潘曉

經(jīng)濟下行趨勢短期內(nèi)難有好轉(zhuǎn)，新增債務有限，PPP模式短期作用也有限，于是城投公司又被地方政府當做穩(wěn)增長、穩(wěn)投資的重要實施主體。

2015年前后，城投公司的命運經(jīng)歷了戲劇性的變化。

2014年10月，國務院下發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，即43號文，將所有城投公司推向十字路口：剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。以往依靠政府信用融資發(fā)展的路徑難以為繼，這些城投公司要與政府劃清界限，轉(zhuǎn)型是必然的趨勢。然而，城投公司的轉(zhuǎn)型本身就面臨一個悖論：去競爭性領(lǐng)域，跟民企競爭沒有優(yōu)勢，要是把存量債務拿走，城投已經(jīng)沒有存在的必要。

但是2015年因經(jīng)濟下行壓力較大，地方政府加大投資力度穩(wěn)增長，平臺公司又再度活躍起來。中國經(jīng)濟下行趨勢幾年內(nèi)難有好轉(zhuǎn)，新增債務有限，PPP模式短期作用也有限，城投公司被地方政府當做穩(wěn)增長、穩(wěn)投資的重要實施主體。規(guī)范的地方政府舉債融資體制難以在短期內(nèi)建立，城投公司與地方政府這種“剪不斷、理還亂”的關(guān)系恐仍將持續(xù)。

找尋轉(zhuǎn)型之路

國務院發(fā)布43號文之前，地方政府在基礎設施或公用事業(yè)投資上，多倚重城投公司等融資平臺。43號文則明確提出，融資平臺不得新增政府債務，地方政府后續(xù)舉債，要么通過發(fā)行地方政府債券，要么通過政府與社會資本合作模式。與43號文相配合，發(fā)改委和交易商協(xié)會都收緊了城投債的發(fā)行。

形勢所逼，一些城投公司也在積極謀劃轉(zhuǎn)型。有些地方政府牽頭進行資產(chǎn)整合，幾個平臺公司合并，一些養(yǎng)老、金融類資產(chǎn)被注入。同時，一些集團公司還加大了對子公司的市場化考核，要求各個子公司要逐漸擁有經(jīng)營性資產(chǎn)。按這種轉(zhuǎn)型趨勢，城投的政府融資功能會逐步削弱，后續(xù)只能進一步做實資產(chǎn)經(jīng)營管理。

但轉(zhuǎn)型道路很艱難。城投公司轉(zhuǎn)入到市場競爭領(lǐng)域，跟民營企業(yè)相比，競爭力不夠。比如，很多城投公司旗下就有房地產(chǎn)公司，但房地產(chǎn)高度市場化，除了全國性房地產(chǎn)公司在當?shù)赜袠潜P開發(fā)，即便是面對本土房地產(chǎn)公司，城投也沒有優(yōu)勢。河南某地級市城投公司有機會參與到省內(nèi)金融類國企改制，有望控股省內(nèi)某家城商行。雖然是件好事，城投公司平常跟銀行打交道也多，但真讓城投自己經(jīng)營銀行，卻是力不從心。融資平臺由于背靠政府信用，有了融資和項目的優(yōu)勢。未來要跟政府脫離關(guān)系，再造自己的競爭力，卻很困難，遑論那些不具備經(jīng)營性資產(chǎn)，造血能力很差的空殼類公司。

山西某地級市城投公司資產(chǎn)規(guī)模很大，但沒有經(jīng)營性項目，也沒有自營項目。公司替政府融資修公路、進行棚戶區(qū)改造，這些公益性項目幾乎沒有現(xiàn)金回報，所欠債務由財政償還。2014年進行債務甄別，債務基本全部交還給政府。轉(zhuǎn)型根本沒有出路，只能逐漸關(guān)掉。

政策松綁的“紅利”

隨著經(jīng)濟下行壓力加大，穩(wěn)增長任務凸顯出來。2015年3、4月，發(fā)改委先后出臺了四個專項債發(fā)行指引，加大企業(yè)債券對城市地下綜合管廊、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和城市停車場建設的支持力度。隨后，更多穩(wěn)增長政策陸續(xù)出臺。5月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)三部委文件，要求妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題。

城投公司融資渠道也在進一步放松。5月、11月，發(fā)改委兩次發(fā)文，陸續(xù)放松企業(yè)債券的審批發(fā)行，諸多限制條件被突破。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，受43號文等相關(guān)政策影響，2014年12月，2015年1月和2月，城投債發(fā)行規(guī)模減少到600億元以下。然而，到2015年3月之后，城投債月度發(fā)行規(guī)模逐漸恢復到1000億元以上。

可以說，2015年城投公司又“活過來了”。

農(nóng)發(fā)行、國開行，以及一些商業(yè)銀行的總行主動到地方城投對接項目，尤其是國家重點支持的幾個領(lǐng)域的建設，包括棚改、保障房、地下管廊、停車場等。一些項目可行性研究還沒做完，資金就已經(jīng)批下來了。

某地級市爭取到的項目貸款資金在省里居前列，因為儲備的項目多，前提是要緊跟國家政策走，多儲備國家支持領(lǐng)域的項目。在經(jīng)濟下行的大勢下，銀行為規(guī)避風險，不愿意給民企貸款，而政府和城投公司的貸款要相對安全。

另一地級市城投公司2015年通過中票、私募票和私募公司債等進行融資，融資渠道的放松，使得2015年償債資金有了著落。但由于房地產(chǎn)和土地市場的不景氣，整理的土地難以賣出高價，收入方面依然存在困難。

尷尬身份依舊

城投公司為地方城市建設做出了很多貢獻，地方政府也需要城投公司發(fā)揮作用，但似乎一直得不到正式的認可。

中國財政體制的不完善，使得地方政府越到基層越是吃飯財政——公共財政收入僅夠日常運營支出，難以有多余的資金用于經(jīng)濟建設。尤其在城鎮(zhèn)化建設過程中，基礎設施、公用事業(yè)等配套需求量大、資金缺口較大，此前多依靠政府財政投入，也多由城投公司代表政府完成項目的投資運營。

可以說，如果沒有城投公司的融資能力，地方城市發(fā)展無從談起。地方建設資金缺口，加上2008年金融危機后，配合“四萬億”計劃的落地，城投公司數(shù)量急劇增加。審計署2013年對全國政府債務的摸底行動中，納入審計的融資平臺數(shù)量達到7170個，融資平臺為地方政府債務最大舉債主體。

因地方債務規(guī)模急劇膨脹，2010年國務院發(fā)文要求清理規(guī)范融資平臺。2014年43號文，重申要清理規(guī)范融資平臺，不得新增地方政府債務，為地方政府舉債開辟了兩條明路，一為地方債券，二為PPP模式。

經(jīng)國家相關(guān)部門統(tǒng)計，從2013年6月底到2014年底，這一年半的時間，地方政府債務增加4.6萬億。與此形成鮮明對比的是，2015年地方政府新增債務額度共計6000億元，相較于一年半4.6萬億的額度，差距較大。

債務額度不夠用，PPP模式被寄予厚望。但是從實際運行情況來看，雖然PPP項目熱炒了一年多，但由于政府推出的公益項目現(xiàn)金回報難以達到社會資本預期，再加上后續(xù)融資資金難以跟進等問題，PPP項目推出的雖多，但實際落地效果并不是太好。

因此，城投公司重新被委以重用。地方政府城建、財政及發(fā)改等部門，還是希望城投公司能繼續(xù)發(fā)揮作用。政府要推一些項目，有時候?qū)ι鐣Y本不夠信任，依然偏向于由城投來對接。

2015年12月，財政部部長樓繼偉在全國人大常委會上就地方債管理情況作匯報時，指出融資平臺公司缺乏持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，自身造血能力較弱，與政府的關(guān)系短期內(nèi)難以厘清，制約了市場化轉(zhuǎn)型的進程。

至于后續(xù)平臺公司轉(zhuǎn)型的出路，政策很明確，空殼類公司將被關(guān)閉，實體類公司逐漸轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。財政部財政科學研究所相關(guān)專家表示，政府可以通過資產(chǎn)注入和兼并重組，如注入水務、供熱等有現(xiàn)金流的資產(chǎn)，提升城投公司造血和市場融資能力。另外，城投公司還可以通過購買服務，繼續(xù)參與公益項目的建設或運營。

已經(jīng)有越來越多的城投公司意識到需要加快自身的轉(zhuǎn)型，為后續(xù)發(fā)展多爭取主動權(quán)。蘭州城投將資產(chǎn)分為政府類資產(chǎn)和經(jīng)營類資產(chǎn)，區(qū)別對待；人員安排方面，將部分集團層面管理職務人員，下放到一線子公司層面，充實實體經(jīng)營；同時，也在拓展醫(yī)療器械等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務。有些城投公司已經(jīng)開始區(qū)分政府項目和自身經(jīng)營項目。

雖然建起了防火墻，現(xiàn)在也明文禁止城投公司替政府舉債，但城投公司轉(zhuǎn)型之后，政府債務會不會最終由城投公司承擔，依然是城投公司的一大擔憂。

（作者單位：浙江財經(jīng)大學公共管理學院）