●高宏峰 易國(guó)安

積極開展績(jī)效評(píng)價(jià) 努力提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金效益

●高宏峰 易國(guó)安

大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，對(duì)于保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要意義，但在具體實(shí)施和日常管理過程中還存在一些問題和不足。筆者結(jié)合2014年度農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)狀，對(duì)當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題和不足進(jìn)行了分析，有針對(duì)性地提出了細(xì)化項(xiàng)目前期管理、強(qiáng)化竣工項(xiàng)目管護(hù)、優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議。

績(jī)效評(píng)價(jià) 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 資金效益

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)自1988年實(shí)施以來，累計(jì)改造中低產(chǎn)田、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田7.2億畝，為保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、實(shí)現(xiàn)糧食總產(chǎn)“十一連增”作出了重要貢獻(xiàn)。為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)績(jī)效管理，我們結(jié)合J省2014年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目完成工作，對(duì)當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題和不足進(jìn)行了分析，有針對(duì)性地提出了工作建議。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展情況

2014年度J省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目共計(jì)262個(gè)，分布在省內(nèi)81個(gè)開發(fā)縣，建設(shè)面積165.97萬畝，總投資239,238.80萬元，其中：財(cái)政資金216,918萬元、自籌資金22,320.80萬元（含投工投勞折資14,215.66萬元）。在省、市、縣三級(jí)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，主要采用資料核對(duì)和現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)相結(jié)合的評(píng)價(jià)方式，選取4個(gè)開發(fā)縣的11個(gè)項(xiàng)目，從項(xiàng)目管理、資金管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果等四個(gè)方面，總體評(píng)價(jià)項(xiàng)目的規(guī)范性、合理性、科學(xué)性和有效性等績(jī)效情況。主要做法如下。

（一）組織實(shí)施迅速

一方面，采取電話溝通、專題交流、查閱資料等方式，全面了解掌握J(rèn)省2014年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的日常管理、施工建設(shè)、績(jī)效評(píng)價(jià)等有關(guān)情況，做好綜合評(píng)價(jià)和現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)的準(zhǔn)備工作。另一方面，參照全省評(píng)價(jià)工作和省級(jí)抽評(píng)選點(diǎn)情況，選取4個(gè)開發(fā)縣的11個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目開展現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)和評(píng)價(jià)。

（二）明確評(píng)價(jià)重點(diǎn)

為扎實(shí)做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作，先期選取一個(gè)開發(fā)縣開展評(píng)價(jià)試點(diǎn)，通過試點(diǎn)掌握情況，總結(jié)方法，明確重點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地進(jìn)一步明確評(píng)價(jià)工作的關(guān)注重點(diǎn)，即：在項(xiàng)目建設(shè)管理方面，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目管理的程序、手續(xù)和驗(yàn)收情況；在項(xiàng)目資金管理方面，重點(diǎn)關(guān)注資金核算使用管理的規(guī)范性、及時(shí)性和自籌資金落實(shí)到位情況；在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方面，重點(diǎn)關(guān)注整改和完善省、市、縣三級(jí)評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題和不足的落實(shí)情況。

（三）現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)“五法”

在現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)評(píng)價(jià)中，具體運(yùn)用“聽、核、看、訪、查”五步核驗(yàn)法。第一步“聽”，主要聽取開發(fā)縣的項(xiàng)目建設(shè)完成情況，項(xiàng)目自評(píng)情況，省、市兩級(jí)抽評(píng)情況，以及有關(guān)建議等，從聽取和了解的情況中，把握現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)工作的側(cè)重點(diǎn)。第二步“核”，主要核對(duì)驗(yàn)證項(xiàng)目管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果等三個(gè)方面的檔案資料，關(guān)注相關(guān)考評(píng)指標(biāo)得分?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)支撐材料的真實(shí)性、合理性和科學(xué)性。第三步“看”，主要勘察項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，實(shí)地核驗(yàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)泵站、道路、農(nóng)橋、涵渠、綠化等五項(xiàng)主要節(jié)點(diǎn)工程的完成、使用和管護(hù)情況。第四步“訪”，結(jié)合開發(fā)縣的調(diào)查入戶問卷情況，選取部分項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶現(xiàn)場(chǎng)回訪，溝通交流，征求意見。第五步“查”，主要查看項(xiàng)目資金使用管理和財(cái)務(wù)核算情況，關(guān)注資金撥付的及時(shí)性、使用管理的規(guī)范性、項(xiàng)目配套資金落實(shí)到位以及投工投勞工時(shí)臺(tái)賬情況。

總體上看，J省能夠貫徹落實(shí)國(guó)家農(nóng)發(fā)辦的總體部署和工作要求，按照“灌排設(shè)施配套、農(nóng)田平整肥沃、田間道路暢通、農(nóng)田林網(wǎng)健全、生產(chǎn)方式先進(jìn)、產(chǎn)出效益較高”的建設(shè)目標(biāo)，較好地完成了相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，全省農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和抵抗自然災(zāi)害能力進(jìn)一步提高，可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

二、存在的主要問題和不足

通過績(jī)效評(píng)價(jià)工作我們也看到，J省個(gè)別開發(fā)縣在實(shí)施2014年度項(xiàng)目過程中，還存在一些問題和不足。

（一）項(xiàng)目前期工作充分性有待進(jìn)一步加強(qiáng)

一是項(xiàng)目建設(shè)中變更或調(diào)整較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省2014年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目中有17個(gè)項(xiàng)目，在實(shí)施過程中報(bào)經(jīng)國(guó)家、省級(jí)批準(zhǔn)調(diào)整或變更了建設(shè)內(nèi)容，涉及金額17,780萬元。按審批權(quán)限經(jīng)市、縣兩級(jí)批復(fù)調(diào)整或變更的項(xiàng)目更多。抽核的11個(gè)項(xiàng)目均存在不同程度的調(diào)整或變更建設(shè)內(nèi)容。其主要原因是項(xiàng)目前期工作不夠深入，項(xiàng)目勘測(cè)論證不夠充分，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠合理，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生調(diào)整或變更。二是個(gè)別項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃論證不夠。個(gè)別高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目緊靠市區(qū)，由于城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，很有可能短期如3-5年內(nèi)，所建項(xiàng)目區(qū)就規(guī)劃為城市建設(shè)用地，應(yīng)不適宜安排高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目，否則尚未發(fā)揮預(yù)期效益，土地就被城市規(guī)劃征用，造成投入的浪費(fèi)。

（二）項(xiàng)目建設(shè)完成時(shí)效性有待進(jìn)一步提升

抽核的11個(gè)項(xiàng)目中，僅有1個(gè)項(xiàng)目按期完工，其余項(xiàng)目均存在不同程度的延期，個(gè)別項(xiàng)目延期甚至長(zhǎng)達(dá)3個(gè)月，嚴(yán)重影響項(xiàng)目整體功能的發(fā)揮。另外，個(gè)別項(xiàng)目林網(wǎng)工程由于錯(cuò)過種植時(shí)機(jī)，只能等待來年種植。

（三）工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)管理方式有待進(jìn)一步改進(jìn)

按照現(xiàn)行國(guó)家規(guī)定，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)完成驗(yàn)收后，交由項(xiàng)目村組和受益單位進(jìn)行管護(hù)，按項(xiàng)目財(cái)政資金總額1%計(jì)提的工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)實(shí)行縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制度。規(guī)定初衷是通過工程管護(hù)事權(quán)和財(cái)權(quán)的分離，保證工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組等管護(hù)單位、人員普遍存在因申用資金程序多、手續(xù)繁、周期長(zhǎng)而不愿使用，加之不能用于管護(hù)人員費(fèi)用的限制，日常管護(hù)積極性不高，以致于管護(hù)經(jīng)費(fèi)常年停留累積在賬，既不利于發(fā)揮財(cái)政管護(hù)資金效用，也不利于工程的日常維護(hù)。抽核的11個(gè)項(xiàng)目中有5個(gè)項(xiàng)目，存在工程管護(hù)欠缺情況，出現(xiàn)水渠中雜草垃圾未能清理，個(gè)別項(xiàng)目還有斷頭路、渠現(xiàn)象。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系科學(xué)性有待進(jìn)一步加強(qiáng)

通過實(shí)地開展評(píng)價(jià)工作和調(diào)查了解，我們注意到現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚需進(jìn)一步調(diào)整和完善，主要有：一是部分評(píng)價(jià)指標(biāo)量化不夠、可操作性不強(qiáng)。如“控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染”，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善”等評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和實(shí)際打分無法量化把握，目前農(nóng)發(fā)和財(cái)政部門也沒有相應(yīng)的技術(shù)手段。二是部分評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過于嚴(yán)格。如“項(xiàng)目實(shí)施鄉(xiāng)村滿意度”、“項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民滿意度”等評(píng)價(jià)指標(biāo)均要求滿意度為100%，實(shí)際工作中很難做到，也無法做到。再如“項(xiàng)目運(yùn)行管護(hù)”中的“工程完好率”要求達(dá)100%，而林網(wǎng)工程的苗木種植在植樹季節(jié)內(nèi)很難一次做到存活率達(dá)100%的要求，有的需要跨年多次補(bǔ)種，這與園林綠化部門造林存活率達(dá)85%即為合格的標(biāo)準(zhǔn)有差異。三是績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展時(shí)間過早。項(xiàng)目建設(shè)后尚未運(yùn)行一個(gè)完整年度，尤其無法完整真實(shí)地測(cè)量統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目產(chǎn)出和效果評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)值，即使測(cè)量估算出項(xiàng)目產(chǎn)出和效果數(shù)值，其準(zhǔn)確性、真實(shí)性和權(quán)威性也不夠。

三、有關(guān)建議

為進(jìn)一步做好農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)管理工作，特提出如下建議：

（一）進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目前期管理工作

項(xiàng)目前期工作是項(xiàng)目建設(shè)程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好前期工作能起到事半功倍的作用。結(jié)合評(píng)價(jià)工作和調(diào)查了解的情況，建議進(jìn)一步做實(shí)前期準(zhǔn)備工作。一是實(shí)施三年滾動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃管理。按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，開展三年滾動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃編制，建立滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)。開發(fā)縣要及時(shí)根據(jù)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田規(guī)劃變動(dòng)情況，逐年修訂、調(diào)整和完善項(xiàng)目庫(kù)，為科學(xué)安排年度項(xiàng)目計(jì)劃打下基礎(chǔ)。二是開發(fā)縣要切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)實(shí)地勘察論證和調(diào)查研究工作，掌握項(xiàng)目區(qū)地形地貌情況和規(guī)劃變動(dòng)情況，做實(shí)項(xiàng)目可行性研究和實(shí)施方案設(shè)計(jì)等前期準(zhǔn)備工作，減少項(xiàng)目實(shí)施過程中的調(diào)整和變更，保證及時(shí)施工和完工。三是省級(jí)市級(jí)農(nóng)發(fā)部門要加強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)實(shí)地抽查和實(shí)施情況督查，確保批復(fù)下達(dá)的項(xiàng)目計(jì)劃準(zhǔn)確，建設(shè)任務(wù)按期完成。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化竣工項(xiàng)目有效管護(hù)

針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)田分戶種植的現(xiàn)狀，建議按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕39號(hào)）和財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展省級(jí)涉農(nóng)資金管理改革試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)農(nóng)〔2015〕147號(hào)）要求，借鑒J省探索開展創(chuàng)新涉農(nóng)資金管理使用機(jī)制的試點(diǎn)做法，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的有效管護(hù)。一是將竣工的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的管護(hù)工作納入全省農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)范疇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理、道路修護(hù)、河道管護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、公共設(shè)施維護(hù)“五位一體”目標(biāo)。二是修訂完善項(xiàng)目管護(hù)經(jīng)費(fèi)管理辦法，下放項(xiàng)目管護(hù)經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理使用，并報(bào)縣級(jí)農(nóng)發(fā)和財(cái)政部門備案?jìng)洳?，做到管護(hù)事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一。三是根據(jù)日常管護(hù)主要支出多為人力費(fèi)用的實(shí)際和損毀應(yīng)急維修的特點(diǎn)，適當(dāng)拓寬項(xiàng)目管護(hù)經(jīng)費(fèi)開支范圍，允許列支非行政事業(yè)單位管護(hù)人員的工資費(fèi)用，充分調(diào)動(dòng)日常管護(hù)人員積極性。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

建議根據(jù)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目自身特點(diǎn)、具體建設(shè)內(nèi)容、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工作管理要求等實(shí)際，并結(jié)合此次開展的績(jī)效評(píng)價(jià)工作反饋的情況，有針對(duì)性地制定和完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，而非套用原有的土地治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。具體而言：一是取消或調(diào)整部分評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)目。如“控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染”評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)目，目前農(nóng)發(fā)、財(cái)政部門沒有相應(yīng)技術(shù)手段，無法測(cè)量和評(píng)估，也不具權(quán)威性，建議取消或引入第三方如環(huán)保部門評(píng)估。再如“可持續(xù)影響”評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)目，其指標(biāo)說明是“項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)行對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水資源可持續(xù)利用的影響”，我們認(rèn)為，用一塊或成片建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目，來評(píng)價(jià)“對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水資源可持續(xù)利用的影響”，雖有示范影響作用，但不能以點(diǎn)蓋面，建議調(diào)整為“可持續(xù)影響的示范作用”更加科學(xué)合理，并相應(yīng)調(diào)整該項(xiàng)指標(biāo)說明。二是科學(xué)量化部分評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。建議將“計(jì)劃執(zhí)行”、“可持續(xù)影響”等評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中的“少量變更、較多變更；有明顯影響、有一定影響、有輕微影響”等定性表述予以量化，增強(qiáng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的可操作性。同時(shí)，適當(dāng)調(diào)整“控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染”、“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善”等部分評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。三是合理確定部分評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。如“項(xiàng)目實(shí)施鄉(xiāng)村滿意度”、“項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民滿意度”、林網(wǎng)工程的苗木種植存活率等評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)100%的要求無法做到，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，客觀合理設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，建議評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)為90%以上。四是適當(dāng)調(diào)整績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展時(shí)間。建議在項(xiàng)目建成并運(yùn)行一個(gè)完整產(chǎn)出年度之后，再開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，保證項(xiàng)目成效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)值測(cè)量統(tǒng)計(jì)的完整性、真實(shí)性。

（四）進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

目前國(guó)家有關(guān)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，尤其是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目很多，而現(xiàn)行項(xiàng)目管理和安排分散在多個(gè)部門，如：發(fā)改部門的新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃田間工程建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)土部門的土地整治高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)家農(nóng)發(fā)辦的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政部門的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目等。這些項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容雖有側(cè)重，但大同小異，其政策目標(biāo)都是為了提高農(nóng)業(yè)主要是糧食（油料）生產(chǎn)能力。由于沒有統(tǒng)籌規(guī)劃管理，同塊農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)不同部門的重復(fù)投入建設(shè)情況，既不利于統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)業(yè)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也不利于發(fā)揮國(guó)家財(cái)政資金投入的整體效應(yīng)，甚至重復(fù)浪費(fèi)。建議進(jìn)一步整合有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和財(cái)政資金，統(tǒng)一規(guī)劃涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，統(tǒng)籌安排建設(shè)項(xiàng)目，形成合力，集中投入，切實(shí)引導(dǎo)、支持和不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，提高糧油生產(chǎn)能力。c

（作者單位：財(cái)政部駐江蘇專員辦）

國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室.2015.國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)試行辦法[S].國(guó)農(nóng)辦〔2015〕39號(hào)。