摘要：檢察機關(guān)提起公益訴訟的核心問題是權(quán)力屬性及職權(quán)配置的憲法問題。立足于中國特色社會主義檢察機關(guān)的憲法定位與檢察監(jiān)督制度發(fā)展的歷史經(jīng)緯，檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性不是法律監(jiān)督權(quán)的寬泛解釋，也不是訴訟監(jiān)督權(quán)的自然延伸，而是檢察機關(guān)通過提起訴訟的方式行使一般監(jiān)督權(quán)。檢察監(jiān)督的改革創(chuàng)新為一般監(jiān)督權(quán)的續(xù)造提供了新的契機。而權(quán)力屬性為一般監(jiān)督權(quán)的定位也為檢察機關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)配置，尤其是在監(jiān)督方式、監(jiān)督程序以及監(jiān)督內(nèi)容的制度設(shè)計上提供了新的路徑。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；公益訴訟；權(quán)力屬性；一般監(jiān)督權(quán)

中圖分類號：DF84 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：10085831（2016）03014209

一、問題的提出

2015年 7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點。根據(jù)最高人民檢察院公布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），北京、內(nèi)蒙古、吉林等13地檢察機關(guān)在各自轄區(qū)對檢察機關(guān)提起民事、行政公益訴訟開展為期2年的試點。就在全國人大和最高人民檢察院授權(quán)試點、發(fā)布方案的同時，著名環(huán)境法學(xué)者呂忠梅教授撰文《八問檢察院試點環(huán)境公益訴訟》，向最高人民檢察院試點檢察機關(guān)提起公益訴訟提出了是否需要重新定義環(huán)境公益訴訟、如何理解“民事公益訴訟”和“行政公益訴訟”、訴前程序為何設(shè)置、檢察機關(guān)在公益訴訟中的訴訟地位、檢察機關(guān)的訴權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)、起訴權(quán)的關(guān)系等8個問題，并認為“在檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的試點過程中，到底需要解決哪些問題，或者需要在哪些方面進行‘探索’，是直接關(guān)系到制度建設(shè)成敗的大事，必須有清醒的認識”[1]。事實上，圍繞著檢察機關(guān)能否提起公益訴訟，如何提起公益訴訟的問題，法學(xué)界的爭議一直不斷①。較多的學(xué)者從保護社會公益的現(xiàn)實需要、檢察機關(guān)的憲法地位和職權(quán)特點、國外公益訴訟的成功經(jīng)驗以及國內(nèi)各地檢察機關(guān)的探索等方面為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供合理性支撐并為制度構(gòu)建、程序設(shè)計提出了諸多建議這方面成果非常多，較新的成果可參見徐日丹、賈陽《依法履職穩(wěn)步推進公益訴訟改革試點工作——最高人民檢察院相關(guān)負責(zé)人解讀<檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案>》（《檢察日報》2015年7月3日第2版）；彭本利《檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的合理性及制度構(gòu)建》（《吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2015年第5期）；徐以祥《檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實需求與制度構(gòu)架》（《檢察日報》2015年7月24日第3版）。。但是也有部分學(xué)者認為；檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位并非當(dāng)然地包括提起公益訴訟的權(quán)力，檢察機關(guān)提起公益訴訟有違法理；諸如環(huán)境污染等社會問題從更深層次分析是有法不依的執(zhí)法危機，用檢察監(jiān)督掩蓋執(zhí)法漏洞，這并非治本之策；檢察機關(guān)提起公益訴訟在現(xiàn)有法律框架找不到依據(jù)；作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)提起公益訴訟會破壞民事訴訟和行政公益訴訟既有的訴訟機制[2-3]?？疾爝@些觀點，其立論基礎(chǔ)兩個共同點：其一，對于檢察機關(guān)提起公益訴訟的關(guān)注集中在“公益訴訟”上，很多觀點的爭議，事實上是對“公益訴訟”這一從國外舶來品的制度本身的分歧；其二，對于檢察機關(guān)提起公益訴訟的分析視角集中在環(huán)境保護法學(xué)或者訴訟法學(xué)的視角，許多分歧基于對環(huán)境問題的根源和訴訟結(jié)構(gòu)的平衡的探討。筆者認為，檢察機關(guān)提起公益訴訟的研究與公益訴訟或者環(huán)境公益訴訟的研究有著本質(zhì)的不同，公益訴訟制度或者環(huán)境公益訴訟制度說到底都是一個制度移植或者再造的問題，只是一個訴訟法或者環(huán)境法問題。檢察機關(guān)是中國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，屬于人民代表大會制度所分授的權(quán)力體系的重要一環(huán)，檢察機關(guān)提起公益訴訟的賦權(quán)一方面會打破現(xiàn)有憲政格局下的權(quán)力分工，另一方面公益訴訟所針對的對象既包括損害社會公共利益行為的單位和個人，也包括相關(guān)負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)。這就牽涉到法律監(jiān)督權(quán)與公民基本權(quán)利、法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)之間的侵入與衡平的問題。因此，檢察機關(guān)提起公益訴訟的核心問題是一個十分嚴(yán)肅的憲法問題，首先要解決這個職權(quán)如何定性，如何配置，如何實現(xiàn)與相關(guān)權(quán)力體系的協(xié)調(diào)問題。如若不然，所有的在環(huán)境法和訴訟法框架內(nèi)的討論都可能會遭遇憲法和人民檢察院組織法等憲法性法律的否決。對于檢察機關(guān)提起公益訴訟研究的關(guān)注點應(yīng)在“檢察機關(guān)”而不是“公益訴訟”。如果能從檢察機關(guān)的憲法定位、法律監(jiān)督的歷史經(jīng)緯、檢察權(quán)的實現(xiàn)方式以及檢察機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的權(quán)力分工、配合與監(jiān)督關(guān)系中去探尋檢察機關(guān)提起公益訴訟權(quán)利屬性及其對職權(quán)配置的合理定位，那么這便為檢察機關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性、合法性的理論之爭提供了一個新的解釋路徑，也能為中國檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度化、規(guī)范化提供憲法依據(jù)和改革指引。

二、對三種關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟權(quán)力屬性觀點的批判

任何權(quán)力的設(shè)定都必須在憲法和法律中得到明確而清晰的授權(quán)，這是“法無授權(quán)不可為”2014年，李克強總理在國務(wù)院第二次廉政工作會議上強調(diào)，對市場主體，是“法無禁止即可為”；而對政府，則是“法無授權(quán)不可為”。這一法治原則的基本要求。中國《立法法》第8條第（二）項也明確規(guī)定“各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”只能制定法律。因此，檢察機關(guān)能否提起公益訴訟必須解決授權(quán)問題。法律授權(quán)一方面來自直接的授權(quán)條款，另一方面來自對現(xiàn)有授權(quán)條款的合理解釋?！度嗣駲z察院組織法》第5條以列舉的方式規(guī)定了檢察院的職權(quán)，三大訴訟法對這些職權(quán)的行使有進一步明確的規(guī)定。那么檢察院提起公益訴訟的職權(quán)能否直接找到授權(quán)條款，還是從現(xiàn)有職權(quán)中得到合理解釋，抑或只能設(shè)定新的授權(quán)？對這個問題的研究，國內(nèi)學(xué)者涉及極少，部分學(xué)者在檢察機關(guān)提起公益訴訟制度構(gòu)建（或者程序設(shè)計）的論述中有提及檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性，概括起來主要有三種觀點：（1）檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利性質(zhì)是“法律監(jiān)督權(quán)”的自然延伸[4]；（2）認為檢察機關(guān)提起公益訴訟是“公訴權(quán)”作擴大解釋；（3）檢察機關(guān)提起公益訴訟的性質(zhì)就是訴訟監(jiān)督權(quán)監(jiān)督方式的修正。

筆者認為，這三種觀點都具有其天然的缺陷。

1.法律監(jiān)督權(quán)說

有學(xué)者認為，檢察機關(guān)提起公益訴訟可以從現(xiàn)有憲法和訴訟法中找到直接授權(quán)條款，其理由主要是：（1）《憲法》第129條規(guī)定了中國各級人民檢察院國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位。該條款賦予了人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)實施民事公益起訴權(quán)正是行使其法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)；（2）《民事訴訟法》第15條規(guī)定了支持起訴的原則。人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)針對侵害民事公益行為提起訴訟符合支持起訴的原則。（3）《刑事訴訟法》第77條第2款規(guī)定，人民檢察院在公訴過程中，發(fā)現(xiàn)侵害國家財產(chǎn)的，可以一并提起刑事附帶民事訴訟。這說明檢察機關(guān)提起民事訴訟行使法律監(jiān)督權(quán)有直接法律依據(jù)[4]。

筆者不贊同這種觀點。首先，《憲法》第129條規(guī)定檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)，這是對檢察機關(guān)憲法地位的表述，而不是檢察機關(guān)的職權(quán)條款，根據(jù)權(quán)無法授不可為的法治原則，在憲法定位之下，檢察機關(guān)的具體職權(quán)必須有明確具體的規(guī)定（事實上，在我們國家也沒有“法律監(jiān)督權(quán)”這種表述，“法律監(jiān)督權(quán)”更多地出現(xiàn)在學(xué)術(shù)界作為一種法律監(jiān)督機關(guān)憲法地位的抽象性描述）。因此，符合檢察機關(guān)憲法定位（或者說符合“法律監(jiān)督權(quán)”特質(zhì)）只是具備了授予檢察機關(guān)行使該職權(quán)的可能性，但是從可能變成現(xiàn)實之間還需要立法機關(guān)基于政治結(jié)構(gòu)、法治狀況、國情實際等多方面的權(quán)衡來予以設(shè)定或者取消具體職權(quán)，不能簡單地以提起公益訴訟符合檢察機關(guān)的憲法定位就自然引申為授權(quán)條款，這不符合基本的權(quán)力運行邏輯。其次，盡管民事訴訟法第15條確實規(guī)定了支持起訴原則，但是這一法律原則由于與其他條文沒有形成邏輯、配套的系統(tǒng)，違背了法典的總則與分則、原則與具體規(guī)定的協(xié)調(diào)運行結(jié)構(gòu)，而呈現(xiàn)出“結(jié)構(gòu)性錯誤”[5]，并且此處的支持起訴與提起訴訟有明顯差異，支持起訴應(yīng)當(dāng)是為當(dāng)事人起訴提供便利，并不能代當(dāng)事人提起訴訟，而提起訴訟則是享有訴權(quán)的主體直接啟動訴訟程序，將檢察院支持起訴與檢察院提起訴訟等同起來不合適。再次，《刑事訴訟法》規(guī)定了在國家財產(chǎn)遭受損失時可以提起附帶民事訴訟，但是該規(guī)定具有訴訟程序的限定性， 附帶民事訴訟的賠償是因為犯罪行為而引發(fā)的，刑事訴訟中的處理，與檢察機關(guān)在刑事訴訟中的公訴人身份具有千絲萬縷的聯(lián)系[6]，不能簡單地將規(guī)定在刑事訴訟中特定情形下提起附帶民事訴訟的權(quán)力推演至民事訴訟或者行政訴訟領(lǐng)域。

事實上，我們只要簡單地考察中國檢察院職能的歷史發(fā)展就能夠非常明了地知道現(xiàn)行法律框架并未授權(quán)檢察院提起公益訴訟的職權(quán)。1954年檢察院組織法第4條規(guī)定地方各級人民檢察院職權(quán)時，其中第（六）項就明確了地方各級檢察機關(guān)有權(quán)通過提起或者參與民事訴訟的方式來保護重大的國家利益、社會公共利益以及人民利益

由于中國行政訴訟法于1989年才頒布實施，所以當(dāng)時還沒有行政訴訟。。1979年檢察院組織法修訂時將檢察院提起民事訴訟的職權(quán)予以取消，直到現(xiàn)在也一直沒有恢復(fù)。1982年修訂民事訴訟法時，當(dāng)時草案的立法原則中賦予了檢察機關(guān)提起民事訴訟的權(quán)力，但是在正式頒布的條文中，該條被取消[7]。從檢察院職權(quán)的立法沿革看，從有授權(quán)到取消，從草案中建議到正式條文中“拿掉”，我們可以明確知曉在目前的法律框架中檢察院沒有提起公益訴訟的職權(quán)。

2.公訴權(quán)說

很多學(xué)者認可檢察機關(guān)提起公益訴訟在現(xiàn)有法律框架中并無直接授權(quán)。因此，有學(xué)者選擇從檢察機關(guān)現(xiàn)有法律職權(quán)進行引申作為檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力基礎(chǔ)或者法律依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)行《檢察院組織法》第5條規(guī)定，人民檢察院行使如下5項職權(quán)：（1）對國家安全犯罪及嚴(yán)重破壞法律實施犯罪的檢察權(quán)。（2）法律規(guī)定的檢察機關(guān)自偵案件的偵查權(quán)。（3）對于公安機關(guān)偵查案件的審查批捕權(quán)以及偵查監(jiān)督權(quán)。（4）刑事案件的公訴權(quán)；對法院審判活動監(jiān)督權(quán)。（5）刑事裁決的執(zhí)行及監(jiān)所監(jiān)管活動的監(jiān)督權(quán)。目前，學(xué)者主要從第（4）項中的公訴權(quán)與對行政訴訟、民事訴訟的訴訟監(jiān)督權(quán)解釋推衍檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性。“公訴權(quán)說”的理由主要是：（1）檢察權(quán)是一種復(fù)合型權(quán)力，既包括公訴權(quán)又包括訴訟監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)提起公益訴訟不能與訴訟監(jiān)督權(quán)兼容，那么檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性就應(yīng)是公訴權(quán)。（2）公訴權(quán)是啟動審判程序的一種程序性權(quán)力，提起民事公益訴訟是公訴權(quán)的一種表現(xiàn)形式[8]。

在進行法律解釋時， 我們要保持法律的整體性，要真實地反映立法者或憲法創(chuàng)制者的意圖。如果法律解釋不遵循嚴(yán)格的規(guī)則，法律本身極易被解構(gòu)[9]。檢察機關(guān)提起公益訴訟能否從公訴權(quán)得到解釋或者推衍，這似乎不是非常難厘清的問題。因為現(xiàn)代意義上的公訴，無論是大陸法系還是英美法系國家，公訴都指向指控犯罪，追究刑事責(zé)任，其本質(zhì)就是以國家名義提起刑事訴訟， 所以被稱為國家追訴主義[10]。中國憲法未明確規(guī)定檢察機關(guān)公訴權(quán)的內(nèi)涵與外延，但是《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》在涉及“公訴”一詞的用語時，都明確限定在“對于刑事案件提起公訴，支持公訴”?？梢哉f，現(xiàn)代意義上的公訴權(quán)理論和中國現(xiàn)有法律框架內(nèi)公訴權(quán)規(guī)范都將“公訴權(quán)”嚴(yán)格限定在刑事訴訟領(lǐng)域，將公訴權(quán)擴展至民事、行政訴訟沒有理論支撐與法律依據(jù)。

3.訴訟監(jiān)督權(quán)說

認為檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性是訴訟監(jiān)督權(quán)的主要理由是《行政訴訟法》第10條規(guī)定了檢察院對行政訴訟實行法律監(jiān)督的原則，但是該原則的落實受到監(jiān)督范圍、方式上的局限，法律規(guī)定的監(jiān)督對象僅僅包括人民法院的判決、裁定，監(jiān)督方式也只有通過審判監(jiān)督程序提出抗訴。明確檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟，對于豐富訴訟監(jiān)督方式，落實訴訟監(jiān)督權(quán)意義重大

雖然該觀點只談及行政訴訟，但是事實上對于民事訴訟同樣適用。參見姜明安《行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟》（《法學(xué)雜志》2006年第2期）。。

中國《民事訴訟法》第14條與《行政訴訟法》第11條都確認了人民檢察院對民事訴訟和行政訴訟享有訴訟監(jiān)督權(quán)，但是這一職權(quán)需要通過監(jiān)督對象、監(jiān)督方式和監(jiān)督手段等具體規(guī)定予以配合才能起到監(jiān)督效果。目前，在行政訴訟法和民事訴訟法上，對于監(jiān)督對象比較明確的都是對于人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力發(fā)現(xiàn)確有錯誤的民事或者行政判決、裁定，監(jiān)督方式都是通過審判監(jiān)督程序抗訴。監(jiān)督對象、方式的局限性導(dǎo)致檢察機關(guān)對民事、行政訴訟監(jiān)督缺乏可操作性，因此受到眾多學(xué)者的批評。但是，是否因為這種原則與具體規(guī)定脫節(jié)就因此得出可以從檢察機關(guān)對行政、民事訴訟的監(jiān)督方式與監(jiān)督對象的改進中引申出提起公益訴訟的職權(quán)，筆者不贊成這種觀點。因為檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其憲法地位和職權(quán)配置是由人民代表大會制度下行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)、軍事權(quán)之間的分工、配合與監(jiān)督關(guān)系決定的[11]。檢察機關(guān)對人民法院審判活動（刑事、行政、民事）的監(jiān)督權(quán)，其權(quán)力內(nèi)核是檢察機關(guān)通過行使監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)對司法機關(guān)審判權(quán)的制約，進而起到防止司法腐敗，維護司法權(quán)威和法制統(tǒng)一的作用[12]。中國《人民檢察院組織法》對于訴訟監(jiān)督權(quán)的規(guī)定也明確是對法院審判活動是否合法實行監(jiān)督。因此，無論監(jiān)督范圍做怎樣的改進，訴訟監(jiān)督的對象只能是人民法院的審判活動，即人民法院的判決、裁定是否確有錯誤，人民法院的審判程序是否違法或者審判人員審理該案件時是否有貪污受賄、徇私舞弊的枉法裁判行為。如果允許檢察院提起公益訴訟，那么監(jiān)督對象就不是人民法院，而是公民、法人和行政機關(guān)等訴訟當(dāng)事人，這與檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督職權(quán)配置的初衷相違背。因此，訴訟監(jiān)督權(quán)的權(quán)力制約功能決定了訴訟監(jiān)督權(quán)不能為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供權(quán)力屬性依歸。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟權(quán)力屬性的應(yīng)然狀態(tài)—— 一般監(jiān)督權(quán)

從以上的分析可以看出，現(xiàn)有法律框架既無檢察機關(guān)提起公益訴訟的直接授權(quán)條款，也很難從檢察機關(guān)現(xiàn)有法定職權(quán)中合理解釋出提起公益訴訟的職權(quán)。檢察機關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)就必須尋求憲法法律予以新設(shè)。往返流盼中國檢察機關(guān)的憲法定位與職權(quán)變遷，筆者認為檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利屬性應(yīng)當(dāng)是一般監(jiān)督權(quán)。

有學(xué)者提出俄國的一般監(jiān)督權(quán)早在彼得一世創(chuàng)建檢察機關(guān)的時候就已經(jīng)提出，但是囿于當(dāng)時的歷史條件，檢察機關(guān)只是封建帝制時期的監(jiān)督嘗試，其目的是維護沙皇統(tǒng)治，與民主共和制下的檢察監(jiān)督有顯著區(qū)別。因此，這里仍然以前蘇聯(lián)的一般監(jiān)督權(quán)為源起。。列寧在《論“雙重領(lǐng)導(dǎo)”與法制》等系列文章中系統(tǒng)闡述了社會主義法律監(jiān)督理論，即檢察院是專門法律監(jiān)督機關(guān)，與行政機關(guān)分立，不受任何地方影響，監(jiān)督國家法律的執(zhí)行與遵守。在列寧的檢察監(jiān)督思想指導(dǎo)下，1936年《蘇聯(lián)憲法》和《蘇聯(lián)檢察院組織法》規(guī)定，蘇聯(lián)檢察總長對各部和各部所屬的各機關(guān)以及全體公職人員和全體蘇聯(lián)公民是否確切遵行法律負最高的監(jiān)督責(zé)任。檢察機關(guān)通過追究被告人的刑事責(zé)任和抗議國家機關(guān)違反法律做出的決定等方式實施立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、司法監(jiān)督及守法監(jiān)督。由此開創(chuàng)了社會主義一般監(jiān)督權(quán)的立法先河。需要指出的是，這里的一般監(jiān)督權(quán)不是抽象意義上“法律監(jiān)督權(quán)”的對等物，而是檢察機關(guān)對立法、執(zhí)法、司法機關(guān)全面監(jiān)督職權(quán)的概括性描述?？梢源_定地說，一般監(jiān)督權(quán)是蘇聯(lián)檢察機關(guān)的靈魂與核心，其權(quán)力設(shè)計初衷是：檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，是人民主權(quán)憲政原則下分授的重要權(quán)力體系，享有對立法、執(zhí)法、司法和守法領(lǐng)域任何決策、行動、計劃、行為的監(jiān)督權(quán)。以違法程度不同，對于一般違法行為通過抗議、建議、支持起訴、提起訴訟的方式實現(xiàn)監(jiān)督；達到犯罪程度的，則通過行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)予以制裁。隨著監(jiān)督專門化理念的深入，一般監(jiān)督權(quán)中的司法監(jiān)督作為監(jiān)督專門化內(nèi)容從一般監(jiān)督權(quán)中獨立出來，稱之訴訟監(jiān)督權(quán)，由此也就形成了一般監(jiān)督權(quán)與衍生的訴訟監(jiān)督權(quán)共同構(gòu)成蘇聯(lián)檢察機關(guān)的核心職權(quán)，權(quán)力架構(gòu)如圖1所示[13]。

新中國成立后，中國充分借鑒蘇聯(lián)檢察監(jiān)督制度，構(gòu)建了中國的一般監(jiān)督權(quán)法律框架。彭真同志在向全國人大作《人民檢察院組織法（草案）》說明時明確指出中國檢察制度受列寧檢察監(jiān)督思想的影響而確立。1954年《憲法》第81 條規(guī)定，最高人民檢察院對國務(wù)院各部委、地方各級國家機關(guān)及其工作人員和廣大人民群眾是否守法進行監(jiān)督。在憲法上確認了檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)。同年頒布的《檢察院組織法》對檢察機關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的權(quán)能及行使方式進一步具體化。其具體權(quán)能主要反映在三個方面：一是監(jiān)督國家機關(guān)決議、行動的合法性。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)國家機關(guān)的決議、行動、計劃與法律相違背，有權(quán)提出抗議。二是監(jiān)督國家機關(guān)工作人員和普通公民一般違法行為。對于公民違法，有權(quán)提起或者參與涉及公共利益與人民利益的重要民事訴訟。對于國家工作人員的違法行為，檢察機關(guān)有權(quán)要求其糾正。三是針對犯罪行為提起公訴。對于公民、單位的犯罪行為提起公訴，如果公職人員行為觸犯刑法，檢察機關(guān)有權(quán)偵查并提起公訴。

根據(jù)《試點方案》的規(guī)定，檢察機關(guān)提起公訴包含兩個方面的內(nèi)容：一是民事公益訴訟，主要針對環(huán)境污染、制售假冒偽劣食品與藥品等損害社會公共利益的行為提起公益訴訟；二是行政公益訴訟，主要針對環(huán)保部門、國有資產(chǎn)保護部門、土地使用權(quán)出讓主管部門違法行使職權(quán)或者不作為致使國家和社會公共利益遭受損失，可以向人民法院提起行政公益訴訟。前者針對的是自然人和法人損害社會公益的違法行為，屬于守法監(jiān)督范疇，后者針對的是行政機關(guān)違法行政、行政不作為的行為，屬于執(zhí)法監(jiān)督范疇，這種強化對執(zhí)法和守法領(lǐng)域一般違法行為的監(jiān)督理念與一般監(jiān)督權(quán)對一般違法行為的權(quán)力行使高度契合。另外，從檢察權(quán)的歷史經(jīng)緯看，1954年《檢察院組織法》第3條第（六）項對檢察機關(guān)提起民事訴訟的規(guī)定也可以認為是檢察機關(guān)提起公益訴訟權(quán)利屬性屬于一般監(jiān)督權(quán)的確認。因此，檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性就是針對公民和行政機關(guān)一般違法行為通過提起訴訟的方式行使一般監(jiān)督權(quán)。

當(dāng)然，對于檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利屬性的確認必須厘清一個核心問題，那就是檢察機關(guān)提起公益訴訟作為一般監(jiān)督權(quán)行使方式是否與民事、行政訴權(quán)的行使能夠并行，正如呂忠梅老師所質(zhì)疑的“民事訴訟是‘民告民’，行政訴訟是‘民告官’，都是典型的私益訴訟。但檢察機關(guān)提起‘民事公益訴訟’是‘官告民’，提起‘行政公益訴訟’是‘官告官’，這與民事訴訟和行政訴訟有本質(zhì)差別。如果說，因為有了‘公益’目的，就可以改變民事訴訟和行政訴訟的本質(zhì)，那么，如何處理完全不同的兩類訴訟之間的關(guān)系，這不僅僅是一個‘名稱’問題，而是關(guān)系到訴訟機制、訴訟權(quán)利、訴訟規(guī)則、訴訟資源、訴訟結(jié)果等基礎(chǔ)理論問題”。這個觀點也是眾多反對檢察機關(guān)作為原告提起公益訴訟的一個主要理由。事實上，這種觀點是建立在“私法訴權(quán)說”上的一種傳統(tǒng)觀點，這種學(xué)說最早由德國歷史法學(xué)派代表性人物薩維尼提出，其觀點是：在當(dāng)事人適格上，要求只有法律上的直接利害關(guān)系人才有資格提起；在訴的利益上，要求訴訟只能就自己權(quán)益提起訴訟，排除公共利益；在訴訟功能上，將訴權(quán)定位于對權(quán)利的保障， 必須以原有的實體權(quán)利（至少是主觀上的）的存在和受到侵害為基礎(chǔ)[14]。但是，該種學(xué)說有其歷史局限性，它把民事訴訟（行政訴訟）作為民事實體權(quán)益的一個發(fā)展階段（或者是民事實體權(quán)益的組成部分），忽略了訴訟法的公法價值和獨立地位，顛倒了訴訟法和實體法的關(guān)系[15]。實際上， 訴權(quán)既不是民事實體權(quán)益的內(nèi)容或者發(fā)展階段， 其價值也不限于啟動訴訟程序。隨著自由主義國家觀的產(chǎn)生和法治思想的發(fā)展以及社會公益保護的需要，公益訴權(quán)理論逐步興起。公益訴權(quán)是指國家機關(guān)、社會團體以及公民根據(jù)法律的授權(quán)為保護社會公共利益免受不法侵害而向法院提起訴訟的權(quán)利。公益訴權(quán)理論至少在三個方面突破了傳統(tǒng)訴權(quán)的理論框架：首先是公益訴權(quán)中適格當(dāng)事人（原告）的擴張，公民個人、社會團體、利害關(guān)系人、國家機關(guān)都可以提起訴訟；其次是訴的利益的突破，公益訴權(quán)認為訴的利益既包括私益，也包括公共利益；最后是訴訟功能的突破，認為公益訴權(quán)是一種基于公力的救濟權(quán)， 但同時更是一種積極的參與權(quán)， 或者更透徹地說， 這種權(quán)利的行使是一種政治行動[16]。正是基于這種訴權(quán)理論，世界各國公益訴訟立法在民事訴訟與行政訴訟領(lǐng)域不斷發(fā)展。中國《民事訴訟法》與《環(huán)境保護法》引入公益訴訟制度即是對公益訴訟理論的認可。因此，在對待檢察機關(guān)提起公益訴訟中監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)之間的關(guān)系問題上，我們需要把握三點：第一，公益訴權(quán)理論是私法訴權(quán)理論的有效補充，公益訴訟的訴權(quán)理論基礎(chǔ)是公益訴權(quán)理論，中國已經(jīng)引入了公益訴訟制度，對于訴權(quán)理論的理解，包括對公益訴訟所引發(fā)的對民事訴訟、行政訴訟的訴訟結(jié)構(gòu)、訴訟機制、訴訟歸責(zé)等方面帶來的制度變遷，都要在傳統(tǒng)訴權(quán)理論基礎(chǔ)上有全方位的更新；第二，檢察機關(guān)提起公益訴訟是一般監(jiān)督權(quán)的行使方式之一，這種監(jiān)督權(quán)行使的對象、目的、范圍與公益訴權(quán)的適格當(dāng)事人、訴的利益以及訴訟功能的突破一脈相承，不能基于傳統(tǒng)訴權(quán)理論將檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)行使對立起來；第三，檢察機關(guān)提起公益訴訟，由于其自身的法律地位與資源優(yōu)勢，會對民事訴訟、行政訴訟的訴訟結(jié)構(gòu)、訴訟機制產(chǎn)生一定的沖擊，但是這種沖擊會因為受到目的正當(dāng)性（必須為了社會公益）、范圍法定性（必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使）、程序規(guī)范性（必須遵循法定的程序）等方面的多重限定而大大緩和。這正如檢察機關(guān)行使公訴權(quán)（刑事）一樣，檢察機關(guān)代表國家指控被告人，我們不能苛責(zé)兩者地位與資源的懸殊，因為在刑事訴訟的制度設(shè)計中，既有懲治犯罪的職權(quán)，又有人權(quán)保障的職責(zé)，兩者是平衡的。

四、中國一般監(jiān)督權(quán)的取消及其弊端分析

1954年憲法和檢察院組織法確立一般監(jiān)督權(quán)，并為地方人民檢察院提起公益訴訟提供了直接的法律依據(jù)。但是，各地檢察機關(guān)未來得及全方位開展司法實踐，隨著政治運動的開展，一般監(jiān)督被扣上“右傾”帽子，被“掛起來，備而待用”[17]。文革期間，一般監(jiān)督權(quán)被徹底取消，甚至整個檢察機關(guān)都被撤銷。1978年檢察機關(guān)得以復(fù)建，但是在重新修訂人民檢察院組織法的過程中，雖然檢察機關(guān)定位仍然是國家法律監(jiān)督機關(guān)，但檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)卻被取消，檢察機關(guān)直接提起民事訴訟的職權(quán)也隨之撤銷，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督被嚴(yán)格限定在對犯罪行為的監(jiān)督和對訴訟的監(jiān)督。對此，曾主持1979年《人民檢察院組織法》修訂的彭真同志有過解釋，他認為檢察機關(guān)對各級國家機關(guān)及公職人員行使一般監(jiān)督權(quán)是一項非常繁雜的工作，以檢察機關(guān)現(xiàn)有力量不可能完成這一使命，檢察機關(guān)應(yīng)將精力集中在對犯罪行為的追究上，至于國家機關(guān)及其工作人員的一般違法行為，可以交由紀(jì)檢監(jiān)察部門去完成[18]。

必須承認，一般監(jiān)督權(quán)的確存在監(jiān)督范圍與監(jiān)督方式過于寬泛，極易導(dǎo)致檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)被濫用的制度風(fēng)險[19]。即使在前蘇聯(lián)法學(xué)界，對此也多有批評之聲，認為應(yīng)當(dāng)對一般監(jiān)督的范圍作出合理的限制。但是，作為列寧法律監(jiān)督思想中尤為核心的組成部分，一般監(jiān)督權(quán)有其科學(xué)而合理的精神內(nèi)核，僅僅因為其存在一些制度風(fēng)險就直接加以否定，會造成更加嚴(yán)重的問題：一是人民檢察院法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)名不副實。法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)定位是以列寧的法律監(jiān)督思想為內(nèi)核的，而建筑在這一指導(dǎo)思想之上的是檢察機關(guān)被賦予的一般監(jiān)督權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)兩大核心權(quán)能。甚至可以說，沒有一般監(jiān)督權(quán)就沒有社會主義檢察權(quán)獨立的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實需要。在保留一般監(jiān)督權(quán)的憲法框架下，公訴權(quán)不僅僅是國家追訴權(quán)，它還轉(zhuǎn)變?yōu)橐话惚O(jiān)督權(quán)的行使方式，統(tǒng)攝于法律監(jiān)督體系之內(nèi)。相反，一旦一般監(jiān)督權(quán)被取消或者解構(gòu)，保留的公訴權(quán)就成為檢察權(quán)的全部內(nèi)容，與訴訟監(jiān)督權(quán)并列為檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的核心，違背了一般監(jiān)督權(quán)的運行邏輯。這也是造成中國理論界對“法律監(jiān)督權(quán)”“檢察權(quán)”“公訴權(quán)”的內(nèi)涵長期爭議不休的根本原因[20]。二是檢察機關(guān)權(quán)力制約功能被解構(gòu)。人民主權(quán)原則是社會主義國家在政權(quán)組織形式上的基本遵循，中國人民代表大會制正是人民主權(quán)原則的集中體現(xiàn)。在人民代表大會制度分授的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政機關(guān)、司法機關(guān)、軍事機關(guān)、法律監(jiān)督機關(guān)的職權(quán)相互配合和制約。檢察機關(guān)制約功能通過一般監(jiān)督權(quán)來實現(xiàn)。但是，檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)如果被解構(gòu)，只保留對犯罪行為監(jiān)督的公訴權(quán)，而將對一般違法行為的監(jiān)督權(quán)交由立法機關(guān)或者紀(jì)檢監(jiān)察部門行使，這一方面導(dǎo)致大量的損害社會公共利益的違法行為很難得到糾正，另一方面，將執(zhí)法機關(guān)的一般違法行為交由行政監(jiān)察機關(guān)進行內(nèi)部監(jiān)督，最終難免落入既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的尷尬境地。三是檢察機關(guān)獨立存在的必要性被質(zhì)疑。國家機關(guān)工作人員因為犯罪需要追究刑事責(zé)任的數(shù)量微乎其微，而對絕大多數(shù)的一般違法行為，檢察機關(guān)卻束手無策，由行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)察自律。既然行政機關(guān)內(nèi)部能夠自律，何不取消檢察機關(guān)，而將極少數(shù)犯罪行為的監(jiān)督權(quán)也交給紀(jì)檢監(jiān)察部門[21]。

五、中國一般監(jiān)督權(quán)的續(xù)造及其對檢察機關(guān)提起公益訴訟職權(quán)配置的限定

當(dāng)前，中國環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，國有資產(chǎn)大量流失，食品藥品安全事件頻發(fā)，國家和社會公共利益被侵害的現(xiàn)象非常普遍。而行政機關(guān)的一些亂作為、不作為現(xiàn)象得不到遏制，作為國家和社會公共利益代表的檢察機關(guān)監(jiān)督疲軟肯定是造成這些現(xiàn)象的根源之一。黨的十八屆四中全會提出，檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，為續(xù)造中國檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)提供了決策動力。在人民檢察院沒有一般監(jiān)督權(quán)的情況下，其他各項職權(quán)均很難形成完整的權(quán)力體系和必要的監(jiān)督能力，與其絕對取消，不如相對限縮，這是學(xué)界較為通行的觀點[22]。俄羅斯在放棄前蘇聯(lián)檢察制度時，對前蘇聯(lián)時代一般監(jiān)督權(quán)并沒有徹底拋棄，而是引入必要的權(quán)力制約機制對其進行改造，這為我們的續(xù)造路徑提供了歷史鏡鑒。

1.監(jiān)督范圍的限定

一般監(jiān)督權(quán)的弊端之一就是監(jiān)督范圍寬泛，包括幾乎所有的立法、執(zhí)法、守法行為。這種寬泛的范圍，既不利于實現(xiàn)監(jiān)督，又會增加一般監(jiān)督權(quán)被濫用的風(fēng)險。因此，一般監(jiān)督權(quán)的范圍必須受到限制。從中國憲法、《立法法》及《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》對立法行為（包括規(guī)范性文件審查權(quán)）的監(jiān)督權(quán)設(shè)置可以得出，立法行為的監(jiān)督專屬各級人大及其常委會。檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)排除對立法權(quán)（包含規(guī)范性文件審查權(quán)）的監(jiān)督。從權(quán)力制約與權(quán)利保護的法治原則來說，檢察機關(guān)對公民守法行為的監(jiān)督介入過泛，會導(dǎo)致公民權(quán)利受到極大程度的壓制，檢察機關(guān)會演變成“特務(wù)機關(guān)”。這就要求，檢察機關(guān)對于守法的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)保持相當(dāng)程度的審慎，對于犯罪行為之外的一般違法行為應(yīng)限定在公民行為造成社會公共利益嚴(yán)重受損的情況下方可啟動。檢察機關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)限定在執(zhí)法監(jiān)督和特殊情況下的守法監(jiān)督之內(nèi)，對于范圍之外的其他行為，檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)不應(yīng)涉足。這也為檢察機關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)配置提出了要求。從《試點方案》所確定的檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍看，對于民事公益訴訟的范圍規(guī)定為“對于民事公益訴訟的范圍是污染環(huán)境、制售假冒偽劣食品、藥品等損害社會公共利益的行為”。筆者認為，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，屬于一般監(jiān)督權(quán)的守法監(jiān)督。雖然“方案”對于守法監(jiān)督的領(lǐng)域限定在社會公益領(lǐng)域，但是對于違法程度未作限定，這就可能使檢察機關(guān)對所有環(huán)境保護、食品藥品安全、消費者權(quán)益保護等領(lǐng)域的違法行為都啟動監(jiān)督權(quán)。這不符合一般監(jiān)督權(quán)對于守法監(jiān)督的審慎原則，也很難實現(xiàn)有效監(jiān)督。從目前檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟的案例看，大多屬于此類情形，難免背負“作秀”之嫌。因此，《試點方案》所規(guī)定的“損害社會公共利益的行為”應(yīng)當(dāng)在違法程度上進行限定，應(yīng)當(dāng)限定為“嚴(yán)重損害社會公共利益的行為”，至于這里的“嚴(yán)重”采用何等標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由司法實踐的探索來逐步明確。對于行政公益訴訟來說，《試點方案》確定的范圍為“環(huán)境保護部門、國有資產(chǎn)管理部門、土地使用權(quán)出讓主管部門有違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家和社會公共利益遭受損失”。這里的“違法行使職權(quán)或者不作為”可否解釋為“制定規(guī)劃”“發(fā)布規(guī)范性文件”等抽象行政行為，如某縣政府作出引進淘汰、落后產(chǎn)能的決定，這種決定顯然是違法行使職權(quán)，也必然造成環(huán)境狀況惡化，但是對于這種行為能否納入到檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍之內(nèi)，筆者持否定的觀點。因為行政機關(guān)的抽象行政行為除了行政機關(guān)自身的監(jiān)督系統(tǒng)之外，還有立法機關(guān)的立法監(jiān)督。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督對象確定為具體行政行為，提起公益訴訟的范圍也應(yīng)當(dāng)限定在具體行政行為之列。

2.監(jiān)督程序的限定

檢察機關(guān)是“程序性”的法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的行使必須依照法定的程序，并且這種程序不具有終局和實體意義[23]。因為前蘇聯(lián)及中國建國初期的一般監(jiān)督權(quán)賦予了檢察機關(guān)“無處不在、無所不能”的權(quán)力，這就必然引發(fā)對“檢察機關(guān)濫用監(jiān)督權(quán)”的質(zhì)疑?！皺z察機關(guān)監(jiān)督一切，那誰來監(jiān)督檢察機關(guān)”？如果檢察權(quán)任性行使，那么就違背了權(quán)力制約的基本精神。因此，一般監(jiān)督權(quán)在監(jiān)督方式上必須引入制約機制。俄羅斯對檢察機關(guān)一般監(jiān)督權(quán)監(jiān)督方式的改造思路值得借鑒，其思路是既要強化檢察機關(guān)一般監(jiān)督的效力，又要體現(xiàn)權(quán)力之間的配合，還要使其受到司法審查的控制[13]。從這個意義上說，一般監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督程序至少應(yīng)該在兩個方面上予以限定：第一，監(jiān)督程序的層次性限定。中國行政機關(guān)與法律監(jiān)督機關(guān)之間既有各行其是的分工，又有相互監(jiān)督的制約，還有相互協(xié)作的配合[24]，監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一定的層次性，如先可以通過檢察建議、糾正違法通知書等方式督促行政機關(guān)、違法公民或者單位依法履行職責(zé)或義務(wù)，如果監(jiān)督對象仍然不予改正，則可以采取支持起訴、提起訴訟等方式；如果達到了犯罪的程度，還可以采取職務(wù)犯罪偵查、提起公訴等方式。這種監(jiān)督方式的層次性一方面避免了監(jiān)督權(quán)的高位運行與被動性、事后性的不足，更重要的是這種監(jiān)督方式更能為監(jiān)督對象所接受，能夠起到預(yù)防違法犯罪的作用。第二，監(jiān)督程序的非終局性。即檢察機關(guān)行使一般監(jiān)督權(quán)的方式不具有終局性或?qū)嶓w性處理問題的效力。檢察機關(guān)的檢察建議對于監(jiān)督對象來說，是可以執(zhí)行也是可以不執(zhí)行的。而檢察機關(guān)的支持起訴、提起訴訟乃至提起公訴，都必須通過審判機關(guān)的審查，只有法院的生效裁決才具有終局性的效力。因此，檢察機關(guān)提起公益訴訟作為一般監(jiān)督權(quán)行使方式的一種，也必須在監(jiān)督程序上體現(xiàn)層次性和非終局性。就層次性而言，《試點方案》規(guī)定了民事公益訴訟的訴前程序“應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟”。這在某種程度上體現(xiàn)了監(jiān)督方式的層次性，即避免檢察權(quán)力直接干預(yù)，盡量通過行政管理或者社會組織治理的方式維護公益。但是這種層次性體現(xiàn)得并不徹底，或者說未能從根本上體現(xiàn)違法行為的自糾和預(yù)防機制。應(yīng)當(dāng)首先通過向違法公民或者單位發(fā)出檢察建議，建議其自動履行義務(wù)。從行政公益訴訟來說，其層次性體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)違法行政行為后，先通過檢察機關(guān)督促其糾正違法。這種層次性就體現(xiàn)得較為明顯，既能體現(xiàn)檢察機關(guān)對行政機關(guān)的制約，又能體現(xiàn)檢察機關(guān)與行政機關(guān)共同促進公益的配合。就非終局性而言，檢察機關(guān)無論提起民事公益訴訟，還是行政公益訴訟，都必須接受人民法院的司法審查，是否支持檢察機關(guān)的訴訟請求，由法院最終裁判。《試點方案》對于非終局性的設(shè)計存在一個極大的弊端是，只從監(jiān)督權(quán)的制約性要求，否決了被告的反訴權(quán)，沒有從監(jiān)督權(quán)的非終局性確認被告的上訴權(quán)。檢察機關(guān)作為原告提起訴訟，其訴訟如果法院不予支持，這便體現(xiàn)了審判權(quán)對一般監(jiān)督權(quán)的制約；但是如果檢察機關(guān)的請求得到支持，無論是從檢察機關(guān)的訴訟能力還是從本地檢察機關(guān)通過司法監(jiān)督權(quán)對本地法院所形成的潛在勝訴壓制力來說，目前的司法實踐中，檢察機關(guān)提起公益訴訟的勝訴率幾乎是百分之百。如果不確認被告的上訴權(quán)，檢察機關(guān)提起公益訴訟一裁終局，必定勝訴的局面事實上就是確認了檢察機關(guān)。提起公益訴訟的終局性，這是對權(quán)力制約原則的破壞。要改變這種局面，就必須確認被告對于法院所作出的一審裁判有上訴權(quán)。

3.監(jiān)督內(nèi)容的限定

一般監(jiān)督權(quán)核心任務(wù)是確保國家的法律得到執(zhí)行和遵守。因此，檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督內(nèi)容在執(zhí)法監(jiān)督上應(yīng)限定在對行為合法性的監(jiān)督上，不能包括對合理性的監(jiān)督內(nèi)容。因為所有的行政裁量都是法律授權(quán)的結(jié)果，根本不存在不受法律拘束的裁量[25]。并且合理性本身是一個難以量化的彈性指標(biāo)，出于對監(jiān)督權(quán)濫用的警惕，檢察機關(guān)對行政自由裁量權(quán)進行合理性審查也必須受到充分的監(jiān)督和制約，在行使一般監(jiān)督權(quán)的過程中應(yīng)當(dāng)主動回避合理性問題的監(jiān)督[26]。而對于守法監(jiān)督而言，監(jiān)督內(nèi)容的限定應(yīng)避免公權(quán)力的監(jiān)督對公民、法人正常的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生沖擊，應(yīng)將監(jiān)督限定在環(huán)境污染、制售假冒偽劣食品和藥品、嚴(yán)重侵害消費者權(quán)益等領(lǐng)域。因此，對于檢察機關(guān)提起公益訴訟而言，在行政公益訴訟中，監(jiān)督內(nèi)容的限定性主要體現(xiàn)在合理性審查排除問題方面。因為至少在《行政處罰法》中存在“行政處罰顯失公正”的合理性問題。而《試點方案》所規(guī)定的“違法行使職權(quán)或者不作為”是否包含合理性問題尚不明確。筆者認為，檢察機關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)明確排除對行政機關(guān)違背合理行政原則問題的監(jiān)督。而在民事公益訴訟中，監(jiān)督內(nèi)容的限定性應(yīng)體現(xiàn)在監(jiān)督領(lǐng)域的限定上，《試點方案》目前的領(lǐng)域是界定環(huán)境污染、制售假冒偽劣食品和藥品、嚴(yán)重侵害消費者權(quán)益等領(lǐng)域，將來也不能輕易擴大。

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Abstract： The core issue on public interest litigation instituted by procuratorate is a constitutional problem about the features and distribution of procuratorial power. Based on procuratorial power’s position in Constitution of the People’s Republic of China and process of development and transformation for procuratorial supervision system in China， the features of procuratorial power to bring public interest litigation is neither an excessively broad interpretation of legal supervision power nor an extension of litigation supervision power， but the exercise of procuratorate’s general supervision power. The reform and innovation of procuratorial supervision creates a new opportunity for resurrecting and updating general procuratorate’s supervision power. Featured as general supervision power， procuratorial power to bring public interest litigation can be distributed more appropriately. Because of this， system design in supervision way， supervision process and supervision content will be more proper.

Key words： procuratorate； public interest litigation； power property； general supervision power

（責(zé)任編輯 胡志平）