李寧

習近平主席自2015年12月參加中非論壇約翰內(nèi)斯堡峰會到今年初的中東三國之行，又一次從最高層次上向國際社會闡釋了“合作共贏、共同發(fā)展”的新時期外交理念，推動了“一帶一路”的國際合作構想，為攜手非洲、中東共同描繪新的合作藍圖，為增進世界和平穩(wěn)定經(jīng)濟繁榮注入了強大的正能量。

習主席的高端首腦外交，在世界范圍跨越巨大的文化和意識形態(tài)鴻溝，聯(lián)合最廣泛的共同利益和戰(zhàn)略，取得了非凡的外交成果，贏得了廣泛的國際贊譽。同時，在動蕩復雜的世界局勢中，極大拓展了我國的戰(zhàn)略空間，為開拓更加廣泛的國際合作提供了強大的價值觀指導。中國的國際援助是我對外工作的重要部分，建國以來對促進我在國際上廣交朋友、鞏固國際地位起到了十分積極的歷史作用。在當前形勢下，如何促進對外援助的新發(fā)展，也是落實習主席新時期外交理念的重要一環(huán)。

一、我國對外援助階段性轉(zhuǎn)折的新形勢

2014年3月，對外援助主管部門商務部正式啟動全面深化對外援助管理體制改革的工作，圍繞對外援助的管理、實施、監(jiān)督等方面進行了一系列深化改革，這標志著我國對外援助工作進入了一個新的發(fā)展階段。援助的階段性轉(zhuǎn)折有其深刻的國際、國內(nèi)背景形勢。

（一）國際方面

美國相對衰落，現(xiàn)行國際秩序開始進入由治而亂的周期。與此同時，經(jīng)過數(shù)十年的高速發(fā)展，我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，綜合國力極大提高，國際影響力與日俱增，與上世紀六七十年代相比已是翻天覆地的變化，但面臨的外部壓力也更加嚴峻。第一，我國工業(yè)化進程與經(jīng)濟全球化深度融合，已經(jīng)形成國內(nèi)外雙向傳導機制，國內(nèi)政策的影響力隨著貿(mào)易與投資遠達世界各個角落，同樣，其他地區(qū)的政治經(jīng)濟波動也反向傳導至國內(nèi)。如果只顧低頭搞好自己的事已經(jīng)不行了，唯有同時把握好國際國內(nèi)兩個大局才可確保順利發(fā)展。其二，幾十年的辛勤勞動建設積累起巨大的國民財富，也引起強烈的猜忌和防范，國際競爭越加復雜激烈，使我國面臨從未有過的戰(zhàn)略局面?；仡櫼酝臍v史，戰(zhàn)亂往往不是因為貧窮，而是因為富饒。無數(shù)的歷史都可以證明，在一種既有秩序之中，身居主角其次的一方，往往是最危險的，也最易受猜忌和打擊。遠如英國與新興帝國俄、德的爭霸，以及對后起之秀美國的防范；近如美國對德國、日本崛起的限制與削弱，和對蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)與打擊。

當今的歷史舞臺上，主角依然是美國，奧巴馬總統(tǒng)已經(jīng)宣布，美國的目標是再領導世界一百年。從美國的角度看，近年來戰(zhàn)略重心東移的聲音始終不斷，亞太再平衡、加強美日軍事同盟、TPP等政治軍事經(jīng)濟各方面的布局早已開始；而從中國的角度分析，雖然我始終堅持走永不稱霸、和平發(fā)展的道路，但是匹夫無罪，懷璧其罪。另一方面，與當年相比，我國今日已再無任何戰(zhàn)略屏障可以憑籍，危機感和使命感迫使我在對外工作中必須時刻保持清醒，站穩(wěn)腳跟，積極有為。

（二）國內(nèi)方面

新的形勢迫使我國對外援助管理體制亟待深化統(tǒng)合，進一步形成合力。國際援助業(yè)務是一項復雜的系統(tǒng)管理工程，涉及外交、經(jīng)濟、法律、工程、貿(mào)易、金融等諸多領域，由國務院政府主管部門主導，在總的對外戰(zhàn)略方針指導下多個專業(yè)部門的按照各自分工協(xié)調(diào)共同實施。從過程管理的角度，按照多學科融合的方法綜合分析，對外援助的管理體系可分為四大體系，一是政策目標管理體系，二是項目實施過程管理體系，三是成本預算管理體系，四是援助效果評價管理體系。由于各體系之間相互交叉影響，不同法律之間也各有自己的程序和側重，因此在各自的約束力不等的情況下，定量管理的專業(yè)領域目標與定性衡量的宏觀戰(zhàn)略目標往往不相協(xié)調(diào)，使得援助的及時性、針對性和總體效果受到削弱。上述國內(nèi)外多重的復雜因素使得對外援助領域迫切需要進一步深化改革。

另一方面，我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入到“新常態(tài)”，過去30年的經(jīng)濟的高速發(fā)展固然取得了較大的成就，但也帶來了許多深層次的問題，包括國內(nèi)扶貧問題、產(chǎn)業(yè)過剩問題、城市發(fā)展問題、環(huán)境治理問題等等，解決這些問題都需要花費極大的代價；同時，加上美國與日本聯(lián)手打壓“中國崛起”的勢力日益囂張，也使我國的國防安全面臨更多的壓力。在這種新形勢下，擴大國際援助也會面臨很多實際問題和思想觀念上阻力，這更需要我們在對外援助問題上有長遠的目標和新的思維。

二、我國對外援助階段性轉(zhuǎn)折的指導思想

對外援助轉(zhuǎn)折階段的指導思想就是貫徹落實習近平主席的新時期外交理念。自十八大以來，習總書記親自在多個國際場合闡釋了“合作共贏，共同發(fā)展”、“命運共同體”等新時期外交理念，以最大公約數(shù)構筑國際伙伴關系同心圓，“一帶一路”、亞洲基礎設施開發(fā)銀行、國際產(chǎn)能合作等都是其中重要的戰(zhàn)略組成部分。

新時期外交理念以及互利共贏開放戰(zhàn)略的內(nèi)容十分豐富，包含許多新的內(nèi)涵，其中“合作共贏，共同發(fā)展”、“命運共同體”等理念的一個主要內(nèi)涵特征就是共生的觀念，這一觀念具有鮮明的價值觀意義和現(xiàn)實戰(zhàn)略意義。

第一，共生觀念為中美競爭提供一種零和博弈之外的現(xiàn)實選擇。我國成為世界第二大經(jīng)濟體的現(xiàn)實，已使中美之間客觀上進入零和博弈的困局之中。無論是在縮小差距時期，還是未來趕上甚至超過的階段，美國對我國的排擠與打壓必將越來越激烈。雖然我國在經(jīng)濟實力方面可能很快縮小與美國的差距，但在綜合實力方面卻仍與美國有巨大差距，因此我在對美的大國競爭中處于弱勢的局面將長期存在。習主席近期提出中美之間要防止修昔底德陷阱，建立新型大國關系的倡議正是基于中美零和競爭的嚴峻現(xiàn)實提出的思路。共生觀念的適用條件有二，一是深度融合的經(jīng)濟現(xiàn)狀使雙方互相難以避免，必須共同存在。相互一舉一動都會影響到對方，各自國內(nèi)的問題本身就是國際問題，此時謀求共生對于雙方來說是兩害相權取其輕，力求避免最壞結果的一種選擇。二是在零和博弈的大局前提下，仍可積極尋找雙方的共同利益，比如地區(qū)安全、恐怖主義、全球變暖、互聯(lián)網(wǎng)等國際公共環(huán)境方面，合作的利益大于競爭。對中國而言，保持自身穩(wěn)定并繼續(xù)縮小與強勢對手的差距應該是較為現(xiàn)實的戰(zhàn)略選擇。

第二，共生觀念為大國的發(fā)展模式提供了一種價值觀思想。除與美國的零和博弈困局之外，日本等原來始終輕視我們的國家也很難短期內(nèi)接受被超過的現(xiàn)實，但對其他國家而言，尤其在發(fā)展中國家的普通民眾眼中，中國的基礎設施建設加工業(yè)化的發(fā)展模式具有明顯的示范效應。但是任何一種發(fā)展模式，必須有相應的價值觀理念，也就是多數(shù)受益的價值視角，否則就不是一種成功的模式。比如日本雖然早已是發(fā)達國家，但是其始終只是經(jīng)濟單項發(fā)達，在政治軍事方面沒有獨立性，因此也并不具有可廣泛接受的道德感召力。相比而言，美國和前蘇聯(lián)則分別以各自的價值觀主導綜合國力發(fā)展，構筑了兩種發(fā)展模式并被其他國家模仿。十八大以來，習主席提出“合作共贏，共同發(fā)展”新時期外交理念，為中國發(fā)展模式走向世界提供了的核心價值觀指導，其豐富的內(nèi)涵思想為解決我國進一步開放過程中與其他國家的利益沖突提供了方向性的指導思想。相比于中美之間全方位的大國競爭，其他國家與我國之間多數(shù)為貿(mào)易方面等單項的局部競爭，相互間謀求共生共存的共同發(fā)展利益遠大于矛盾沖突。尤其是在我國當前海外利益日益增多，億萬人員的海外安全迫切需要得到維護的情況下，更多的承擔國際治理義務和提供國際社會中的公共產(chǎn)品必將成為新時期外交工作的重要方向，也將是提升中國發(fā)展模式的道德感召力的最好渠道之一。

第三，共生觀點為解除對國際援助的質(zhì)疑提供了一種新依據(jù)。國際援助支出一般屬于一國的公共財政支出范圍，公共財政支出通常理解為由公共財政收入負擔的，為解決市場失靈而由政府投入市場的，有利于增進全體社會福利的經(jīng)濟資源使用。而國際援助支出，將原本可以用來增進本國全體社會福利的經(jīng)濟資源用于其他國家的社會經(jīng)濟各項用途，對援助提供國來說，此項公共財政支出并不直接給援助國帶來經(jīng)濟效益，如果用私人投資概念中的投入產(chǎn)出比來衡量，國際援助支出屬于零回報的資源使用，換言之，國際援助沒有直接增進本國人民的社會福利，國際援助行為不符合基本經(jīng)濟人的假設原則，相反，卻減少了本可以用來增進本國社會福利的經(jīng)濟資源。針對這一問題，在一些西方國家的國際援助實踐中，也常常成為國會撥款討論議題的焦點。同時，近年來，我國的對外援助政策也時常受到國內(nèi)輿論的質(zhì)疑，一些較為激烈的觀點提出我國的對外援助不但沒有什么效果，甚至認為針對某些國家的援助已經(jīng)違背了我國人民能夠認可的價值觀原則，而政府在實施此類援助時也同樣十分謹慎，從指導思想和輿論引導上，均提不出合理的理論依據(jù)，長期以來始終處于較為尷尬的境地。十八大以來，習主席一再提出的“合作共贏，共同發(fā)展”的新時期外交理念，正是指導對外援助工作轉(zhuǎn)折階段改革的長遠方針。實施這一方針的長遠目標就是要推動人類“利益共同體”、“命運共同體”的實施。運用這種共生觀點對國際援助的解釋在政策上的意義在于：一是明確了國際援助雙方是互利共生的，這種共生首先在于鞏固了雙方的利益聯(lián)系；二是在于培育了雙方的價值觀理念，增進了愿景對接，共同的價值觀才是鏈接彼此的真正紐帶；三是在于為援助雙方開拓了進一步合作的廣闊空間，并形成更緊密的政治經(jīng)濟利益共同體奠定了基礎。四是為援助工作的效果評價提供了理論依據(jù)，凡是符合共生效應理論的國際援助都是有效援助。

三、我國對外援助階段性轉(zhuǎn)折需要有新的理論思維

二戰(zhàn)以來的國際援助實踐表明，西方國家的國際援助利益驅(qū)動，主要出于其政治利益考量，這與西方主流的援助理論很大關系。摩根索的國家利益理論在西方援助理論中占據(jù)主要位置，他在《對外援助的政治理論》一文中認為，對外援助本質(zhì)都是政治性的，主要目標都是促進和保護國家利益，所以，在對外援助的旗幟下并沒有更高的道德原則。在這方面，除摩根索之外，著名經(jīng)濟學家錢納里的“雙缺口”理論，也有較為深入的理論分析。但無論是摩根索還是錢納里的理論，在戰(zhàn)略思想層面，均同樣屬于針對一城一地得失的分析，著眼于短期、局部的效果，或者從援助國角度分析，或者從受援國角度分析，均缺乏對援助雙方所處的共同環(huán)境、共同需求，以及援助對雙方產(chǎn)生的共同影響方面進行深入的分析。而遵循共生效應理論的新思維則完全可以補充這一不足。所謂共生效應理論，是基于自然界普遍存在個體生物之間的共生現(xiàn)象的客觀認識，隨著自然科學的進步，對世界本質(zhì)規(guī)律的認識不斷發(fā)展。自然界相互依存的共生現(xiàn)象普遍存在，反映了共同進化的生存選擇；同樣，共生現(xiàn)象也有其特定的存在環(huán)境和必要條件。共生現(xiàn)象形成特定結構的共生組織，共生組織成員原本各自處于食物鏈的不同位置，其各自在食物鏈中的位置是自然與生物種群雙向選擇的結果，但形成共生組織之后，共生組織成員之間的關系發(fā)生了變化，變成了各自以對方的生存存在為自己生存存在的基礎，一方的消失必將會使得另一方受到生存威脅。這個情況下，共生組織本身與外部的自然環(huán)境又形成了新的食物鏈關系。

生物領域的共生現(xiàn)象并不能原封不動的照搬到社會經(jīng)濟領域中，但在社會經(jīng)濟領域中確實存在類似的共生效應。比如區(qū)域一體化組織，在其成員內(nèi)部之間，可以形成資源共享、優(yōu)勢互補，其互補效應取決于成員各方互補方式和互補強度，互補方式指共生組織成員相互結構形態(tài)關系。共生關系的利益機制在于以下幾點：一是在組織內(nèi)部之間降低了交易成本；二是提高了組織成員對外部的競爭優(yōu)勢；三是共生關系擴展了組織成員共同的發(fā)展空間。但是這種共生組織的形成卻需要具備一定的條件，其一，是成員之間需要利益關系紐帶，其二，是相互在資源上各有優(yōu)勢，這種資源的各自優(yōu)勢，除經(jīng)濟資源外，更需要價值選擇和思想觀念方面的差異性和多樣性優(yōu)勢。

按照共生效應理論，當具備共生條件時，雙邊援助的雙方可以形成共生關系組織，此時，援助即是啟動并且維持這一共生組織的利益紐帶；在這一共生組織中，受援國和援助國均受到共生效應的利益驅(qū)動，這與來自于市場的利益驅(qū)動不同，也不完全是內(nèi)部交易成本降低和對外競爭優(yōu)勢增進的結果，而更多是相互的價值觀念交流和共生空間擴大帶來的潛在利益，對觀念多樣性的需求是人類進步的源泉，是意識形態(tài)、價值觀的比較、補充和儲備。處于相對比較優(yōu)勢的國家，將會或得到價值觀擴散的機會，而相對弱勢的國家，則相應豐富了不足。在這一過程中，即使不伴隨貿(mào)易和投資，也同樣會提高雙方的生存能力。因為國際援助所帶來的共生效應利益是一種可增強雙方生存可能性的戰(zhàn)略利益，這種利益，與按照“個體利益最大化”進行選擇的效果不同。如果以戰(zhàn)略的角度分析，可以視同于圍棋策略中的“勢子”，開局時遠遠的拋下一子，到中后局方可見其聯(lián)系與作用。共生效應與“個體利益最大化”是兩種不同的價值觀念，如果將這兩種價值觀念進行比較，正如圍棋策略有不同的利益追求層次，有著眼于力勝者，有著眼于勢勝者，也有著眼于道勝者。

按照共生效應理論的分析，在援助國與受援國之間，凡是雙方具備共生條件的，能形成共生組織關系的，各自均有相對獨立比較優(yōu)勢資源等幾方面條件時，實施國際援助是有效的國際援助。相反，不具備上述幾方面條件，或者當條件發(fā)生變化時，則是無效的國際援助。以此來分析我國歷史上的援助可以發(fā)現(xiàn)，二十世紀六十年代我國對非洲為擺脫西方殖民統(tǒng)治而獨立的民族國家進行的援助符合上述的共生條件，是有效的國際援助。對阿爾巴尼亞和對越南的援助則與之不同，當中蘇關系惡化時期，對阿爾巴尼亞的援助使我國與阿爾巴尼亞之間形成政治資源上的優(yōu)勢互補，使兩國在國際戰(zhàn)略上形成具有共生效應的共生組織關系；同樣，當中美關系嚴重對立時，對越南的援助使我國與越南之間形成軍事資源上的優(yōu)勢互補，同樣使兩國在國際戰(zhàn)略上形成共生組織形態(tài)，這種時期我國對兩國的國際援助是有效的。但是當國際局勢發(fā)生變化，中美關系緩和之后，上述的相對資源互補優(yōu)勢消失，共生效應條件不復存在，共生組織關系解體，援助有效性隨之大大降低，國際援助與共生效應的直接因果關系得到充分體現(xiàn)。這一共生效應理論的新思維，不僅使我國在那一時期的國際援助政策動因得到了合理解釋，而且，也充分說明在我國對外援助轉(zhuǎn)折中需要進一步確立這一新思維。

我國的對外援助工作，長期處于實踐大于理論的情況。所謂理論思維，就是一個價值評價體系和政策指導思路，這個體系應該能夠說明并且證明我國對外援助工作是有價值的，是值得付出國家財政資源去運作實施的。有了這樣一個理論思維，這樣一個體系，就能解決以下幾方面的疑問。一是解決國內(nèi)社會輿論的懷疑態(tài)度，使民眾普遍認為我國的國際援助是有利于我國長遠利益的。國際援助本是一項光明的事業(yè)，但由于長期以來在實施過程中的保密意識，使得國內(nèi)社會輿論無法正面接觸和了解其真實面貌，難免有諸多的猜疑和不理解。二是解決國際上的一些質(zhì)疑，使受援國和其他國家對我國的國際援助行為有一個正面的認可。目前我國對外宣傳中強調(diào)我國的國際援助主要有兩個方面，人道主義援助和不附加任何政治條件的無償援助。但對在這兩種之外的更多的援助行為則難以提出合理的理論解釋。三是努力站在一個道義的制高點，力爭在國際政治新經(jīng)濟秩序形成過程中增強我國的話語權。隨著發(fā)展中國家實力的不斷增強，以美國為首的西方國家集團主導的國際政治經(jīng)濟秩序不斷變化，弱小國家往往通過國際多邊機制發(fā)出各種訴求，而且迫切希望中國能夠代表他們的利益，但長期以來，我國在這個舞臺上的聲音往往不夠清晰。原因有很多，其中重要原因很可能與我國在國際援助中缺少戰(zhàn)略遠見，缺少符合實際的理論思維有很大關系。

總的來看，隨著我國國際地位的不斷上升，我國對外援助已進入到一個階段性轉(zhuǎn)折的新時期。未來一段時期，我國在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、中華民族偉大復興的大局下，國際國內(nèi)的形勢都會十分復雜，如何維護好我國的大國地位，如何建立良好的國際關系并進一步改善周邊外部環(huán)境？都具有重要的戰(zhàn)略意義。而我國對外援助作為國家對外政策工具，在積極參與國際治理和提供國際公共產(chǎn)品方面，在維護我日益增長的海外利益和人員安全方面，在建立公平公正合理的國際秩序、提高中國模式的道德感召力方面，都將起到重要的作用。