〔摘要〕目前，香港已進(jìn)入“后政改時(shí)期”，政改失敗需要檢討原因，也需要提出后政改時(shí)期的治港新思路。應(yīng)當(dāng)看到，“一國(guó)兩制”方針、中央堅(jiān)持以基本法為基礎(chǔ)的依法治港方略、香港主流民意支持基本法秩序內(nèi)的普選改革及聚焦發(fā)展經(jīng)濟(jì)民生的正當(dāng)意志等都是香港后政改時(shí)期重建自我和重建與中央互信互動(dòng)關(guān)系的可靠資本。有效改進(jìn)香港管治需正確認(rèn)識(shí)基本法的國(guó)家建構(gòu)智慧，全面準(zhǔn)確理解和把握香港的行政主導(dǎo)制，從理論和實(shí)踐上高度重視和優(yōu)化中央的適度管治責(zé)任與特首責(zé)任的協(xié)同原理與制度機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕

后政改時(shí)期；香港；“一國(guó)兩制”；基本法；行政主導(dǎo)制；邊疆治理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D676.58 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2016）02-0105-09

2015年6月18日，香港立法會(huì)就特區(qū)政府提交的政改法案投票表決，以8比28遭到否決，絕大部分建制派議員因程序失誤沒(méi)有投票。投票結(jié)果意味著香港政改闖關(guān)失敗，政改“五步曲”在第三步被否決，香港進(jìn)入“后政改時(shí)期”。政改失敗需要進(jìn)行原因檢討，也需要提出針對(duì)后政改時(shí)期的治港新分析與新思路。

一、從政改失敗中尋求治港新思路

政改闖關(guān)失敗有著復(fù)雜的內(nèi)外原因，就內(nèi)部而言，政治相互猜疑和社會(huì)階層矛盾是不可回避的現(xiàn)實(shí)。為此，后政改時(shí)期的中央治港方略應(yīng)在延續(xù)既有管治經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)有所創(chuàng)新突破。具體要點(diǎn)如下：

第一，突出基本法的憲制權(quán)威及不可動(dòng)搖性?；痉ㄊ窍愀鄯睒s穩(wěn)定的法治基石，也是央港關(guān)系互動(dòng)調(diào)適的最權(quán)威法律框架，不可輕易修改或輕言修改，要堅(jiān)決反擊香港反對(duì)派借助修法議題動(dòng)搖這一法律秩序的運(yùn)動(dòng)。修改基本法在目前政治環(huán)境下亦不利于香港繁榮穩(wěn)定和高度自治。

第二，重申中央支持基本法秩序下的普選目標(biāo)不動(dòng)搖，重申重啟政改的政治條件和法律基礎(chǔ)，合法合情合理說(shuō)明中央的法治立場(chǎng)和政治利益關(guān)切點(diǎn)，使得香港社會(huì)對(duì)民主化仍然保持價(jià)值認(rèn)同與進(jìn)取預(yù)期，團(tuán)結(jié)凝聚香港大部分人心。

第三，維持對(duì)香港各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠安排，繼續(xù)以繁榮穩(wěn)定的事實(shí)反擊反對(duì)派的各種攻擊和國(guó)際上的猜疑。

第四，在國(guó)家“十三五”規(guī)劃與“一帶一路”戰(zhàn)略中適度突出香港的優(yōu)勢(shì)和角色，鼓勵(lì)港人信心，以空間換時(shí)間，逐步增強(qiáng)香港經(jīng)濟(jì)及香港民心對(duì)于中國(guó)整體的向心力與融合度。

第五，加快研擬“一國(guó)兩制”與基本法框架下香港青年參軍、考公務(wù)員、出任外交官及內(nèi)地體制內(nèi)各種技術(shù)性職位的制度機(jī)制，將“行政吸納政治”的經(jīng)驗(yàn)復(fù)制到中央吸收香港精英并建立其穩(wěn)定政治認(rèn)同的框架內(nèi)，逐步弱化對(duì)“一國(guó)兩制”過(guò)度形式化理解與貫徹所帶來(lái)的香港青年與內(nèi)地的“政治隔離”狀態(tài)。

第六，鼓勵(lì)內(nèi)地優(yōu)質(zhì)國(guó)企或民企吸納香港青年創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，設(shè)置專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目和計(jì)劃，與特區(qū)政府就業(yè)保障框架適度對(duì)接。

第七，支持特區(qū)政府在后政改期間聚集經(jīng)濟(jì)民生的實(shí)際政策舉措，逐步緩和香港階層矛盾和貧富差距。

“一國(guó)兩制”下的新香港要告別許多，重建許多，不是一日一時(shí)可成。政改闖關(guān)失敗只是個(gè)案性失敗，“一國(guó)兩制”與基本法仍在，政改“五步曲”程序仍在，香港主流民意支持基本法秩序內(nèi)的普選改革及聚焦發(fā)展經(jīng)濟(jì)民生的正當(dāng)意志仍在，中央堅(jiān)持以基本法為基礎(chǔ)的依法治港方略仍在，這些都是香港后政改時(shí)期重建自我和重建與中央互信互動(dòng)關(guān)系的可靠資本。勿使政改失敗之“一葉”障目而不見(jiàn)了一國(guó)兩制的“泰山”之壯觀氣象與宏闊前景。擺脫迷思與任性，找回信心與信任，新香港的意義與優(yōu)勢(shì)依然可期。

二、 聚焦經(jīng)濟(jì)民生的社會(huì)重建意義

否決政改后的香港雖不時(shí)仍有“本土派”與愛(ài)國(guó)愛(ài)港力量的沖突，比如2016年春節(jié)旺角發(fā)生的暴亂事件，〔1〕但總體上表現(xiàn)相對(duì)平靜，政府高官、智庫(kù)及一般民眾開(kāi)始就經(jīng)濟(jì)民生發(fā)展達(dá)成基本的公共政策共識(shí)。梁振英特首就職時(shí)將經(jīng)濟(jì)民生諸項(xiàng)指標(biāo)作為重要施政承諾，但綿延而激烈的政改沖突打亂了這一施政進(jìn)程，對(duì)香港經(jīng)濟(jì)調(diào)整與民生改善造成一定不利影響。盡管代價(jià)相對(duì)高昂，但政改沖突是基本法實(shí)施與香港社會(huì)民主發(fā)展不可避免的一個(gè)特定階段，既不必過(guò)分苛責(zé)，亦不必過(guò)分流連。理智而勤勉的香港人需要珍惜經(jīng)歷千難萬(wàn)險(xiǎn)獲得的聚焦經(jīng)濟(jì)民生的新共識(shí)。

事實(shí)上，聚焦經(jīng)濟(jì)民生有助于香港社會(huì)重建，逐步修復(fù)裂痕與傷痛，凝聚共識(shí)與新力量，從而為未來(lái)政改之路準(zhǔn)備更適當(dāng)?shù)恼紊鐣?huì)條件。

（一）香港經(jīng)濟(jì)急需升級(jí)

香港經(jīng)濟(jì)的“亞洲四小龍”時(shí)代已經(jīng)終結(jié)，香港人必須從經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性的舊夢(mèng)中蘇醒，面向國(guó)家“一帶一路”的發(fā)展戰(zhàn)略，尋求香港經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)與創(chuàng)新空間。隨著香港的GDP相繼被內(nèi)地一線城市超越以及內(nèi)地創(chuàng)新發(fā)展與自貿(mào)區(qū)體系化的深入，香港經(jīng)濟(jì)的區(qū)域中心地位岌岌可危。梁振英特首要求立法會(huì)加開(kāi)會(huì)議審議通過(guò)創(chuàng)科局撥款及主動(dòng)訪京尋求香港參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略之重大機(jī)遇，代表了特區(qū)政府及管治精英的一般性共識(shí)，即香港再也等不起了，必須奮起直追，利用剩余優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)香港經(jīng)濟(jì)的再造。

政治的歸政治，經(jīng)濟(jì)的歸經(jīng)濟(jì)。香港的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略決策與發(fā)展模式必須遵循最基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不能沉浸舊夢(mèng)，孤芳自賞，也不能受政治捆綁。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域化日益明顯的格局下，香港必須在經(jīng)濟(jì)體系歸屬上有新的定位。美國(guó)重返亞太的影響主要集中于政治和軍事，且遭遇到中國(guó)崛起的有力抵制，形成中美亞太力量格局的再平衡。由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)衰落及國(guó)內(nèi)民主“否決機(jī)制”等因素，美國(guó)主導(dǎo)的TPP很難成為亞洲經(jīng)濟(jì)的整合性力量。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)主導(dǎo)的“一帶一路”和亞投行等區(qū)域經(jīng)濟(jì)新秩序有巨大的投資和發(fā)展空間，香港作為中國(guó)特別行政區(qū)有著巨大的發(fā)展參與機(jī)會(huì)。梁振英特首定位這種機(jī)會(huì)為“超級(jí)聯(lián)系人”，并非虛言。然而，如果香港因?yàn)檎谓壖芙?jīng)濟(jì)，導(dǎo)致再次錯(cuò)失參與這一經(jīng)濟(jì)新秩序的機(jī)會(huì)，則“超級(jí)聯(lián)系人”地位恐被新加坡等經(jīng)濟(jì)體甚至內(nèi)地自貿(mào)區(qū)所替代。短期內(nèi)香港仍然具有“超級(jí)聯(lián)系人”的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，內(nèi)地一線城市的經(jīng)濟(jì)成熟度與治理成熟度尚存差距，然而長(zhǎng)期來(lái)看這一差距在不斷彌合，香港當(dāng)居危思危，抓住機(jī)遇，完成經(jīng)濟(jì)升級(jí)改造。融入，還是排斥，決定的不是內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)命運(yùn)，而是香港的經(jīng)濟(jì)命運(yùn)。

（二）經(jīng)濟(jì)民生修復(fù)裂痕

占中運(yùn)動(dòng)固然有著內(nèi)外復(fù)雜背景和因素，但回歸19年來(lái)香港經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力下滑和民生狀況惡化也是現(xiàn)實(shí)。反對(duì)派習(xí)慣于將一切經(jīng)濟(jì)民生問(wèn)題歸結(jié)于政治問(wèn)題，具體而言是普選問(wèn)題。這多少有點(diǎn)將問(wèn)題本身簡(jiǎn)單化了。無(wú)疑，在共識(shí)基礎(chǔ)上推行的普選自然有利于增強(qiáng)政府管治能力和認(rèn)受性，但也不意味著經(jīng)濟(jì)民生問(wèn)題就能立竿見(jiàn)影解決。政改受挫，特區(qū)政府尋求轉(zhuǎn)移社會(huì)重心，聚焦經(jīng)濟(jì)民生，實(shí)際上是對(duì)問(wèn)題本質(zhì)的一種還原，適度緩解既往將一切發(fā)展問(wèn)題歸結(jié)為普選問(wèn)題的社會(huì)心理焦慮。因此，通過(guò)聚焦經(jīng)濟(jì)民生的官民實(shí)踐，香港社會(huì)有可能更加完整而平衡地理解經(jīng)濟(jì)與民主、民生的關(guān)系。

聚焦經(jīng)濟(jì)民生對(duì)占中運(yùn)動(dòng)與政改挫折帶來(lái)的社會(huì)裂痕的修復(fù)作用是明顯的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上是一種自由創(chuàng)造和機(jī)遇分享的經(jīng)濟(jì)體系，聚焦經(jīng)濟(jì)議題帶來(lái)的香港經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)以及參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然為香港人的就業(yè)和創(chuàng)新帶來(lái)巨大的機(jī)遇和潛力。如果新經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略制定合理，實(shí)施妥當(dāng)，過(guò)往焦慮于地產(chǎn)霸權(quán)、金融寡頭和貧富分化的社會(huì)仇富、仇官心理可能得到適度平復(fù)，因?yàn)楣賳T和新資本不是在惡化人民處境，而是在提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展空間，是一種締造新的命運(yùn)共同體與管治合法性的過(guò)程。

民生議題不能成為孤立的福利議題，而是需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，以發(fā)展促民生，以民生助發(fā)展。這樣，習(xí)慣于簡(jiǎn)單稅制和偏低福利的香港就有可能逐步走向中等福利水平。因?yàn)橄愀劢?jīng)濟(jì)需要通過(guò)更積極參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)而獲得發(fā)展動(dòng)力，這一聚焦過(guò)程還將帶來(lái)央港關(guān)系的修復(fù)，這一修復(fù)不僅具有積極的經(jīng)濟(jì)意義，還具有為重啟政改提供優(yōu)良條件的意義。聚焦經(jīng)濟(jì)民生所帶來(lái)的香港內(nèi)部生態(tài)優(yōu)化、利益重排和共識(shí)凝聚以及央港關(guān)系上的互信重建，是后政改調(diào)整的戰(zhàn)略性目標(biāo)。

（三）健康心態(tài)重啟政改

聚焦經(jīng)濟(jì)民生固然是后政改時(shí)期香港社會(huì)主流共識(shí)，但政改本身并未完成，從而使得重啟政改盡管不具備短期的現(xiàn)實(shí)性條件，但從中長(zhǎng)期來(lái)看仍然是基本法體制內(nèi)目標(biāo)和香港社會(huì)民主發(fā)展的必然方向。2015年6月18日的否決只是個(gè)案性否決，表明政改“五步曲”在第三步停滯下來(lái)了，而并不表明政改已經(jīng)終結(jié)。從現(xiàn)代社會(huì)的普遍發(fā)展規(guī)律來(lái)看，未完成普選的民主始終存在著走向民主的強(qiáng)勁動(dòng)力，這種動(dòng)力不僅僅來(lái)自于外部世界提供的普遍話語(yǔ)和模式誘導(dǎo)，也來(lái)自于高度現(xiàn)代化社會(huì)“人人參政”的政治自覺(jué)。尋求“一國(guó)兩制”下香港社會(huì)的長(zhǎng)治久安，必須在適當(dāng)時(shí)刻重啟政改以實(shí)現(xiàn)普選。

基本法以及“八·三一”決定〔2〕，是關(guān)于香港政改與普選的最權(quán)威法律基礎(chǔ)，也是中央關(guān)于香港循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)普選的最莊嚴(yán)政治承諾，但前提是香港社會(huì)對(duì)普選方案有共識(shí)，對(duì)基本法及中央治港核心原則有理解與支持。否決政改表明香港社會(huì)的這一共識(shí)尚未達(dá)成，對(duì)中央治港核心原則尚缺乏正面體認(rèn)與接受。何謂核心原則呢？就是主權(quán)、安全與發(fā)展利益。這些可統(tǒng)歸入“國(guó)家利益”范疇的核心原則根植于基本法承載的“一國(guó)” 內(nèi)涵之中，若香港人不能客觀認(rèn)知和接受這一憲制性前提而仍然將普選作為準(zhǔn)獨(dú)立政治體事項(xiàng)衡量，政改分歧就很難彌合。

在分歧巨大時(shí)，雙方不妨各自冷靜調(diào)整。于中央而言，必須堅(jiān)持基本法之下的香港普選目標(biāo)，為適當(dāng)時(shí)刻重啟政改提供通道與支持，兌現(xiàn)政治承諾。于香港而言，通過(guò)梁振英剩余任期的聚焦經(jīng)濟(jì)民生發(fā)展而營(yíng)造一個(gè)新的香港經(jīng)濟(jì)前景、社會(huì)共識(shí)與央港關(guān)系。這一調(diào)整周期不宜過(guò)長(zhǎng)，以便香港普選作為“一國(guó)兩制”與基本法的重要目標(biāo)能夠早日實(shí)現(xiàn)。由此，香港自身在國(guó)家發(fā)展中的角色也在轉(zhuǎn)型，從相對(duì)單調(diào)的經(jīng)濟(jì)層面轉(zhuǎn)向“治理特區(qū)”定位，為國(guó)家治理現(xiàn)代化探路。而聚焦經(jīng)濟(jì)民生恰恰可以營(yíng)造香港人的一種與時(shí)俱進(jìn)的健康心態(tài)，重建社會(huì)共識(shí)與央港互信。

三、 超越“行政主導(dǎo)依賴癥”

2015年9月12日，香港中聯(lián)辦主任張曉明在紀(jì)念香港基本法頒布25周年研討會(huì)上發(fā)表演講，重申了香港政制的行政主導(dǎo)原則，核心觀點(diǎn)是：第一，香港政制屬于地方性政制，不可能完全比照三權(quán)分立；第二，行政長(zhǎng)官是政制核心，超然于三權(quán)之上，聯(lián)結(jié)中央；第三，行政主導(dǎo)主要體現(xiàn)于行政相對(duì)立法的主導(dǎo)權(quán)；第四，行政與立法相互制約，相互配合，司法獨(dú)立。 張主任的這一演講重新激起了香港社會(huì)對(duì)“一國(guó)兩制”與基本法之核心體制原則的聚焦與爭(zhēng)論。張主任論述的核心在于行政主導(dǎo)與特首超越地位，這可以從基本法立法原意及條文規(guī)定中獲得支持。然而，如何準(zhǔn)確理解和闡釋行政主導(dǎo)的確切含義？如何診斷香港特首弱勢(shì)及行政主導(dǎo)實(shí)際不能的癥結(jié)？如何發(fā)展出保障行政主導(dǎo)的有力制度機(jī)制？如何在雙普選趨勢(shì)下重新定位行政主導(dǎo)？中央管治權(quán)在香港政制中具有何種構(gòu)成性意義？這些問(wèn)題尚需要基本法研究者和特區(qū)管治精英深入探討和回答。

（一）從歷史看行政主導(dǎo)

當(dāng)我們談?wù)撃撤N現(xiàn)代政治體制模式時(shí)，大體可歸為兩類(lèi)，即三權(quán)分立與議會(huì)至上，前者以美國(guó)為典型，后者以英國(guó)為典型。瑞士的委員會(huì)制屬于少數(shù)。即便是議會(huì)至上的英國(guó)，其行政自主性與司法獨(dú)立也得到了相當(dāng)高度的憲法保障，體現(xiàn)出中等程度的三權(quán)分立特征。而美國(guó)的三權(quán)分立則是極其典型的，是聯(lián)邦黨人之“深思熟慮”與美國(guó)人民之“自由選擇”相結(jié)合的結(jié)果。不過(guò)，這里談?wù)摰亩贾皇峭耆膰?guó)家體制，而香港屬于地方性的特別行政區(qū)，在全部治理權(quán)力之上存在著中央管治權(quán)，而特首處于溝通央港雙方的樞紐性位置，其權(quán)力屬性與地位不能完全從香港政制內(nèi)部的“水平”方向上理解，還需要從央港關(guān)系的“垂直”方向上理解。特首既是香港地方選舉制度的產(chǎn)物，是自治性首長(zhǎng)，也是中央實(shí)質(zhì)委任的產(chǎn)物，是中央委派官員，其合法性來(lái)源與政治責(zé)任具有雙重性。這種政治身份的雙重性決定了香港地方政制的限度。

正是基于香港政制的地方性以及保持香港政制延續(xù)與繁榮穩(wěn)定的實(shí)際需要，中央在制定基本法時(shí)采行了不同于議會(huì)至上和三權(quán)分立的行政主導(dǎo)制。行政主導(dǎo)制與現(xiàn)代國(guó)家的民主法治原理存在一定的規(guī)范性張力，因?yàn)楝F(xiàn)代民主法治要求民主優(yōu)先和依法行政，要求從民主程序和監(jiān)督體制上嚴(yán)格剝奪行政權(quán)的裁量余地，抑制行政專(zhuān)斷。香港的行政主導(dǎo)制沿襲自殖民時(shí)代的總督制?？偠街葡碌目偠胶戏ㄐ允菃我坏?，基于宗主國(guó)的單方委任權(quán)。行政主導(dǎo)制下的特首合法性是復(fù)合的，基于地方選舉和中央委任。作為地方性政制的行政主導(dǎo)制仍有一定的憲制合理性。

當(dāng)然，基本法立法過(guò)程確實(shí)出現(xiàn)過(guò)香港政制之爭(zhēng)，英國(guó)方面希望將香港政制由總督制改造為威斯敏斯特的議會(huì)至上模式，香港地方政治精英則希望仿效美國(guó)實(shí)行三權(quán)分立，而中央則大體堅(jiān)持行政主導(dǎo)的方向。但無(wú)論何種體制都同意香港的司法獨(dú)立，只是在行政立法關(guān)系上有不同設(shè)計(jì)：立法優(yōu)先，則為議會(huì)至上；立法與行政平行，則為三權(quán)分立；行政優(yōu)先，則為行政主導(dǎo)。立法博弈的結(jié)果是行政主導(dǎo)制的確立，但同時(shí)也為這一體制的改革與演化容留了憲制空間：一方面賦予立法會(huì)以制約監(jiān)督權(quán)力，部分體現(xiàn)了權(quán)力分立的制衡內(nèi)涵；另一方面設(shè)定了特首與立法會(huì)雙普選目標(biāo)，從憲制發(fā)展愿景上相對(duì)限縮了行政主導(dǎo)制的主導(dǎo)特征。香港的行政主導(dǎo)是多方博弈妥協(xié)的結(jié)果，其原初設(shè)計(jì)與遠(yuǎn)期演化之間存在一定張力，占中運(yùn)動(dòng)中的管治權(quán)爭(zhēng)奪就是這種張力的重要釋放。

（二）弱勢(shì)特首的體制現(xiàn)實(shí)

香港特首在基本法上的優(yōu)越地位，一般熟悉基本法的人都不會(huì)否認(rèn)。然而，熟悉香港政治的人都知道回歸19年來(lái)的“弱勢(shì)特首”現(xiàn)象，行政主導(dǎo)面臨實(shí)際不能的體制性尷尬。一方面，香港司法獨(dú)立，行政完全不可能主導(dǎo)，亦不可能影響到司法政策與解釋的走向。另一方面，立法會(huì)盡管在提案權(quán)上受限，但基于制度慣例而在修正案權(quán)力上對(duì)政府構(gòu)成嚴(yán)重制約，所謂的“惡質(zhì)拉布”現(xiàn)象?！?〕此外，香港的公務(wù)員系統(tǒng)沿襲港英舊制，特首對(duì)普通行政權(quán)的指揮與掌控一直力不從心。

張主任提及特首相對(duì)于香港立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的超然地位，然而如果這種超然不是一種對(duì)三權(quán)的節(jié)制與影響力，而是無(wú)法有效調(diào)控和引導(dǎo)下的邊緣化，則不屬于行政主導(dǎo)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。對(duì)特首而言，超然不是超脫，而是可支配與可影響，至少針對(duì)行政立法關(guān)系具有主導(dǎo)性優(yōu)勢(shì)。然而，特首對(duì)公務(wù)員系統(tǒng)的指揮不靈與對(duì)立法會(huì)的影響不力已成體制現(xiàn)實(shí)，不容回避。

當(dāng)然，香港政制由文本上的“行政主導(dǎo)”演變?yōu)閷?shí)踐中的“弱勢(shì)特首”，有著復(fù)雜的體制與政治運(yùn)作原因，既往的檢討往往局限于香港管治體系內(nèi)部，比如“特首不黨”原則導(dǎo)致特首無(wú)法依賴執(zhí)政黨及管治聯(lián)盟，比如公務(wù)員問(wèn)責(zé)制不健全，特首無(wú)法支配和影響，等等。這些檢討當(dāng)然非常重要，但更重要的是中央治港長(zhǎng)期奉行的“積極不干預(yù)”導(dǎo)致中央權(quán)威的缺位，進(jìn)而導(dǎo)致作為央港聯(lián)系紐帶的特首的權(quán)威下降。改變這一“弱勢(shì)特首”現(xiàn)狀，需要從香港管治體系內(nèi)部和中央管治權(quán)兩個(gè)層面同時(shí)反思推進(jìn)。

（三）中央治港需“適度有為”

特首梁振英多次提到香港政府的管治政策要從“積極不干預(yù)”轉(zhuǎn)向“適度有為”。這主要針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域。美國(guó)在這一領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變發(fā)生于羅斯福新政時(shí)期，結(jié)果不僅使美國(guó)成功度過(guò)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而且極大釋放了美國(guó)憲政體制中的政府能動(dòng)性及制度效能。中央治港也應(yīng)實(shí)現(xiàn)類(lèi)似的轉(zhuǎn)變。

2014年《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“白皮書(shū)”）代表了中央治港戰(zhàn)略調(diào)整的某種信號(hào)，然而“全面管治權(quán)”似乎矯枉過(guò)正。從“一國(guó)兩制”與基本法的本質(zhì)邏輯來(lái)看，“適度管治權(quán)”的提法與實(shí)踐更符合立法原意與央港關(guān)系實(shí)際。不過(guò)，從回歸以來(lái)的19年來(lái)看，中央治港基本呈現(xiàn)出一種“積極不干預(yù)”的高度節(jié)制主義，甚至出現(xiàn)了某種憲制意義上的權(quán)力怠惰，即基本法上明確規(guī)定的中央權(quán)力未能獲得有效的制度化和實(shí)踐操作。這種權(quán)力怠惰的大致表現(xiàn)包括：第一，與立法會(huì)對(duì)接的備案審查權(quán)從未啟用，也未制度化；第二，與特首任命、監(jiān)督及指令辦事有關(guān)的中央權(quán)力也未實(shí)質(zhì)化，缺乏最低限度的儀式制度和監(jiān)督實(shí)踐；第三，對(duì)特區(qū)政府的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督權(quán)從未啟用；第四，與司法權(quán)對(duì)接的人大釋法權(quán)“絕少且謹(jǐn)慎”地使用，主要限于危機(jī)管理，而不是積極主動(dòng)地建構(gòu)一種官方的基本法法理學(xué)。這些明確記載于基本法上的權(quán)力長(zhǎng)期“睡眠”，而香港立法會(huì)與法院則積極作為，香港的公務(wù)員系統(tǒng)和執(zhí)行性的法定機(jī)構(gòu)又自成系統(tǒng)，導(dǎo)致特首四面受壓，無(wú)所作為。

此外，基本法設(shè)計(jì)中包含的“雙普選”安排仍然構(gòu)成對(duì)特首憲制地位的某種改造與挑戰(zhàn)壓力。盡管2017特首普選被否決，但基本法和“八·三一”決定是規(guī)范性文件，在法律上保障了“重啟政改”的程序通道，只是需要香港社會(huì)的政改共識(shí)進(jìn)一步凝煉出來(lái)而已。在這一普選進(jìn)程中，無(wú)論制度如何精細(xì)設(shè)計(jì)，中央如何嚴(yán)密把控，特首普選都意味著特首權(quán)威來(lái)源與代表性向地方下沉，而立法會(huì)普選則意味著立法會(huì)多數(shù)派的地方化甚至反對(duì)派化。因此，普選本身盡管也會(huì)增加特首的地方認(rèn)受性，但總體上會(huì)適度削弱特首對(duì)中央的負(fù)責(zé)以及對(duì)立法會(huì)的主導(dǎo)影響。

這就要求我們重新看待基本法上的行政主導(dǎo)制以及與之牽連的央港關(guān)系。第一，中央治港要繼續(xù)依賴但不受制于特首這一憲制樞紐，不能將特首作為中央把控管治權(quán)的唯一制度抓手，否則在“雙普選”沖擊下必然加劇央港政治矛盾，此次政改就是顯例。第二，中央治港要克服既往的權(quán)力怠惰和不敢作為，由“積極不干預(yù)”轉(zhuǎn)為“適度有為”，其重點(diǎn)在于回歸基本法，善用法定管治權(quán)及其日常實(shí)踐來(lái)強(qiáng)化中央管治權(quán)威，將基本法上的中央管治權(quán)的行使程序與標(biāo)準(zhǔn)制度化和儀式化，整體改善央港關(guān)系中的“模糊一國(guó)”形象和香港內(nèi)部管治中的“弱勢(shì)特首”地位。第三，中央治港切忌矯枉過(guò)正損及“兩制”活力，“全面管治權(quán)”應(yīng)限定于主權(quán)性法理論述而不是直接實(shí)施的治港原則，“適度管治權(quán)”應(yīng)作為治港戰(zhàn)略調(diào)整的總目標(biāo)。第四，香港的行政主導(dǎo)制需要適應(yīng)“雙普選”的發(fā)展與挑戰(zhàn)，需要在中央管治加強(qiáng)與地方選民基礎(chǔ)擴(kuò)展之間尋求新的政治與施政平衡點(diǎn)，面向未來(lái)，不拘泥于設(shè)計(jì)之初的原意與結(jié)構(gòu)剛性，更不能退回總督制舊制而抹殺“一國(guó)兩制”的憲制創(chuàng)新與活力。只有全面準(zhǔn)確理解和把握香港的行政主導(dǎo)制，從理論和實(shí)踐上高度重視和優(yōu)化中央的適度管治責(zé)任與特首責(zé)任的協(xié)同原理與制度機(jī)制，才能有效改進(jìn)香港管治與基本法實(shí)施。

四、 正確認(rèn)識(shí)基本法的國(guó)家建構(gòu)智慧

在新中國(guó)立法史上，香港基本法是“一國(guó)兩制”偉大構(gòu)想的第一個(gè)制度結(jié)晶，也是大膽開(kāi)創(chuàng)一體多元治理憲制的首要法律創(chuàng)舉。香港基本法誕生于我國(guó)改革開(kāi)放初期，是鄧小平一代領(lǐng)導(dǎo)人將解決臺(tái)灣統(tǒng)一問(wèn)題的戰(zhàn)略框架運(yùn)用于香港問(wèn)題的積極嘗試。后政改時(shí)期治港在宏觀思路上需要回到基本法，活用基本法。

我國(guó)近現(xiàn)代立憲史的真實(shí)主題在消極方面是救亡圖存，在積極方面則表現(xiàn)為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)。如何在儒家文化傳統(tǒng)與西方傳統(tǒng)之間尋求國(guó)家建構(gòu)資源？如何分辨與改造西方內(nèi)部多元傳統(tǒng)為我所用？革命與改良如何匹配？中國(guó)自身的永久和平（清除軍閥割據(jù)與武力政治）與憲制構(gòu)造如何獲取結(jié)構(gòu)性方案？這些嚴(yán)峻的國(guó)家建構(gòu)問(wèn)題一直困擾著尋求富強(qiáng)與文明的一代政治與文化精英，甚至國(guó)共兩黨的核心爭(zhēng)端亦在于建國(guó)綱領(lǐng)與路線的對(duì)峙和分歧。兩岸關(guān)系之一中各表，花開(kāi)兩朵，所綻放和深化的正是百年中國(guó)立憲史的未完成狀態(tài)?；趯?duì)歷史和現(xiàn)實(shí)負(fù)責(zé)的政治態(tài)度，毛澤東等第一代領(lǐng)導(dǎo)人已開(kāi)始在非武力解決臺(tái)灣問(wèn)題上發(fā)展出關(guān)于“一國(guó)兩制”的初步政策框架，但由于兩岸談判始終未能取得突破，該框架的具體法制形式無(wú)從談起。1980年代初，鄧小平將“一國(guó)兩制”框架成功運(yùn)用于解決香港問(wèn)題并取得了香港基本法這樣的憲制性成就，其所展現(xiàn)的也絕非個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的一時(shí)靈感，而是中共治國(guó)理政之政治智慧與實(shí)踐運(yùn)用的連續(xù)性。

（一）制度創(chuàng)新與傳統(tǒng)治理

香港基本法有大量的制度創(chuàng)新甚或?qū)嶒?yàn)，其中對(duì)嚴(yán)格主權(quán)權(quán)力的“下放”達(dá)到了前所未有的程度（如司法終審權(quán)），偏離了單一制國(guó)家的主權(quán)原理，也超越了一般聯(lián)邦制的分權(quán)極限，甚至突破了舊有的“宗主—殖民”二元憲制，筆者嘗試稱(chēng)之為“非聯(lián)邦的二元憲制”。大英帝國(guó)當(dāng)年為有效管理和維系“宗主—殖民”的二元憲制費(fèi)盡腦筋，長(zhǎng)期糾纏困擾于英美關(guān)系、英愛(ài)關(guān)系、英蘇（蘇格蘭）關(guān)系等憲制關(guān)系，在北美獨(dú)立、愛(ài)爾蘭獨(dú)立、北愛(ài)分離運(yùn)動(dòng)、蘇格蘭獨(dú)立公投等分離事件刺激下，其帝國(guó)憲法秩序一步步經(jīng)由普通自治民主、高度自治的“自治領(lǐng)”而演變?yōu)椴痪哂袊?yán)格國(guó)家法內(nèi)涵亦并非一般聯(lián)邦制的英聯(lián)邦體系，名存而實(shí)亡。20世紀(jì)的美國(guó)憲法學(xué)家麥基文教授在《美國(guó)革命的憲法觀》中非常精致地重構(gòu)了北美獨(dú)立革命的憲法爭(zhēng)議過(guò)程及其思想與歷史背景。19世紀(jì)的英國(guó)憲法學(xué)家戴雪更是在1885年出版《英憲精義》之后快速推出《英國(guó)議會(huì)反對(duì)愛(ài)爾蘭自治的理由》一書(shū)以反對(duì)時(shí)任自由派內(nèi)閣推動(dòng)的賦予愛(ài)爾蘭以高度立法自治權(quán)的法案，認(rèn)為有害帝國(guó)憲法秩序與整體利益，戴雪對(duì)標(biāo)志著高度自治的“home rule”保持著憲法學(xué)家的敏感、警惕與防范。1940年代初，我國(guó)政治學(xué)者樓邦彥教授為幫助國(guó)民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)超國(guó)家的遠(yuǎn)東戰(zhàn)區(qū)事務(wù)，寫(xiě)出《不列顛自治領(lǐng)》一書(shū)，其中多處揭示了當(dāng)時(shí)的“宗主國(guó)—自治領(lǐng)”二元憲制體系的實(shí)質(zhì)性衰落。筆者自2014年3月赴港大訪問(wèn)研究開(kāi)始，即對(duì)英帝國(guó)秩序下的“宗主—殖民”二元憲制的負(fù)面歷史經(jīng)驗(yàn)很感興趣，翻譯出版了麥基文的專(zhuān)著并閱讀戴雪的原著，希望從中尋找對(duì)香港基本法整體理解的新穎資源。央港關(guān)系雖不具有殖民性質(zhì)，但也與“宗主—殖民”二元憲制分享著“非聯(lián)邦的二元憲制”的諸多制度特征，所建構(gòu)的也是高度非均衡的央地關(guān)系，共同面臨著憲法關(guān)系深度整合與認(rèn)同建構(gòu)的艱巨難題。

果然，香港基本法之制度進(jìn)程在為平穩(wěn)過(guò)渡及爭(zhēng)取人心創(chuàng)造政治條件的同時(shí)，也為回歸后的深度治港與“兩制”融合設(shè)定了嚴(yán)格的制度限制，恍如政治隔離帶，甚至在危機(jī)處理中不得不倒逼中央“合憲地”創(chuàng)制出新的治理權(quán)力與實(shí)施機(jī)制，比如2004年人大解釋實(shí)現(xiàn)了政改“三步曲”向“五步曲”的拓展，而2014年的白皮書(shū)更是以“全面管治權(quán)”及17年回歸治理實(shí)踐為基礎(chǔ)重新確立中央權(quán)力的憲制邊界與內(nèi)涵。這是中央在治港權(quán)力清單上的一個(gè)“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的、具有一定的權(quán)力回收與再明確效果的憲制構(gòu)造行為，所要矯正的正是央港關(guān)系的憲制性失衡。鄧小平所謂的“五十年不變”與該種制度的實(shí)驗(yàn)性質(zhì)相吻合。制度上的實(shí)驗(yàn)主義與憲法周期意識(shí)深深銘刻于理性務(wù)實(shí)的鄧小平一代領(lǐng)導(dǎo)人的政治心智之中。一代人有一代人的使命，鄧小平深信“一國(guó)兩制”的深層次問(wèn)題與矛盾可以通過(guò)后代人的智慧予以解決，就像他們那一代人創(chuàng)造性地解決香港回歸的制度設(shè)計(jì)難題一樣。對(duì)未來(lái)智慧的信心正是對(duì)中華民族“一體多元”之大一統(tǒng)憲制構(gòu)造能力的信心。

中國(guó)在傳統(tǒng)上奉行“大一統(tǒng)”政治文化，以郡縣制的集權(quán)憲制構(gòu)造有能力的理性國(guó)家，其治理模式堪稱(chēng)古代世界一極，“歷史終結(jié)論”作者福山亦頗稱(chēng)道。但大一統(tǒng)憲制有著處理邊疆秩序的高度靈活性，并未將中心秩序模式剛性套用到邊疆治理之中。這是古典中華帝國(guó)的傳統(tǒng)治理智慧。一國(guó)兩制的深層淵源與此智慧有著隱秘關(guān)聯(lián)，從而也就有著尚不為人充分認(rèn)識(shí)和理解的憲制活力與治理力量。在主體秩序之外同時(shí)空存在多種治理秩序，這不是一般聯(lián)邦制的思維，因?yàn)楹笳咴趹椫圃O(shè)計(jì)上更加趨于平等和均勻。這種大一統(tǒng)憲制以對(duì)中心秩序的絕對(duì)自信和對(duì)邊緣秩序的高度尊重為辯證邏輯。當(dāng)然，這種區(qū)別對(duì)待、和諧共存關(guān)系在政治上之所以可能，是以“文明在中心”的文化事實(shí)以及中心秩序的絕對(duì)自信與力量為嚴(yán)格前提的。歷史地看，中國(guó)古代，每逢王朝盛世，則四方來(lái)朝，一體多元生動(dòng)有序，而一旦中心動(dòng)搖或?qū)嵙ο陆?，則邊緣分離傾向必然加劇，甚至出現(xiàn)邊緣顛覆中心的政治逆襲（比如蒙元和滿清）。因此，大一統(tǒng)憲制的穩(wěn)固維系，其首要條件即為中心秩序的文明優(yōu)越性及建構(gòu)整體命運(yùn)共同體和體系性榮譽(yù)的政治能力。

（二）認(rèn)同危機(jī)依然嚴(yán)峻

于此衡量，則一方面香港在文明意識(shí)上很難作為傳統(tǒng)體系之邊地，另一方面中央治港又確實(shí)存在諸多話語(yǔ)短板和制度能力赤字。香港基本法有著中華帝國(guó)邊疆治理和殖民地制度的雙重來(lái)源，我們固然可以借助對(duì)傳統(tǒng)的追溯來(lái)尋求治理智慧，但也要看到基本法秩序的西方屬性對(duì)中心主體秩序的競(jìng)爭(zhēng)性與對(duì)抗性以及此輪文明沖突的攻守易形。因此，深度研究香港基本法的國(guó)家建構(gòu)之維，要同時(shí)超越傳統(tǒng)史觀和殖民史觀，洞悉其文明沖突與互動(dòng)的復(fù)雜性及可對(duì)話性。在主權(quán)權(quán)威充分而實(shí)際權(quán)力與能力不足的條件下，香港基本法與“一國(guó)兩制”框架提供了央港關(guān)系和諧共生的制度空間，但是在中心秩序通過(guò)制度學(xué)習(xí)與模仿而日益現(xiàn)代化以及香港相對(duì)衰落的互動(dòng)進(jìn)程中，既往的中央主權(quán)謙抑空間就必然會(huì)重新被填充。白皮書(shū)的“全面管治權(quán)”就是一種主權(quán)填充就位的宣言。反對(duì)派時(shí)而宣揚(yáng)基本法上的高度自治權(quán)，時(shí)而超出基本法秩序訴諸所謂國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)心中所憂慮者在于，當(dāng)“一國(guó)兩制”之演化不是朝著香港人所理解和期待的“民主化”及港方優(yōu)勢(shì)方向發(fā)展，而是朝著內(nèi)地體制與主權(quán)一方移動(dòng)時(shí)，香港人的價(jià)值觀與生活方式如何維系？這是香港人的政治身份焦慮與深層精神憂傷。而此種共享性身份焦慮正是占中運(yùn)動(dòng)之廣場(chǎng)力量高度爆發(fā)的深層原因。

香港基本法作為“一國(guó)兩制”模式的典型體現(xiàn)，經(jīng)歷了制定過(guò)程的繁復(fù)博弈與回歸后的實(shí)際政治考驗(yàn)，在鞏固回歸政治成果、保持香港繁榮穩(wěn)定方面起到了基本的憲制作用，但在2014年的“占中運(yùn)動(dòng)”沖擊之下，也暴露出了種種弊端與問(wèn)題，尤其是對(duì)國(guó)家建構(gòu)層面的規(guī)劃與設(shè)計(jì)不足，整體影響了香港人對(duì)國(guó)家與民族的價(jià)值認(rèn)同和制度認(rèn)同。認(rèn)同的危機(jī)是一切央港沖突與危機(jī)的精神根源，從而刺激中央提出“基本法再教育”的命題。香港基本法秩序下的國(guó)家認(rèn)同建構(gòu)，有著文明沖突的背景和意義。香港不是一個(gè)在傳統(tǒng)中華帝國(guó)秩序下的文明邊地，而是承載著西方殖民地文明的代理性單位，且是西方殖民體系中治理與發(fā)展相對(duì)成功和精英高度認(rèn)同宗主國(guó)的殖民領(lǐng)地。1997年實(shí)現(xiàn)的不過(guò)是政治主權(quán)的回歸，是客觀回歸，而國(guó)家建構(gòu)之認(rèn)同維度聚焦的是嚴(yán)格的心理回歸，是主觀回歸。只有主客觀統(tǒng)一協(xié)調(diào)，回歸才真正完成。這里纏繞著殖民史觀與回歸史觀、普通法自由主義與國(guó)家主義的多重精神對(duì)峙與法理競(jìng)爭(zhēng)。

我們理解，香港基本法創(chuàng)設(shè)的“一國(guó)兩制”模式是建構(gòu)“一體多元”治理體系的重大憲法創(chuàng)制，在“分”的意義上高度保障了地方多樣性和自治性，但在“合”的意義上則缺乏有意識(shí)且有效的制度設(shè)計(jì)與具體保障機(jī)制。香港青年存在嚴(yán)重的國(guó)民意識(shí)危機(jī)，香港回歸19年來(lái)未能改造其過(guò)分西方化和本土化的教育體系，未能在最低限度意義上提供對(duì)中國(guó)歷史與政治的客觀認(rèn)知與認(rèn)同建構(gòu)。

（三）基本法研究未有竟時(shí)

基本法背景下的占中運(yùn)動(dòng)及央港雙方各自互動(dòng)策略至少暴露出如下與國(guó)家建構(gòu)深度相關(guān)的問(wèn)題：一是如何看待英國(guó)殖民香港的正負(fù)遺產(chǎn)，尤其是具有一定負(fù)面性的殖民史觀和激進(jìn)民主遺產(chǎn)？二是如何認(rèn)知和檢討自回歸過(guò)渡期以來(lái)三十余年的香港“回歸史觀”建構(gòu)？如何在體制機(jī)制上予以有效彌補(bǔ)？三是白皮書(shū)與“八·三一”決定代表的國(guó)家主義邏輯是否構(gòu)成基本法模式下香港特區(qū)強(qiáng)化國(guó)家建構(gòu)的最優(yōu)選擇？有何負(fù)面影響？如何調(diào)整？四是法治是香港社會(huì)第一核心價(jià)值，在反擊占中過(guò)程中起到基礎(chǔ)性作用，如何看待香港法治成就及其對(duì)內(nèi)地法治進(jìn)程的可能借鑒？如何看待法治對(duì)國(guó)家建構(gòu)的作用？五是如何理解占中運(yùn)動(dòng)一方面以公民抗命形式爭(zhēng)取體制內(nèi)普選，一方面宣揚(yáng)港獨(dú)論述和國(guó)際干預(yù)依賴癥？六是公民抗命與國(guó)家建構(gòu)之間存在怎樣的關(guān)系？在內(nèi)地民主化過(guò)程中如何認(rèn)識(shí)和定位這一民主運(yùn)動(dòng)傳統(tǒng)？七是基本法根植于香港普通法自由主義傳統(tǒng)和西方權(quán)利文化，對(duì)義務(wù)規(guī)定極其薄弱，甚至條文中并無(wú)“公民”，只有“居民”，如何理解作為“中國(guó)公民”的香港居民的公民身份及其建構(gòu)路徑？八是愛(ài)國(guó)愛(ài)港是一個(gè)統(tǒng)戰(zhàn)概念和政策用語(yǔ)，切中了香港基本法中的國(guó)家建構(gòu)軟肋，但遭到香港社會(huì)排斥，如何使這一概念更加具有公民內(nèi)涵和共和屬性？如何發(fā)展出愛(ài)國(guó)的生動(dòng)實(shí)踐機(jī)制與擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)？占中運(yùn)動(dòng)同時(shí)造成了香港社會(huì)的過(guò)度政治化和兩極化，如何在后占中時(shí)代開(kāi)展社會(huì)重建？傳統(tǒng)文化及其社會(huì)實(shí)踐形式可否成為整合香港與內(nèi)地政治文化差異的可選路徑？區(qū)域一體化與經(jīng)濟(jì)整合可否提升香港融入國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程的程度和質(zhì)量？在香港政改闖關(guān)失敗的背景下如何考慮重啟政改的法律與政治條件以及如何評(píng)估香港普選前景？

我們深信，對(duì)上述問(wèn)題的法政與文化層面的雙重研判，將有利于中央治港方略的積極調(diào)整，也有利于“一國(guó)兩制”與基本法之憲制活力的繼續(xù)釋放。同時(shí)，這些問(wèn)題構(gòu)成 “后政改”時(shí)期“一國(guó)兩制”與基本法研究的基本題域。

只有充分認(rèn)識(shí)到香港基本法研究的國(guó)家建構(gòu)與憲制實(shí)驗(yàn)意義，有關(guān)討論才能具有真正的國(guó)家法與憲法內(nèi)涵?！?·18”投票只是一次暫時(shí)性的政治挫折，不可能終結(jié)“一國(guó)兩制”與基本法探索國(guó)家建構(gòu)新路的偉大歷史進(jìn)程。中央一再重申香港之于內(nèi)地的“特殊作用”，這在經(jīng)濟(jì)改革初期與十八大以來(lái)的新改革時(shí)期當(dāng)有不同的內(nèi)涵與側(cè)重。新香港治理乃至于國(guó)家治理現(xiàn)代化，都要借重于對(duì)香港基本法及其制度實(shí)驗(yàn)空間、意義和經(jīng)驗(yàn)的更虔誠(chéng)敬意和更深刻學(xué)理探究。希望本文能為“一國(guó)兩制”與基本法在國(guó)家建構(gòu)上的“別開(kāi)生面”貢獻(xiàn)建設(shè)性智識(shí)一二。對(duì)此，我懷有確信。

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