●張 明

國家治理與財政監(jiān)督探討

●張 明

本文結(jié)構(gòu)性地描述了國家治理權(quán)力運用及制約監(jiān)督的實際運作狀態(tài)，以及國家治理權(quán)力制約監(jiān)督結(jié)構(gòu)性地包括授權(quán)準備(競選)、執(zhí)政準備(組閣)和執(zhí)政階段，以及憲政、黨政和國家監(jiān)督的權(quán)力制約監(jiān)督體系與機制等一般模式。在分析概括中外經(jīng)典史實基礎(chǔ)上，明確了權(quán)力及資金運用制約監(jiān)督是國家治理的根本、核心和關(guān)鍵，以及國家治理與財政監(jiān)督的本質(zhì)聯(lián)系。通過與國家治理一般模式比較，明確了黨直接執(zhí)政和側(cè)重內(nèi)部監(jiān)督的中國特色模式。通過我國國家治理中波折性國家監(jiān)督和一致性財政監(jiān)督的實證分析，提出了強化人大、審計、財政、社會等財政監(jiān)督，促進我國現(xiàn)代化國家治理的措施。文中國家治理是權(quán)力運用(“政”)與權(quán)力制約監(jiān)督(“政治”)、中國特色的黨政和側(cè)重內(nèi)部監(jiān)督觀點，可能有相應(yīng)學術(shù)創(chuàng)新。

國家治理 財政監(jiān)督 權(quán)利制約監(jiān)督

黨的十八屆三中全會提出國家治理，引發(fā)學界強烈關(guān)注，相關(guān)研究文獻陡增。查閱現(xiàn)有相關(guān)文獻不難發(fā)現(xiàn)，盡管分析研究、描述表征紛繁多樣、莫衷一是，但概括起來不外是國家治理的實踐形態(tài)和觀念形態(tài)兩方面。

國家治理實踐形態(tài)，即國家治理的客觀存在或?qū)嶋H運作形式及狀態(tài)。較學術(shù)性的描述或許可推，國家“運用權(quán)威維持秩序以滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。

國家治理觀念形態(tài)，即國家治理的概念描述與理論概括。因研究者的研究角度、關(guān)注點差異，國家治理觀念形態(tài)相對多元化：①學科類別劃分上，認為國家治理是政治問題有之，認為是政治、經(jīng)濟、社會、管理等多學科問題亦有之。②概括抽象表征上，認為國家治理區(qū)別于國家統(tǒng)治和國家管理有之，認為國家治理主要面臨從傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代亦有之。③治理基本目標上，認為任何國家治理都要解決有效性(解決治理失效和失靈)和合法性 (獲得政黨和社會認同)兩個基本問題有之，認為任何國家治理類型都有有效解決沖突、保持穩(wěn)定的基本目標亦有之。④治理方式及現(xiàn)代化上，認為國家治理現(xiàn)代化的核心要素是符合憲法價值取向有之，認為一般包括民主、法治、文明三個核心要素亦有之，認為關(guān)鍵要治理法制化、程序化和民主化也有之；認為一要有規(guī)矩，二是規(guī)矩要符合現(xiàn)代精神及理念有之，認為要將政府“他治”、市場主體“自治”、社會組織“互治”結(jié)合成政府與市場與社會共治的現(xiàn)代化“善治”模式亦有之，認為中國要探索“政黨-國家”的現(xiàn)代化與治理轉(zhuǎn)型也有之等。

顯然，國家治理觀念形態(tài)作為國家治理實踐形態(tài)的概括描述和認知反映，其中包含不少研究者個人的價值判斷和理想企盼等內(nèi)容。然而，國家治理的真實存在卻并不完全是觀念意識和理想形態(tài)的。習近平指出，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，國家制度決定著國家采取什么樣的方式進行國家治理。真實的國家治理是不以個人意志為轉(zhuǎn)移的政治化、主體化、制度化、機構(gòu)化、權(quán)利化、程序化、業(yè)務(wù)化、成效化的客觀存在和社會現(xiàn)實。從現(xiàn)實實踐和具體運作角度，運用事實判斷或?qū)嵶C分析方法認知，國家治理首先是國家權(quán)力運用，其次是國家運用權(quán)力時采用民主法治、互治共治等方式制約監(jiān)督權(quán)力運用。因此，概括地說國家治理就是國家權(quán)力運用及其制約監(jiān)督。

一、國家治理與財政監(jiān)督問題的提出

國家治理是國家運用權(quán)力和利益手段，對所轄范圍社會、經(jīng)濟、政治、文化、自然環(huán)境等全面的統(tǒng)治管理。國家治理的核心和關(guān)鍵是治理模式，即國家所掌握權(quán)力和利益的運用實施。也就是說，國家治理首先是權(quán)利運用實施，由于利益手段也由權(quán)力運作，因此，權(quán)利運用實施根本上也是權(quán)力運用實施，是謂“政”，具體如執(zhí)政、行政、財政、民政、稅政、市政、水政、林政、路政等。顯然，國家治理的權(quán)力運用實施是系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性的。

對權(quán)力的運用實施，1748年孟德斯鳩在《論法的精神》中指出“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”。因此，國家治理的第二個內(nèi)容就是權(quán)力制約監(jiān)督，即執(zhí)政之治或統(tǒng)治之治，是謂“政治”，如憲政、黨政和國家監(jiān)督體制等。顯然，國家權(quán)力制約監(jiān)督也是系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性的。

國家財政作為國家治理體系的“庶政之母”，既是國家權(quán)力運用實施體系的物質(zhì)核心和經(jīng)濟基礎(chǔ)，又是國家權(quán)力制約監(jiān)督體系的核心領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和根本內(nèi)容。因此，國家治理與財政管理和財政監(jiān)督的問題，就是“庶政”與“庶政之母”與“庶政之母監(jiān)督”的問題，是國家治理的核心、關(guān)鍵和根本。

現(xiàn)代國家治理的權(quán)力制約監(jiān)督制度及實踐表明，權(quán)力制約監(jiān)控通常劃分為權(quán)力運用要素制約監(jiān)督和權(quán)力運用過程制約監(jiān)督。權(quán)力運用要素制約監(jiān)督主要是對權(quán)力人和作為權(quán)力運用載體的資金的制約監(jiān)督。權(quán)力運行過程制約監(jiān)督主要包括權(quán)力運行偵查訴訟的司法監(jiān)督、權(quán)力活動資金賬務(wù)的審計監(jiān)督、政府資金分配管理流程的財政監(jiān)督、業(yè)務(wù)部門監(jiān)督和社會及輿論監(jiān)督等。其中財政監(jiān)督既是針對權(quán)力資金要素的分配管理、具體業(yè)務(wù)流程的專業(yè)監(jiān)督，又是權(quán)力資金分配管理、收支業(yè)務(wù)流程和權(quán)力人行為過程的制約監(jiān)督。財政監(jiān)督是權(quán)力運用制約監(jiān)督中，既覆蓋權(quán)力運用要素又覆蓋權(quán)力運用過程的制約監(jiān)督制度。

財政監(jiān)督作為“庶政之母”監(jiān)督在國家治理體系中的地位作用如圖1所示：

圖1 財政監(jiān)督在國家治理體系中的地位作用

二、國家治理與國家監(jiān)督中財政監(jiān)督地位作用的歷史及發(fā)展

（一）原始社會治理與公共財富監(jiān)督的產(chǎn)生

歷史表明，國家治理及權(quán)力監(jiān)督幾乎同時產(chǎn)生。早在氏族社會時期，原始氏族社會治理就是依靠氏族成員的相互監(jiān)督，來保證和支持氏族管理機構(gòu)憑借氏族習俗等傳統(tǒng)力量實施氏族治理。人類早期社會治理及權(quán)力監(jiān)督中，有關(guān)氏族公共剩余產(chǎn)品及貯藏的監(jiān)督記錄，也是人類文字與數(shù)字產(chǎn)生的基本原因。如用結(jié)繩記事方式記錄并分配狩獵、捕魚、采集等簡單分工及勞動果實，逐漸發(fā)展為通過計算和記錄監(jiān)督生產(chǎn)、分配。如從在鹿角棒上刻彎曲或平行紋路等為記錄和計量標志，發(fā)展為以數(shù)十種有一定規(guī)則、按橫豎筆畫排列為主要形態(tài)的計量和記事符號等，形成人類早期的簿記業(yè)務(wù)。我國伏羲時代“事大，大結(jié)繩，事小，小結(jié)繩”，后發(fā)展為“上方結(jié)繩而治，后世圣人易之以書契”，以明確的數(shù)據(jù)和尺寸計量、正確記錄與運算，使“結(jié)繩記事”監(jiān)督發(fā)生質(zhì)的飛躍。可見，公共財富的監(jiān)督不僅是人類原始社會治理及權(quán)力制約監(jiān)督的重要和核心內(nèi)容，而且因公共財富監(jiān)督需要而產(chǎn)生的簿記和文字、數(shù)字發(fā)明使用，也是推動人類文明進步的重要原因。

（二）古代國家治理與財政監(jiān)督的演變發(fā)展

當人類社會進入國家形態(tài)后，人類社會治理演變?yōu)閲抑卫?，社會公共財富監(jiān)督演變成財政監(jiān)督。作為國家存在發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)和物質(zhì)條件的財政監(jiān)督，依舊是國家治理中權(quán)利運用及效率監(jiān)管控制的主要與核心內(nèi)容。

1、我國古代國家治理與財政監(jiān)督演變發(fā)展概略。按《左傳》“國之大事，在祀與戎”的描述，我國古代國家治理當屬祭祀天地和守疆衛(wèi)民。祭祀天地主要是昭示民眾國家治理授權(quán)的淵源、依據(jù)或基礎(chǔ)(執(zhí)政之基)，守疆衛(wèi)民則是國家治理的基本前提，這其中作為國家治理經(jīng)濟基礎(chǔ)和物質(zhì)條件的財政管理監(jiān)督具有極其重要的地位作用。從國家治理與財政監(jiān)督角度歸納梳理我國歷史，主要分為周朝初創(chuàng)(分封制)、秦朝中央集權(quán)國家治理與財政監(jiān)督的整體奠基和唐宋局部調(diào)整等演變發(fā)展。周朝可視為國家治理初創(chuàng)的原始本真形態(tài)；秦首創(chuàng)我國中央集權(quán)國家治理模式，為后代國家治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運用、權(quán)力監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)；秦后歷代國家治理權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運用總體無更多創(chuàng)新變化，但權(quán)力運用制約監(jiān)督特別是財政監(jiān)督，在唐宋兩期則有一定改變。

周朝是我國歷史記載相對有構(gòu)架與內(nèi)容的早期國家形式，周朝通過征戰(zhàn)和分封“建立較大的侯國，降服多數(shù)小國，使其遵守周朝制度，向周王朝貢。周初大封建，對商朝原始小邦林立的現(xiàn)象說來，多少含有統(tǒng)天下于一尊的意義，顯然是一個進步”。周朝國家治理主要是各封國朝貢組織管理?！吨芏Y·天官》載宰夫掌治法“以考百官府郡都縣鄙之治，乘其財用之出入，凡失財物辟名者，以官刑記錄宰而誅之；其足用長財善物者，賞之”。顯然，宰夫是通過考百官財用出入和辟善物況的財政監(jiān)督方式，來實現(xiàn)周朝官府郡都縣鄙之治的。

秦統(tǒng)一中國后，為保證中央集權(quán)和監(jiān)督各級官吏，設(shè)地位僅次于丞相的御史大夫?qū)Ｋ颈O(jiān)督，主要職掌國家民政和財政監(jiān)督，其中部分御史專司地方監(jiān)督，又稱監(jiān)御史或監(jiān)察史。秦監(jiān)御史制度既創(chuàng)立當時的監(jiān)御史監(jiān)郡制，即現(xiàn)代地方治理或中央監(jiān)督地方；也開后世御史外巡制或現(xiàn)代派出監(jiān)督制先河。秦自商鞅變法后，依法治國模式基本確立?！肚芈伞返南到y(tǒng)完善及其在國家治理中的地位作用都獨樹一幟，其中的《田律》、《廄苑律》、《關(guān)市律》、《倉律》、《工律》、《徭律》等，對繳納田租、賦稅、服徭役、會計賬目等，以及官吏職責及瀆職、完不成任務(wù)等受笞杖直至罷官處罰等財政監(jiān)督都有詳細規(guī)定。秦漢時代中央至地方的監(jiān)督體系已基本形成，御史大夫官署或御史臺作為綜合監(jiān)督部門，負責行政監(jiān)察和財政監(jiān)督。

唐代御史制度進一步發(fā)展，御史臺設(shè)臺院、殿院、察院，其中察院專門監(jiān)察地方。御史制度中增設(shè)分巡分察制度，具體監(jiān)督內(nèi)容為戶口流散、籍賬隱沒、賦役不均、妖猾盜賊、不事生產(chǎn)、為私囊者等，同時戶部經(jīng)常派員巡察(多為一事一察)轉(zhuǎn)運使、鹽鐵使、度支使、租庸使、兩稅使等。

宋神宗時在太府寺下設(shè)審計司，建立國庫內(nèi)部審計機構(gòu)。南宋初將北京的諸司諸軍專勾司改為審計院，同時戶部設(shè)磨勘司，在審計中與審計院更相查核。上報的會計報告先經(jīng)審計院和磨勘司審查無誤、簽署后才呈報戶部。

我國古代國家治理與財政監(jiān)督結(jié)構(gòu)演變發(fā)展如圖2：

圖2 我國古代國家治理與財政監(jiān)督結(jié)構(gòu)的演變發(fā)展

2、國外國家治理與財政監(jiān)督演變發(fā)展概略。國外國家治理與財政監(jiān)督發(fā)展歷史的經(jīng)典案例，主要是羅馬帝國和英國的共和制創(chuàng)立。在羅馬帝國“元老院-執(zhí)政官”治理模式下，權(quán)力制約監(jiān)督特別是權(quán)力資金制約監(jiān)督，被列為國家治理重要內(nèi)容。如設(shè)財政監(jiān)察官執(zhí)行國家財政收支及庫藏事務(wù)，監(jiān)察官把各種財政收支具體采購發(fā)包出去并監(jiān)督契約履行。奧古斯都元首政治時期，渥大維大力改造強化國家財政管理機構(gòu)，建立“帝國收支總賬”和“元首金庫”直接控制調(diào)節(jié)全國財政收支。

英國共和制及政府預算制度創(chuàng)立，不僅是國家治理議會模式的創(chuàng)新和具有劃時代的意義，而且也是國家治理與財政監(jiān)督本質(zhì)聯(lián)系、內(nèi)在邏輯與運行規(guī)律探索運用的經(jīng)典。英國共和制及政府預算制度創(chuàng)立歷經(jīng)曲折、漫長過程，從議會發(fā)展及控制方式與內(nèi)容講，具體包括：（1）議會準備期。在中世紀大不列顛島的盎格魯-撒克遜諸王國，擁有相當于訴訟裁決權(quán)和稅收課征權(quán)的“賢人會議”(Witenagemot)或“智者大會”(the Assembly of Wise Men)是王國治理的重要權(quán)力機關(guān)及方式。到“大咨政會”(Great Council)時，會議除限制國王肆意征稅外，還有權(quán)限制或取消因王室奢侈、過分慷慨、過分野心引發(fā)的支出授權(quán)，并規(guī)定國庫獨立實行包括王室年俸賬戶在內(nèi)的年度審計。1215年無地王約翰簽署《大憲章》，“非贊同毋納稅”基本精神成為法定，同時明確對王權(quán)財政收支的審計和陳述要求，開國家預算審查監(jiān)督先河。（2）一院制議會時期。1246年國民議會首次用Parliament命名，1265年 “大議會”(the Great Parliament)到1295年“模范會議”，國家治理中的議會制度及方式基本確立。具體工作主要有基金撥款授權(quán)制、君主議會外收入撥款制、議會授權(quán)基金?？顚Ｓ弥?、行政向議會匯報開支制、浪費和未授權(quán)支出批評討論制、蔑視撥款和揮霍財力制裁制等。（3）兩院制議會時期。1343年復活節(jié)舉行議會，高級教士和世俗顯貴在王宮白廳，騎士和市民在彩廳，分別商討國事，為兩院制議會開始。1690年議會成立公共賬戶管理委員會，1780年《丹寧議案》規(guī)定除君主私人金庫和秘密服務(wù)款外，所有公共賬戶(含王室年俸)全部提交公共賬戶管理委員會。1787年議會頒布《統(tǒng)一基金法》，“統(tǒng)一基金”是政府在英格蘭銀行的公共賬戶 (即現(xiàn)代國庫單一賬戶)，規(guī)定自該年起政府所有收入納入統(tǒng)一基金，所有支出由統(tǒng)一基金支付。自此，英國歷經(jīng)近600年的憲政革命，終于以議會全面徹底監(jiān)控政府資金及預算，英格蘭銀行具體經(jīng)辦管理政府收支，而開現(xiàn)代政府預算制度管理先河并實質(zhì)性完成共和制建設(shè)。

英國的共和制發(fā)展路徑和政府預算制度產(chǎn)生過程表明，從中世紀至近代，英國國家治理根本上講就是議會制約監(jiān)督王權(quán)財政和國家財政的過程，也是王權(quán)財政和國家財政的議審制、法制化、公開化過程，也是君主國向共和國的轉(zhuǎn)變過程，也是現(xiàn)代公民社會及國家治理的初創(chuàng)過程。

三、國家治理中財政監(jiān)督的地位及作用

概括地講，國家治理具體實施包括權(quán)利運用配置和權(quán)力制約監(jiān)督，即“政”和“政治”。財政監(jiān)督作為“庶政之母”監(jiān)督，在國家治理中的核心和關(guān)鍵地位作用十分明顯突出。從具體業(yè)務(wù)和技術(shù)講，財政監(jiān)督在國家治理中的這種明確突出地位作用，不僅具有無國別化的一般系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性特征，而且也有國別性的特殊意識形態(tài)和人文性特征。

（一）國家治理與國家監(jiān)督、財政監(jiān)督的一般模式

現(xiàn)代國家治理普遍制度建設(shè)及實踐表明，現(xiàn)代國家治理主要是從整體流程的憲政治理、國家治理授權(quán)委托的黨政競選治理以及行政權(quán)內(nèi)外部監(jiān)督這三個層面上展開的。

1、憲政治理?，F(xiàn)代國家治理全部接受憲法制約監(jiān)督，也就是普遍共識的國家治理的法治性或法治內(nèi)涵，是謂 “憲政”，即憲法治政。

2、黨政治理?，F(xiàn)代國家治理中的權(quán)力制約監(jiān)督，是從最初的權(quán)力委托授予即作為執(zhí)政醞釀的競選階段開始，到權(quán)力組織建立即執(zhí)政準備的組閣環(huán)節(jié)，再到權(quán)力執(zhí)行即執(zhí)政實施等全過程展開的。在競選階段采用多黨競選方式，確保權(quán)力委托和授予競爭的公平、公正和公開，這種以黨派力量制約監(jiān)督國家治理的權(quán)力授予、形成和準備的過程，是謂“黨政”，即黨派治政或黨派通過競選治政。

3、行政權(quán)內(nèi)外部制約監(jiān)督。眾所周知，在當今發(fā)達國家的“三權(quán)鼎立”體制下，國家治理對國家權(quán)力運用的外部監(jiān)督非常強勢?？梢哉f發(fā)達國家的國家治理更主要的是在國家行政基礎(chǔ)上，強調(diào)對國家行政的立法、司法、審計、社會等外部監(jiān)督，以及引入第三方及市場主體“互治”或社會“共治”的方式，制約監(jiān)督國家行政權(quán)力運用實施。以至于國家行政常被掣肘，效率低下，美國甚至出現(xiàn)總統(tǒng)“撂挑子”、白宮關(guān)門等?？陀^講，國家治理中的權(quán)力制約監(jiān)督實施，做到如此令人尷尬的地步，并非人們的主觀意識和客觀追求，而是國家治理現(xiàn)實利益及行為博弈的自然結(jié)果。能否詮釋理解為，發(fā)達國家在權(quán)力制約監(jiān)督與權(quán)力運用效率選擇上更偏重前者，這或許也是一個仁智各見的問題。同時，權(quán)力制約監(jiān)督與相應(yīng)效率損失是否相關(guān)，是否權(quán)力制約監(jiān)督就一定伴隨著權(quán)力運用實施的效率損失，并成為一種基本現(xiàn)實或規(guī)律等，可能都有待進一步深入研究。

國家治理與國家監(jiān)督、財政監(jiān)督的一般模式如圖3：

圖3 國家治理與國家監(jiān)督、財政監(jiān)督的一般模式

（二）國家治理與國家監(jiān)督、財政監(jiān)督的中國特色模式

與國家治理一般模式相比，中國特色模式的不同，主要是在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導下無多黨競選而實施黨派民主協(xié)商，中國共產(chǎn)黨直接執(zhí)政和實施多元化、多渠道的內(nèi)部監(jiān)督。

1、無執(zhí)政醞釀階段的多黨競選。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位及領(lǐng)導權(quán)，是中國共產(chǎn)黨在國家革命斗爭中秉承“解放勞苦大眾”的共產(chǎn)主義信念，率領(lǐng)中國民眾浴血奮斗并取得勝利創(chuàng)立的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導民眾浴血奮斗的時期與過程，就是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的醞釀時期和競選過程。而現(xiàn)行多黨競選國家則是經(jīng)過封建王權(quán)讓渡等改良方式，從君權(quán)“神授”向“民授”逐漸轉(zhuǎn)變，最后過渡到黨派通過競選獲取國家治理授權(quán)委托的方式。與之相比，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和授權(quán)根據(jù)，更有堅實的歷史與現(xiàn)實基礎(chǔ)、理論與實踐基礎(chǔ)、未來發(fā)展基礎(chǔ)和民眾基礎(chǔ)，這也是習近平及黨中央提出道路自信、理論自信和制度自信的基礎(chǔ)和根源。

2、黨直接控制管理執(zhí)政。雖然無多黨競選，但中國共產(chǎn)黨執(zhí)政制約監(jiān)督權(quán)力的力度卻遠非競選制國家能比。因為，中國與發(fā)達國家的國家治理實踐及事實表明，中國共產(chǎn)黨的直接領(lǐng)導管理，實行黨委、黨組主體責任制，黨紀委監(jiān)督責任制等，直接控制管理著黨的執(zhí)政。這既消除了競選制前置而間接地承諾控制所面臨的誠信履諾風險，又通過直接控制確保黨政制約監(jiān)督和執(zhí)政目標及執(zhí)政效率。

3、國家治理中側(cè)重內(nèi)部監(jiān)督。（1）側(cè)重內(nèi)部監(jiān)督是中國國家治理區(qū)別于國外的重要特色，也是我國社會主義制度及國家治理實行黨的一元化領(lǐng)導和執(zhí)政的特色。因為，中國國家治理不搞“三權(quán)鼎立”和“一府兩院”，而是實行黨的統(tǒng)一領(lǐng)導與多黨民主協(xié)商治理方式。（2）中國國家治理實行黨統(tǒng)一領(lǐng)導的內(nèi)部監(jiān)督為主的、多種形式并存、各司其職、各有側(cè)重的綜合性、專業(yè)性、多渠道、多功能、全方位、全要素的監(jiān)督制度。這種特色不是某個人、某些人甚至中國共產(chǎn)黨單方面的主觀意志，而是中國國家革命的歷史與現(xiàn)實選擇和斗爭結(jié)果。（3）中國國家治理實踐表明，黨統(tǒng)一領(lǐng)導在統(tǒng)籌性、集中性、效率性、協(xié)調(diào)性、連續(xù)性等方面，與多黨競選、三權(quán)鼎立國家治理相比有十分顯著的優(yōu)勢。這已在地震、海嘯等自然災(zāi)害應(yīng)急處理方面得到反復的實踐及事實證明。

綜上分析，中國國家治理特色模式如圖4所示：

圖4 國家治理特色模式

需要說明的是，中國國家治理中的憲政本質(zhì)上與國外并無差別，如習近平及黨中央明確提出的“依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政，依法治國就是依憲治國”。但現(xiàn)實中一直有黨與憲、黨與法的輕重、主次、大小等比較說法，對此習近平指出：“我們說不存在‘黨大還是法大’的問題，是把黨作為一個執(zhí)政整體而言的，是指黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導地位而言的，具體到每個黨政組織、每個領(lǐng)導干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領(lǐng)導作為個人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。我們有些事情要提交黨委把握，但這種把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一種政治性、程序性、職責性的把握。這個界線一定要劃分清楚。”

四、我國國家治理中財政監(jiān)督的改革發(fā)展

（一）我國國家治理中財政監(jiān)督改革發(fā)展階段回顧

我國國家治理中財政監(jiān)督的改革發(fā)展，是我國國情下的具體實踐選擇，既有極強的頂層設(shè)計，又有現(xiàn)實的條件限制與歷史的路徑依賴。文獻將新中國建立以來的國家治理發(fā)展，概括抽象為統(tǒng)治、管理、治理，傳統(tǒng)治理和現(xiàn)代治理，“他治”、“自治”、“互治”、“共治”、“善治”等。從實際運作上看，這些都是不同時期的不同主要目標和側(cè)重點，都不外是歷史及現(xiàn)實條件下的頂層實踐抉擇，都是我黨在統(tǒng)領(lǐng)國家、管理社會時的權(quán)力運用與權(quán)力制約監(jiān)督。財政監(jiān)督作為國家治理中權(quán)力運用與權(quán)力制約監(jiān)督的核心、關(guān)鍵和根本，自然由國家治理選擇決定，同時也直接受國家治理中國家監(jiān)督體制的制約影響。從這一角度看，我國國家治理及國家監(jiān)督與財政監(jiān)督大致可分為國家建設(shè)恢復、意識整肅和改革開放三個時期。

1、建設(shè)恢復時期(1949-1956)。在鞏固發(fā)展根據(jù)地經(jīng)驗基礎(chǔ)上引入蘇聯(lián)做法，建立了當時社會主義國家的生產(chǎn)發(fā)展和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力運用制約監(jiān)督模式。同時建立了適應(yīng)高度集中的國有制和計劃經(jīng)濟的，以財政監(jiān)督為主的國家行政監(jiān)督和國家經(jīng)濟監(jiān)督體系。這表明，建國初國家建設(shè)初衷未受干擾，不僅國家建設(shè)興盛，而且國家監(jiān)督體系建設(shè)也適應(yīng)當時社會經(jīng)濟發(fā)展，有效發(fā)揮了財政及監(jiān)督在國家經(jīng)濟發(fā)展中的治理作用。

2、意識整肅時期(1957-1976)。當時國際國內(nèi)各種原因，使我國國家治理的權(quán)力制約監(jiān)督，逐漸走上相對單一的、以意識整肅為主的各種政治運動沖擊約束權(quán)力的做法，如“反右”、“四清”、“文革”等，替代常態(tài)國家治理權(quán)力制約監(jiān)督機制的方式，以致國家監(jiān)督制度建設(shè)基本停滯。但即便如此，財政監(jiān)督因國家資金業(yè)務(wù)管理需要，機構(gòu)撤建幾經(jīng)反復，制度建設(shè)仍曲折發(fā)展。如1958年撤銷財政監(jiān)察司，1962年國家一些地方陸續(xù)恢復財政監(jiān)察機構(gòu)，1964年實施央企財政駐廠員制度等。表明即使在國家監(jiān)督建設(shè)發(fā)展基本停滯時，財政監(jiān)督也因權(quán)力資金制約監(jiān)督業(yè)務(wù)需要，有自身相對獨立的建設(shè)發(fā)展路徑。

3、改革開放時期(1976-)。改革開放后我國國家治理隨體制轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟發(fā)展，權(quán)力運用大致經(jīng)歷了1980-1990年代的中央主治轉(zhuǎn)向中央地方共治，2000年代“和諧社會”的政府與社會共治，以及2013年后權(quán)力制約監(jiān)督治理三個階段。其中1980年代是計劃體制“放權(quán)讓利”，權(quán)力由集中轉(zhuǎn)向分散時期；1990年代是市場經(jīng)濟建設(shè)和中央財權(quán)回收鞏固時期；2000年代是中央轉(zhuǎn)移支付和社會保障制度建設(shè)，促進中央與地方、政府與企業(yè)及社會共治時期。上述時期重點是發(fā)展經(jīng)濟，國家治理相對注重權(quán)力運用，權(quán)力制約監(jiān)督相對弱化。盡管1980年代就提出“兩個文明建設(shè)”，要“兩手抓”、“兩手硬”，但具體措施欠落實。

受上述國家治理影響，財政監(jiān)督仍曲折發(fā)展，如1978年恢復建立財政監(jiān)察司；1981年國務(wù)院授權(quán)財政部籌建審計機構(gòu)，1982年財政部撤銷財政監(jiān)察司，監(jiān)督職能交審計機構(gòu)籌備組，1983年成立國家審計署，財政監(jiān)察機構(gòu)及業(yè)務(wù)全移交各級審計；1984年一些地方逐漸恢復建立財政監(jiān)察機構(gòu)，1986年財政部再次恢復設(shè)立財政監(jiān)察司，1988年被國務(wù)院批準；1994年國務(wù)院批準財政監(jiān)察司、央企駐廠員管理處和稅收、財務(wù)、物價大檢辦合并成立財政監(jiān)督司；1995年財政部在除西藏外的30個省級和5個計劃單列市分設(shè)財政監(jiān)察專員辦。盡管如此，財政監(jiān)督在制度建設(shè)、機構(gòu)完善、業(yè)務(wù)拓展等方面，逐漸與財政管理、財政改革融為一體，財政監(jiān)督寓于、服務(wù)于財政管理改革的鏈動機制和發(fā)展成效十分突出。2008年財政部監(jiān)督局長耿虹指出：“在30年改革歷程中，財政監(jiān)督逐步探索并總結(jié)出與財稅管理及改革相適應(yīng)的，有中國特色的財政監(jiān)督工作方式，鞏固壯大了財政監(jiān)督事業(yè)?！?/p>

（二）我國國家治理現(xiàn)代化的財政監(jiān)督改革發(fā)展

從國家治理現(xiàn)代化探討財政監(jiān)督改革發(fā)展，財政監(jiān)督一是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求，二是發(fā)揮財政監(jiān)督基本屬性特征在國家治理及現(xiàn)代化中的獨特地位及作用，促進國家治理現(xiàn)代化。前者是適應(yīng)，后者是貢獻，后者包含前者。因此，我國國家治理現(xiàn)代化的財政監(jiān)督改革發(fā)展，就是認識并運用財政監(jiān)督，發(fā)揮其在國家治理中的專業(yè)優(yōu)勢和獨特地位及作用。

我國國家治理中的國家監(jiān)督體制既有中國特色，又尊崇現(xiàn)代國家治理對權(quán)力運用要素及過程的作用結(jié)構(gòu)與原理，與國外“三權(quán)鼎立”的事前制約監(jiān)督比，主要是黨紀檢依靠其他監(jiān)督線索，如社會曝料、發(fā)案、舉報、賬務(wù)審計、事后偵查等，以“雙規(guī)”、立案、調(diào)查和移送司法等事后追懲打擊產(chǎn)生的威懾作用實現(xiàn)權(quán)力制約監(jiān)督。權(quán)力運用的事前、事中等實時制約監(jiān)督較弱，盡管黨代會制、黨組負責制、黨風政風整治、“民主生活會”和“組織生活會”制等有一定事前、事中監(jiān)控作用，但屬非針對性普遍預防的思想措施，缺乏對權(quán)力運用過程的制約監(jiān)督。黨十八大后的反腐成果顯示，土地轉(zhuǎn)讓、審批權(quán)濫用、侵占賤賣國有資產(chǎn)、官商聯(lián)盟等領(lǐng)域案件占比近80%，這充分表明權(quán)力資金和權(quán)力運用流程制約監(jiān)督不力。財政監(jiān)督既是國家監(jiān)督中制約權(quán)力資金及運用的核心和根本，也是權(quán)力運用根本要素管理流程的監(jiān)督，即“庶政之母”監(jiān)督。是既包括立法、審計、社會等的監(jiān)督財政，也包括政府財政對自身和其他部門財政監(jiān)督的監(jiān)督。當國家既實現(xiàn)財政對自身和其他部門的財政監(jiān)督，又實現(xiàn)立法、審計、社會的監(jiān)督財政時，可以說國家治理的權(quán)力運用及制約監(jiān)督的民主、法治、文明等現(xiàn)代化目標基本實現(xiàn)，憲政、黨政下的社會自治、互治、共治的現(xiàn)代化善治模式基本確立。因此，加強權(quán)力資金及運用過程制約監(jiān)督，發(fā)揮人大、審計、財政、社會監(jiān)督對權(quán)力資金及運用的制約監(jiān)督作用，是我國國家治理現(xiàn)代化中財政監(jiān)督改革發(fā)展亟待解決的問題。

1、強化人大預決算審查監(jiān)督?，F(xiàn)代國家治理制度及實踐表明，立法對政府預決算的審查監(jiān)督是憲政的核心和根本，強化人大財政監(jiān)督是我國國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。根據(jù)修訂后《預算法》規(guī)定人大財政監(jiān)督具體包括：（1）組織制度上，縣級人大建立專門機構(gòu)、省市級人大建立專委會，具體負責預決算審查監(jiān)督。（2）工作制度上，實行專門機構(gòu)或?qū)Ｎ瘯鯇徶?。?）審查監(jiān)督內(nèi)容在原有預決算和調(diào)整預算基礎(chǔ)上，增加預算執(zhí)行情況報告。（4）明確規(guī)定人大預決算審查主要是合理性、科學性、可行性、可持續(xù)性審查，這與審計、財政監(jiān)督的合法性、合規(guī)性、安全性、績效性審查有一定區(qū)別。（5）預決算增加到四類，另加上轉(zhuǎn)移支出、債務(wù)支出和重大支出項目審查監(jiān)督等。現(xiàn)狀表明，有效完成工作還有很多困難需要克服，但上述工作完成之時，就是人大財政監(jiān)督強化之日。

2、強化審計監(jiān)督。（1）在現(xiàn)行審計工作基礎(chǔ)上，完善政府預算執(zhí)行審計報告公開和追責機制。我國自2003年出現(xiàn)“審計風暴”以來，審計每年都要曝光各類政府預算執(zhí)行中的問題，審計監(jiān)督的社會效應(yīng)和公信力大為提升，但同時也存在選擇性審計公開和相應(yīng)追責落實及公開等問題。從當時講這是無可厚非的發(fā)展階段問題，但至今依舊則有必要予以改進。因此，解決目前我國審計信息全面公開并建立健全相應(yīng)的部際追責及公開機制，是強化我國審計監(jiān)督面臨的問題。同時也是十八屆四中全會“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效”對審計監(jiān)督改革發(fā)展的基本要求。（2）修訂后《預算法》規(guī)定，縣級以上政府決算經(jīng)本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人大常委審批(第77條)?？h級以上各級人大常委會應(yīng)結(jié)合本級政府財政收支審計工作報告審查本級決算草案(第79條)?？h級以上政府審計部門依法對預算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督，對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應(yīng)向社會公開(第89條)。上述立法無疑指明了強化我國審計的財政監(jiān)督作用的改革發(fā)展方向。（3）浙江溫嶺和深圳等地利用本級審計報告及相應(yīng)人大決議案方式，在2013年推行國有資本經(jīng)營預算編制管理，既是強化人大、審計的財政監(jiān)督作用的成功案例，也是提高豐富發(fā)展人大監(jiān)督業(yè)務(wù)技術(shù)的經(jīng)典示范，更是強化審計監(jiān)督的有效地方實踐。

3、提升財政部門監(jiān)督地位，發(fā)揮財政部門監(jiān)督作用。與人大、審計的監(jiān)督財政比，財政部門監(jiān)督通常遭冷遇，原因可能主要是內(nèi)部且屬部門級監(jiān)督。因而，在不同時期都不同程度出現(xiàn)忽視和缺失財政部門監(jiān)督的制度安排。如建國后一個時期受各種政治運動影響，國家監(jiān)督制度及財政部門監(jiān)督建設(shè)發(fā)展停滯；又如改革開放后，受國外強勢外部監(jiān)督影響，注重審計監(jiān)督而輕視財政部門監(jiān)督等。

實際上，財政部門監(jiān)督并不單一，而是層次性和結(jié)構(gòu)化狀態(tài)。（1）財政分配會派生核算、反映、監(jiān)督職能作用，即會計監(jiān)督，相應(yīng)形成財政部門監(jiān)督其他部門權(quán)力資金及使用。（2）財政作為權(quán)力資金分配管理部門，設(shè)專職監(jiān)督機構(gòu)是國際慣例，表明國家治理中權(quán)力資金運用制約監(jiān)督的核心性、根本性和關(guān)鍵性共識具有普遍性。通常都將財政部門監(jiān)督作為重要內(nèi)部監(jiān)督并列于立法、審計等外部監(jiān)督，并以財政部門監(jiān)督突出的內(nèi)生性專業(yè)制約監(jiān)督優(yōu)勢，區(qū)別于議會、司法和審計等監(jiān)督，并支持、輔助議會、司法和審計及其他國家監(jiān)督，是不可替代的相對獨立特殊的國家監(jiān)督。（3）市場經(jīng)濟國家治理普遍都實行財政監(jiān)督相對獨立和高于同級部門級別的專管監(jiān)督、報告制和派駐派出制。（4）市場經(jīng)濟國家治理普遍都有明確的、直接監(jiān)管權(quán)力資金業(yè)務(wù)全流程的財政部門監(jiān)督對象和監(jiān)督方式。如直接參與部門、機構(gòu)、地方的預算編審和上報，直接參與財政收支執(zhí)行監(jiān)管及其執(zhí)行后監(jiān)督檢查等。

根據(jù)國家治理中財政監(jiān)督的獨特地位作用和國際通行做法，近兩年我國財政監(jiān)督多有舉措。一是結(jié)合國家治理形勢，提出財政監(jiān)督是財政管理重要一環(huán)，預算執(zhí)行監(jiān)控納入財政業(yè)務(wù)流程并制度化，強化部內(nèi)干部責任和出資人審計，協(xié)調(diào)各級政府收支“條塊”監(jiān)督機制，重大項目及轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管和績效評價等的財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計，進一步明確財政監(jiān)督融入并服務(wù)于財政管理的頂層設(shè)計思路。二是理論及業(yè)務(wù)制度上，對財政監(jiān)督融于并服務(wù)于財政改革及管理的一體化構(gòu)架、機構(gòu)建制、業(yè)務(wù)方法、工作制度等予以探索研究，如財政監(jiān)督嵌入預算管理流程、實施預算評審等。三是健全完善相關(guān)制度，如《財政支出績效評價管理暫行辦法》(2011)、《地方財政管理績效綜合評價方案》(2014)、《城鎮(zhèn)保障性安居工程財政資金績效評價暫行辦法》、《關(guān)于加強中央部門預算評審工作的通知》(2015)等頒布，為財政監(jiān)督融入財政管理提供了制度平臺和業(yè)務(wù)手段。根據(jù)上述現(xiàn)狀建議如下：

（1）強化國家治理的財政部門監(jiān)督頂層設(shè)計。即如何實現(xiàn)十八屆五中全會“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效”的設(shè)計，發(fā)揮國家治理中的財政部門監(jiān)督職能作用，提升監(jiān)督地位，改革相關(guān)機構(gòu)建制，高配編制及干部，切實解決國家治理中的權(quán)力資金制約監(jiān)督問題，實現(xiàn)嵌入權(quán)力資金運用流程的財政監(jiān)督，亟待頂層設(shè)計予以解決。

（2）普遍推行財政監(jiān)督報告及整改落實、追責、公開全流程或一攬子工作制。即人大、審計、財政、社會的財政監(jiān)督，在提交監(jiān)督檢查報告基礎(chǔ)上，還必須實行后續(xù)整改落實及其與之相關(guān)的追責處理、報告和公開，并以此為相關(guān)工作、任用、晉級、提升的績效依據(jù)。讓監(jiān)督權(quán)切實有效地運行實施，實現(xiàn)國家治理制約監(jiān)督權(quán)力及資金運用的目標。

4、健全完善社會監(jiān)督。國家治理中社會對權(quán)力及資金運用的監(jiān)督，是參與者最多、涉及面最廣、偶然性最大、權(quán)力及資金運用者最不確定的監(jiān)督。在黨的群眾路線和政府“民生”工程時期，國家治理權(quán)力及資金運用大量轉(zhuǎn)入民眾養(yǎng)老醫(yī)療、新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)、涉農(nóng)補助等基層治理中，國家治理權(quán)力及資金運用社會制約監(jiān)督時代已然到來。目前國家已陸續(xù)頒布加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管、充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督管理支農(nóng)資金作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作辦法和流程、加強基層財政資金管理等制度，在財政資金監(jiān)管信息通達、公開公示、抽查巡查等方面，為健全完善強化相關(guān)資金規(guī)范管理和制約監(jiān)督權(quán)力及資金運用提供了制度保障。但仍有必要從國家治理高度，在政府信息公開前提下，健全完善社會監(jiān)督的舉報、受理、立案、調(diào)查、處理、追責、公開等規(guī)范，保障社會監(jiān)督的有效實施。

（作者單位：西南財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院）

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