●劉尚希/中國財(cái)政科學(xué)研究院院長、研究員、博士生導(dǎo)師

財(cái)政監(jiān)督與國家治理相匹配的定位探討

●劉尚希/中國財(cái)政科學(xué)研究院院長、研究員、博士生導(dǎo)師

財(cái)政監(jiān)督是一個(gè)老話題，也是一個(gè)新話題。改革開放初期，相關(guān)專著例如《社會(huì)主義財(cái)政學(xué)》等就開始提及財(cái)政的監(jiān)督（管理）職能，因此，可以說財(cái)政監(jiān)督是探討了幾十年的老話題。而這個(gè)老話題也常說常新，改革開放三十多年發(fā)展到今天大家仍在探討財(cái)政監(jiān)督，但何為財(cái)政監(jiān)督并沒有一個(gè)十分準(zhǔn)確的定義。盡管在實(shí)踐中監(jiān)督檢查作為財(cái)政部門的重要職責(zé)一直在做，但仍屬于“摸著石頭過河”，缺少相應(yīng)的清晰的理論框架，財(cái)政監(jiān)督在理論上的探索尚未真正破題。因此，有必要從學(xué)理、法理以及監(jiān)督方式方法等多角度明晰財(cái)政監(jiān)督的涵義與定位，尤以如何構(gòu)建與國家治理相匹配的財(cái)政監(jiān)督理論框架為考量重點(diǎn)，以避免實(shí)際工作中財(cái)政監(jiān)督缺乏理論指導(dǎo)、法律授權(quán)以及存在效率損失而導(dǎo)致的定位不明、發(fā)展乏力等問題。

一、從國家治理角度理解財(cái)政監(jiān)督

我們一般講的財(cái)政監(jiān)督，多數(shù)指檢查工作，即對相關(guān)財(cái)政行為是否合乎法規(guī)進(jìn)行檢查，這種矯正性的合規(guī)性檢查就是籠統(tǒng)意義上說的監(jiān)督。但現(xiàn)在說的監(jiān)督并不局限于此，而是強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的績效監(jiān)督，即檢查合規(guī)是一方面，但并不意味著某項(xiàng)行為符合程序、條規(guī)就行，若其缺乏績效仍有問題。因此，站在績效的角度看監(jiān)督就不僅監(jiān)督具體行為，同時(shí)監(jiān)督現(xiàn)有規(guī)章制度是否有利于績效的提升，若不利于績效提升，則制度規(guī)章就要整改。這樣監(jiān)督就提升了一個(gè)層次，監(jiān)督對象實(shí)質(zhì)上發(fā)生改變，實(shí)則是對規(guī)章本身的監(jiān)督，即不再局限于合規(guī)性監(jiān)督，而是通過績效監(jiān)督看規(guī)章制度是否合理。而從國家治理層面講，監(jiān)督就更上一個(gè)層次，不僅關(guān)注績效，更要從是否維護(hù)了社會(huì)的公平正義角度來思考。因?yàn)閲抑卫淼囊粋€(gè)重要價(jià)值導(dǎo)向就是要維護(hù)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)利益的平衡。城鄉(xiāng)之間是否存在利益不公平、貧富差距是否在拉大，從國家治理層面來看就是問題。具體到財(cái)政來看，財(cái)政資金的分配是在促進(jìn)公平還是在加劇不公平，這就是監(jiān)督應(yīng)予以考慮的問題。因此，站在國家治理角度，就賦予監(jiān)督更高層面的涵義，即在國家治理角度，財(cái)政監(jiān)督就應(yīng)以促進(jìn)公平正義為重要目標(biāo)，而不再局限于具體的績效評價(jià)。所以我認(rèn)為，對財(cái)政監(jiān)督的理解有必要從微觀上升到宏觀、有必要從局部上升到整體、有必要從單一上升到全面，只有這樣財(cái)政監(jiān)督才能與當(dāng)前所定位的 “財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”相匹配，否則財(cái)政監(jiān)督不免陷于狹隘。當(dāng)然這并不意味著我們止于空談，事情還是要一件一件具體來做，但必須強(qiáng)調(diào)的是，財(cái)政監(jiān)督要真正落到實(shí)處，其定位、目標(biāo)、視野等每一點(diǎn)都要與國家治理相匹配，如果沒有這樣一種新的理解和定位，缺乏這樣一種更高的眼界和判斷力的話，財(cái)政監(jiān)督理論與實(shí)踐就可能停留在過去的狀態(tài)和水平，難以有新的開拓發(fā)展。

二、在依法治國背景下定位財(cái)政監(jiān)督

新形勢下還應(yīng)從依法治國角度來理解財(cái)政監(jiān)督的法律地位、考量監(jiān)督權(quán)的來源問題；如從法理角度看就回到公共權(quán)力這一更為基本的理論層面；從法律角度探討就要具體來看財(cái)政監(jiān)督權(quán)來自于哪部法律授權(quán)。由于當(dāng)前尚未出臺(tái)《財(cái)政監(jiān)督法》，現(xiàn)行《預(yù)算法》對財(cái)政部門監(jiān)督職責(zé)也僅作原則性規(guī)定，財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)邊界范圍等尚未作進(jìn)一步細(xì)化，財(cái)政監(jiān)督權(quán)的法律來源問題并沒有真正解決。在依法治國理念下“法無授權(quán)不可為”，如果在實(shí)踐中一再強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督很重要，而另一方面又缺乏明確的法律授權(quán)，那么財(cái)政監(jiān)督在實(shí)際工作中就會(huì)陷入十分尷尬的境地，甚至可能會(huì)面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。目前來看，財(cái)政監(jiān)督更多體現(xiàn)為公共部門的一種內(nèi)控機(jī)制，在依法治國背景下如何進(jìn)一步明確財(cái)政監(jiān)督權(quán)的法律來源是迫切需要解決的問題。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督立法要避免法律制度的文本主義導(dǎo)向，要注重法律制度實(shí)施的行為主義導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)從法制到法治的轉(zhuǎn)變，如果沒有這種轉(zhuǎn)變，財(cái)政監(jiān)督的實(shí)際權(quán)威性就會(huì)降低。此外，財(cái)政監(jiān)督以往更多的是順著資金鏈條監(jiān)督，即強(qiáng)調(diào)流量監(jiān)管或者說預(yù)算監(jiān)管，而從政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告或資產(chǎn)負(fù)債表出發(fā)針對資產(chǎn)存量監(jiān)督相對缺乏，因此從法律實(shí)施角度來看存量與流量監(jiān)管并重也應(yīng)納入今后的財(cái)政監(jiān)督工作中來。

三、從前臺(tái)到后臺(tái)的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變

財(cái)政監(jiān)督應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的發(fā)展要求，從前臺(tái)轉(zhuǎn)向后臺(tái)，才能真正提高效率。過去財(cái)政監(jiān)督就是通過大檢查、“人海戰(zhàn)術(shù)”來實(shí)施監(jiān)督，實(shí)際上目前來看這種監(jiān)督模式發(fā)現(xiàn)的問題很有限、監(jiān)督效率越來越低，要做到真正的有效監(jiān)控越來越難。這就要求當(dāng)前的財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，例如運(yùn)用大數(shù)據(jù)的原理對財(cái)政行為實(shí)施監(jiān)督，將原來大量的前臺(tái)工作轉(zhuǎn)向到后臺(tái)對財(cái)政行為數(shù)據(jù)的分析，從而發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。因此，

不論是順著財(cái)政資金流量這一鏈條進(jìn)行監(jiān)管還是對資產(chǎn)存量的監(jiān)管，通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)在后臺(tái)進(jìn)行分析，動(dòng)態(tài)尋找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并鎖定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行控制，這樣就實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督方式的一大轉(zhuǎn)變，監(jiān)督效率會(huì)大大提升；反之，如果還是運(yùn)動(dòng)式、普查式的監(jiān)督監(jiān)管模式，則效率會(huì)越來越低且成本越來越高，發(fā)現(xiàn)的問題可能僅是極少一部分，大多數(shù)問題則難以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督成效會(huì)大打折扣。因此，真正要使財(cái)政監(jiān)督和國家治理相匹配，

也應(yīng)著力在監(jiān)督方式方法上創(chuàng)新，通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)的理念來完善實(shí)施監(jiān)督的基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督從前臺(tái)向后臺(tái)的轉(zhuǎn)變。

（根據(jù)“財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實(shí)踐”征文評審暨高峰論壇發(fā)言整理）