。秭歸縣參與退耕還林的農(nóng)戶(hù)為68萬(wàn)，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0%，累計(jì)兌現(xiàn)退耕補(bǔ)助資金47億多元，戶(hù)均增收7 000多元，人均增收2 000多元。同時(shí)退耕還林實(shí)施后，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入，減輕勞動(dòng)強(qiáng)度，提高農(nóng)民素質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，秭歸縣退耕還林農(nóng)戶(hù)每年勞務(wù)輸出2萬(wàn)多人，勞務(wù)收入近6億元。

（4）工程管理質(zhì)量有效提高，培養(yǎng)了大批技術(shù)人才。通過(guò)15年退耕還林工程建設(shè)實(shí)踐，秭歸縣積極開(kāi)拓創(chuàng)新，探索了一套適應(yīng)秭歸縣實(shí)情的退耕還林管理體制和管理辦法。同時(shí)工程建設(shè)培養(yǎng)和鍛煉了一批技術(shù)人員，積累了林業(yè)工程項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。

3新一輪退耕還林工程實(shí)施的問(wèn)題

基于新一輪退耕還林工程政策規(guī)劃，結(jié)合秭歸縣實(shí)情，總結(jié)出秭歸縣實(shí)施新一輪退耕還林所面臨的問(wèn)題。

（1）地塊分散，規(guī)劃難度極大。依據(jù)秭歸縣國(guó)土部門(mén)第二次全國(guó)土地資源調(diào)查結(jié)果，秭歸縣15° 以上坡耕地中，基本農(nóng)田較多，占75%以上，基本農(nóng)田將坡耕地分割成分散小塊，加之土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾耕地、坡改梯耕地、上一輪退耕還林退耕地、已用于其它項(xiàng)目的建設(shè)用地等等較為集中成片的都不能納入新一輪退耕還林規(guī)劃，導(dǎo)致新一輪退耕還林地塊極度分散，2 hm2以上的小班很少，增加了規(guī)劃和組織實(shí)施的難度，更重要的是不便于產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展。

（2）退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)降低，農(nóng)戶(hù)積極性不高。第一輪退耕還林補(bǔ)助資金生態(tài)林為2 890元/6667 m2，經(jīng)濟(jì)林為1 825元/6667 m2，而新一輪退耕還林補(bǔ)助資金不分生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林都為1 500元/6667 m2，與退耕農(nóng)戶(hù)的希望值差距大，降低了退耕農(nóng)戶(hù)的積極性。

（3）退耕農(nóng)戶(hù)生態(tài)意識(shí)薄弱，補(bǔ)償機(jī)制滯后，農(nóng)戶(hù)積極性不高。本輪退耕還林以農(nóng)民退耕意愿為主，政府引導(dǎo)，要求根據(jù)不同地理、氣候和立地條件，做到適地適樹(shù)。然而，秭歸縣地理位置相對(duì)特殊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾長(zhǎng)期成為該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的障礙。退耕農(nóng)戶(hù)普遍生態(tài)意識(shí)較低，大部分的農(nóng)民更為注重政府的補(bǔ)償優(yōu)惠，而對(duì)林木的管理和維護(hù)沒(méi)有引起足夠的重視，一旦經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償停止，而林木效益的補(bǔ)償機(jī)制的缺失和滯后，會(huì)進(jìn)一步削弱退耕還林的綜合效益。

4對(duì)策

（1）突破15°以上基本農(nóng)田限制，集中連片整體推進(jìn)，解決地塊分散問(wèn)題。秭歸縣地處三峽庫(kù)區(qū)壩上庫(kù)首，生態(tài)治理十分重要。新一輪退耕還林應(yīng)將坡度在15°以上的基本農(nóng)田與坡度在15°以下的非基本農(nóng)田進(jìn)行置換，將坡度在15°以下的非基本農(nóng)田調(diào)整為基本農(nóng)田，提高基本農(nóng)田質(zhì)量。在基本農(nóng)田面積不減少的情況下將坡度在15°以上的基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田，在退耕農(nóng)戶(hù)自愿的前提下將坡度15°以上的坡耕地全部實(shí)施退耕還林，集中整體推進(jìn)，規(guī)模連片治理，發(fā)揮綜合效益。

（2）加強(qiáng)引導(dǎo)，提高農(nóng)戶(hù)生態(tài)意識(shí)，尊重農(nóng)民主體地位。退耕農(nóng)戶(hù)是新一輪退耕還林的主體，要加強(qiáng)引導(dǎo)，提高其生態(tài)意識(shí)，充分發(fā)揮主體作用。一是宣傳引導(dǎo)。采取廣播、電視、標(biāo)語(yǔ)、宣傳車(chē)、農(nóng)民座談會(huì)等多種形式，大力宣傳新一輪退耕還林政策、標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程及工程要求，讓政策家喻戶(hù)曉、深入人心，提高廣大農(nóng)戶(hù)參與退耕還林工程建設(shè)的積極性。二是政策引導(dǎo)。要及時(shí)兌現(xiàn)到戶(hù)退耕還林補(bǔ)助政策，落實(shí)生態(tài)公益林補(bǔ)償政策和其它相關(guān)配套政策，進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)發(fā)證，讓農(nóng)戶(hù)清楚退耕政策的主要導(dǎo)向。三是示范引導(dǎo)。大力開(kāi)展試驗(yàn)示范林建設(shè)，加大科技示范和科技培訓(xùn)力度。在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)興建核桃、茶葉等經(jīng)濟(jì)林科技示范園，充分發(fā)揮樣板示范帶動(dòng)作用。四是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。堅(jiān)持把退耕還林與培植產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。

（3）完善配套政策，整合項(xiàng)目資金，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)退耕農(nóng)戶(hù)積極性。一是依法夯實(shí)補(bǔ)助政策，統(tǒng)籌安排國(guó)家資金與地方配套資金，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，延長(zhǎng)補(bǔ)助期限。新一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助期限至少要達(dá)到第一輪退耕林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助期限，不分林種2 890元/6667 m2，連續(xù)補(bǔ)助16年。這樣可以提高退耕還林發(fā)展的持續(xù)力，增加農(nóng)戶(hù)在退耕前后的資金保障，保障林農(nóng)收益，不斷提高農(nóng)戶(hù)退耕還林的積極性。二是合理完善各項(xiàng)后續(xù)配套政策，對(duì)于退耕還林地符合公益林標(biāo)準(zhǔn)的納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍；未劃入公益林的，允許農(nóng)民合理經(jīng)營(yíng)和依法流轉(zhuǎn)或采伐，采伐后要及時(shí)更新，急需撫育間伐的森林將納入森林撫育補(bǔ)貼范圍[4] ，允許退耕還林農(nóng)戶(hù)在不破壞植被的前提下實(shí)行林糧間作，林藥間作，倡導(dǎo)多元化經(jīng)營(yíng)模式，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。四是整合項(xiàng)目資金，多部門(mén)協(xié)調(diào)，整合發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水保、移民、扶貧等各部門(mén)相關(guān)項(xiàng)目和資金，圍繞退耕還林工程，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，調(diào)動(dòng)廣大退耕農(nóng)戶(hù)的積極性，推進(jìn)退耕還林工程實(shí)施。

（4）堅(jiān)持科技支撐，強(qiáng)化組織保障。一是規(guī)劃上嚴(yán)把關(guān)，堅(jiān)持因地制宜、適地適樹(shù)、規(guī)模治理和生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相結(jié)合的原則。結(jié)合秭歸縣實(shí)情在區(qū)域布局上突出“三沿”即沿三峽大壩和縣城周邊，沿長(zhǎng)江和一級(jí)支流兩岸，沿公路干線和庫(kù)區(qū)新建公路上下。在林種安排上優(yōu)先選擇鄉(xiāng)土樹(shù)種，注重混交，防止樹(shù)種單一病蟲(chóng)害泛濫。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上突出“三帶”即低山地區(qū)以柑桔為主，中山地區(qū)以茶葉為主，高山地區(qū)以核桃、“三木藥材”為主。二是推廣核桃、茶葉等經(jīng)濟(jì)林高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)栽培實(shí)用技術(shù)，提高經(jīng)濟(jì)林效益，推廣容器苗造林、地膜覆蓋、生根粉、保水劑等抗旱?；畹认冗M(jìn)的林業(yè)實(shí)用技術(shù)，提高造林成活率[5]。三是進(jìn)行科技培訓(xùn)，增強(qiáng)林農(nóng)的科技意識(shí)，提高退耕還林的科技水平。四是強(qiáng)化組織保障。推行政府負(fù)責(zé)制和目標(biāo)責(zé)任制管理，落實(shí)任務(wù)責(zé)任。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立新一輪退耕還林工作領(lǐng)導(dǎo)小組和退耕還林工程建設(shè)辦公室，對(duì)退耕還林的建設(shè)主體與業(yè)務(wù)指導(dǎo)實(shí)行分離，做到責(zé)任明確，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)。

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（責(zé)任編輯：鄭京津）