●高培勇/中國社科院學(xué)部委員、中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長、研究員、博士生導(dǎo)師

財(cái)政監(jiān)督改革與發(fā)展的新命題

●高培勇/中國社科院學(xué)部委員、中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長、研究員、博士生導(dǎo)師

黨的十八大以來，我國財(cái)政監(jiān)督形勢(shì)發(fā)生了重大變化：財(cái)政被定位國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，黨和國家監(jiān)督體系新格局逐漸形成，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為國家發(fā)展戰(zhàn)略，新《預(yù)算法》落地實(shí)施，等等。所有這些，給財(cái)政監(jiān)督的理論和實(shí)踐工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。不妨從如下四個(gè)方面進(jìn)行分析，并提出一些命題思考。

一、財(cái)政“基礎(chǔ)和支柱說”下財(cái)政監(jiān)督所處的層次

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。隨著財(cái)政本身的定位站上了一個(gè)新的歷史和理論高度，財(cái)政監(jiān)督的功能和作用也會(huì)隨之發(fā)生變化。如果說國家治理位于第一層次，經(jīng)濟(jì)體制位于第二層次，那以往作為經(jīng)濟(jì)體制組成部分之一的財(cái)政體制則位于第三層次。過去，在財(cái)政被視作經(jīng)濟(jì)體制一個(gè)組成部分的情況下，財(cái)政監(jiān)督的功能和作用定位也基本停留于財(cái)政本身。而現(xiàn)在，隨著財(cái)政體制跨越經(jīng)濟(jì)體制、直接和國家治理發(fā)生了關(guān)系，成為國家治理體系的一個(gè)組成部分，那么，財(cái)政監(jiān)督的功能和作用，自然要上升到國家治理層面重新定位。

為什么說財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和支柱？這是因?yàn)?，在整個(gè)國家治理體系中，起主要作用的是兩個(gè)線索：一個(gè)是事，即政府做的事情，也就是政府的職能；另一個(gè)是錢，就是資金，或說是履行政府職能所需花費(fèi)的錢。所謂國家治理的最重要事情，就是把職能理清，該干什么事，然后付諸于資金的運(yùn)作。這兩大線索使財(cái)政成為一項(xiàng)最具基礎(chǔ)性的制度安排。在所有國家治理事務(wù)所涉及的利益關(guān)系中，如政府和市場的關(guān)系、國家和社會(huì)的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系等，財(cái)政收支顯然是主要線索，構(gòu)成了這些利益關(guān)系的基本方面。因此，我們說財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

回到財(cái)政監(jiān)督，過去從財(cái)政的角度來實(shí)施監(jiān)督，著眼于財(cái)政視野，至多在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍之內(nèi)。但當(dāng)財(cái)政監(jiān)督成為國家治理的一個(gè)要素，哪怕是附屬于財(cái)政要素下的二級(jí)要素時(shí)，它如何與國家治理各個(gè)方面的因素發(fā)生關(guān)系？這顯然是需要重新定義的。而財(cái)政監(jiān)督所處的層次發(fā)生變化后，其職能如何轉(zhuǎn)變，則需要深入探究。

二、黨和國家監(jiān)督體系格局變動(dòng)中財(cái)政監(jiān)督的定位和法治建設(shè)

去年以來，黨和國家監(jiān)督體系格局發(fā)生了重要變化。比如審計(jì)監(jiān)督，去年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等相關(guān)配套文件中提出，要保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。審計(jì)監(jiān)督原來屬于政府監(jiān)督體系，現(xiàn)在不僅成為國家監(jiān)督體系中的組成部分，還被引入到黨的事業(yè)中，其作用空間隨之提升。審計(jì)署黨組將審計(jì)直接定位于國家治理的基石和重要保障。

財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督本是并駕齊驅(qū)的，一方面是審計(jì)部門的監(jiān)督，一方面是財(cái)政部門的監(jiān)督。因而我們要思考，財(cái)政監(jiān)督是不是也能延伸到黨和國家的監(jiān)督體系中？財(cái)政監(jiān)督與整個(gè)黨和國家監(jiān)督體系是一種什么關(guān)系？具體來看，財(cái)政監(jiān)督和日常的財(cái)務(wù)監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督是一種什么關(guān)系？甚至和紀(jì)檢是何種關(guān)系？實(shí)踐中，財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督本就相輔相成，一個(gè)以財(cái)政收支為主要線索實(shí)施監(jiān)督，一個(gè)以國家審計(jì)部門為主體實(shí)施監(jiān)督，這種工作格局是否會(huì)發(fā)生變化？

財(cái)政監(jiān)督不僅要重視黨和國家監(jiān)督體系格局變動(dòng)中自身的定位，還要關(guān)注自身的法治建設(shè)。仍以審計(jì)監(jiān)督為例，審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《審計(jì)法》開展審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。相比之下，財(cái)政監(jiān)督當(dāng)前雖有大量的實(shí)施條例，可以依規(guī)行權(quán)，但由于缺少法律依據(jù)，其監(jiān)督效力及其獨(dú)立性仍有局限，因而財(cái)政監(jiān)督的法治建設(shè)需引起重視和進(jìn)一步探討。

三、基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策的財(cái)政監(jiān)督新格局

我們所說的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并不是供給經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國的翻版，與供給經(jīng)濟(jì)學(xué)的主張不同，現(xiàn)在給出的一個(gè)權(quán)威解釋是用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整。那么，在這個(gè)過程中財(cái)政監(jiān)督要發(fā)揮什么作用？這是一個(gè)重要的議題，首先需要從理論上明確界定，否則在實(shí)踐上難有大的突破，甚至當(dāng)實(shí)踐延伸到一定層面后，具體做法和理論解釋不能互相匹配。

當(dāng)前，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策背景下，我國的財(cái)政監(jiān)督與以往的格局相比已有了很大變化，有三個(gè)方面值得關(guān)注：一是財(cái)政政策。大家公認(rèn)為財(cái)政政策是一種天然的結(jié)構(gòu)性政策，意味著在這一輪的結(jié)構(gòu)性調(diào)整中財(cái)政政策要打頭陣。而財(cái)政政策的載體，就是收入、支出、管理、平衡和監(jiān)督。學(xué)者們一直在思考如何表達(dá)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和以往的需求管理之間的關(guān)系，有這么一個(gè)說法：需求管理如同打麻藥，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革如同做手術(shù)，要開刀。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需先打麻藥，或者同時(shí)打麻藥和做手術(shù)，也就是說，不能排斥需求管理。推及財(cái)政政策，意味著財(cái)政政策一方面要在需求方面發(fā)力，同時(shí)也要在供給方面發(fā)力，而且它的視野要從突出總量延伸到結(jié)構(gòu)中去。作為財(cái)政政策的載體之一，財(cái)政監(jiān)督具有重要作用。財(cái)政投資資金的撥付進(jìn)行到什么地方，財(cái)政監(jiān)督就要跟進(jìn)到什么地方。二是減稅。以往認(rèn)為財(cái)政支出是財(cái)政資金需要跟蹤，而減稅和財(cái)政監(jiān)督的關(guān)系不大，因而不一定跟蹤。在這一輪供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，能不能跳出傳統(tǒng)視野，將財(cái)政監(jiān)督延伸到減稅系列中去？三是加速折舊。加速折舊作為結(jié)構(gòu)性減稅的重要內(nèi)容，對(duì)國家的財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型升級(jí)均有顯著作用，與財(cái)政監(jiān)督也有直接的關(guān)系。因此，要加強(qiáng)對(duì)這幾方面的理論和實(shí)務(wù)研究，層層遞進(jìn)，不斷向前推進(jìn)發(fā)展。

四、新《預(yù)算法》實(shí)施后財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容擴(kuò)圍

新《預(yù)算法》將預(yù)算的范圍從一般公共預(yù)算延伸到“四本預(yù)算”，即預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算。這使財(cái)政監(jiān)督研究的內(nèi)容更加豐富。

既有的預(yù)算管理所說的預(yù)算概念都是基于一般公共預(yù)算，因而財(cái)政監(jiān)督也在相當(dāng)程度上局限于一般公共預(yù)算這一本預(yù)算上。今后，政府預(yù)算包括“四本預(yù)算”，財(cái)政監(jiān)督的規(guī)模和范圍面臨很大的不同，而同時(shí)對(duì)四本預(yù)算實(shí)施監(jiān)督將是一個(gè)非常大的挑戰(zhàn)。同時(shí)，隨著全口徑預(yù)算管理的實(shí)施，財(cái)政監(jiān)督對(duì)象將更加復(fù)雜，而新《預(yù)算法》對(duì)績效預(yù)算監(jiān)督的要求，意味著財(cái)政績效監(jiān)督也逐漸成為財(cái)政監(jiān)督工作關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。

以上是當(dāng)前我國財(cái)政監(jiān)督工作面臨的四大特殊背景，新形勢(shì)的發(fā)展變化對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出了新的要求，財(cái)政監(jiān)督今后如何發(fā)展，如何形成一個(gè)邏輯上自洽的發(fā)展結(jié)構(gòu)，都是財(cái)政監(jiān)督接下來需要研究和改革的重要命題。

（根據(jù)“財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實(shí)踐”征文評(píng)審暨高峰論壇發(fā)言整理）