郭歸儒

在“產(chǎn)城融合”整體開發(fā)機制下，固安PPP既防止了純公益項目不被社會資本問津，也克服了盈利項目被社會資本過度追逐的弊端。

2015年7月27日，國家發(fā)改委公布了13個示范性PPP項目案例，位于河北廊坊的固安產(chǎn)業(yè)新城入選；7月28日，國務(wù)院辦公廳更是點名表揚固安PPP模式。與其他單體PPP項目不同的是，固安PPP是其中唯一的區(qū)域開發(fā)PPP項目。

“固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化在整體推進過程中較好解決了園區(qū)建設(shè)中的一些難題，這種PPP模式正在固安縣新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和其他縣市區(qū)復制，具有較高的借鑒推廣價值?！痹趪野l(fā)改委關(guān)于“固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目”的公開資料中，有如此表述。

那么，固安PPP模式與一般的PPP有哪些不同？其成功的背后是什么？

農(nóng)業(yè)縣的華麗轉(zhuǎn)身

2002年，固安縣政府與廊坊當?shù)毓I(yè)地產(chǎn)企業(yè)華夏幸福簽訂排他性特許經(jīng)營協(xié)議，設(shè)立三浦威特園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司作為雙方合作的項目公司（SPV），華夏幸福向項目公司投入注冊資本金與項目開發(fā)資金。華夏幸福創(chuàng)立于1998年，是中國領(lǐng)先的開發(fā)區(qū)投資運營企業(yè)集團，有全國最大的500余人的專業(yè)招商團隊，同時也是一個全國布局的企業(yè)。

項目公司董事長原來是廊坊開發(fā)區(qū)管委會主任，經(jīng)過幾年波折后，國有股份全部退出，全部由華夏幸福來承擔所有的園區(qū)開發(fā)任務(wù)。從2002年奠基以來，項目公司做了很多工作，首先邀請世界知名戰(zhàn)略規(guī)劃企業(yè)——羅蘭貝格公司，幫助做產(chǎn)業(yè)方面的規(guī)劃。

經(jīng)過梳理，確定了電子信息產(chǎn)業(yè)，汽車零部件產(chǎn)業(yè)和裝備制造產(chǎn)業(yè)，作為固安工業(yè)區(qū)發(fā)展的三大產(chǎn)業(yè)，到目前這些產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)基本形成。在做產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的同時，還聘請了城市策劃機構(gòu)王志剛工作室對整個城市進行策劃。

在固安模式中，政府與社會資本兩者權(quán)責分明。項目公司為投資及開發(fā)主體，負責固安工業(yè)園區(qū)的設(shè)計、投資、建設(shè)、運營、維護一體化市場運作，著力打造區(qū)域品牌；固安工業(yè)園區(qū)管委會履行政府職能，負責決策重大事項、制定規(guī)范標準、提供政策支持。

在利益分享方面，華夏幸福共提供土地整理投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、咨詢服務(wù)和運營服務(wù)這六大類業(yè)務(wù)，對這些服務(wù)的投資回報都有約定。

風險分擔方面，社會資本利潤回報以固安工業(yè)園區(qū)增量財政收入為基礎(chǔ)，縣政府不承擔債務(wù)和經(jīng)營風險。華夏幸福通過市場化融資，以固安工業(yè)園區(qū)整體經(jīng)營效果回收成本，獲取企業(yè)盈利，同時承擔政策、經(jīng)營和債務(wù)等風險。

在“產(chǎn)城融合”整體開發(fā)機制下，該PPP方案設(shè)計時，綜合打包了民生項目、商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，既防止純公益項目不被社會資本問津，也克服了盈利項目被社會資本過度追逐的弊端。截至2014年，華夏幸福在固安工業(yè)園區(qū)內(nèi)累計投資超過160億元，其中，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資占到近40%。

雙方合作十余年來，成效顯著：固安的產(chǎn)業(yè)從過去的吊具、濾芯、塑料、成衣等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)躍升為電子信息、新能源、光伏制造、高端裝備制造和汽車配件產(chǎn)業(yè)，從農(nóng)業(yè)縣一躍成為現(xiàn)代縣。

2002年至今，固安工業(yè)園區(qū)已成為河北省發(fā)展速度最快的省級開發(fā)區(qū)，2014年實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值224.5億元，完成財政收入23.3億元。在中國社科院發(fā)布的國內(nèi)首份《中國縣域經(jīng)濟發(fā)展報告（2015）》中，固安在“中國縣域經(jīng)濟創(chuàng)新力50強”榜單中排在第三位，同時位列“全國縣域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Π購娍h”的第十位，并成功躋身“全國縣域經(jīng)濟競爭力百強縣”。固安模式，由于受到各界的認可，正在華夏幸福全國40余個其他產(chǎn)業(yè)新城項目中不斷被復制。

破解政府“痛點”

曾經(jīng)一個部委領(lǐng)導來固安調(diào)研時，華夏幸?；鶚I(yè)董事長王文學直言，固安模式之前的傳統(tǒng)發(fā)展模式主要面臨四方面的困境：一是產(chǎn)業(yè)定位不科學，沒有注重科學定位，僅憑借行政長官的愛好和對外界的自身理解，制定了一個國民經(jīng)濟全面發(fā)展的規(guī)劃，結(jié)果發(fā)現(xiàn)每個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都不一樣，每個產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有一個產(chǎn)業(yè)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)需求，產(chǎn)業(yè)定位嚴重缺失；二是資金投入嚴重不足，僅僅設(shè)立了一個地方投資平臺，金融危機和宏觀調(diào)控過后被拿掉，事實上可供發(fā)展的資金非常有限，沒有硬件的投入，沒有高端基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不可能引來項目；三是招商隊伍不專業(yè)，機制不到位。政府要求全力招商，但現(xiàn)在招商不是靠喝酒、靠關(guān)系就能解決的，要靠必要的宣傳和手段才可以解決；四是觀念不到位，加之缺乏高端專業(yè)人才，導致傳統(tǒng)模式難以適應(yīng)當前的形勢需要。

指出弊病后，王文學自信地說，“固安模式”就是要幫助政府解決這些難題，并通過“六種模式”破解開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨的困境，“六種模式”即合作開發(fā)模式、戰(zhàn)略規(guī)劃模式、投資開發(fā)模式、招商引資模式、融資模式、城市營銷模式。

一是合作開發(fā)模式。在2003年以前，固安項目曾接二連三地被有關(guān)部門處罰，主要涉及土地、財政不太規(guī)范的問題?，F(xiàn)在的合作模式已經(jīng)過證監(jiān)會最嚴格的審查，協(xié)議的合法性、合規(guī)性經(jīng)得起檢驗。一次有人把協(xié)議報給了國土部相關(guān)領(lǐng)導，當時這位領(lǐng)導很氣憤，給廊坊市委書記寫信并且做了很長的批示，幾乎把固安園區(qū)給否定掉了，但后來經(jīng)過認真的調(diào)研和總結(jié)，國土部對固安模式給予高度評價。

開發(fā)模式是一切合作的基礎(chǔ)，固安模式合作的原點是：市場化運作、多元化投入、企業(yè)化經(jīng)營、專業(yè)化招商、標準化團體、個性化服務(wù)。這一合作模式是經(jīng)過很多機構(gòu)幫助落實，因為它涉及土地、財政等諸多方面，如果解決不好協(xié)議就得不到執(zhí)行。

二是戰(zhàn)略規(guī)劃模式。一個區(qū)域戰(zhàn)略空間統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)有一套完整方法，才能推動價值最大化。固安項目遵循了三個價值理念：發(fā)現(xiàn)價值、創(chuàng)造價值、傳授價值。為此對整個園區(qū)的開發(fā)建設(shè)進行了深入的研究，在開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)前，深入研究區(qū)域經(jīng)濟，從政治、經(jīng)濟、人口、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃等方面著手，制定出符合區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。明晰城市應(yīng)該具有什么樣的魅力？什么樣的形象？土地價值如何最大化發(fā)展？在此基礎(chǔ)上進行城市規(guī)劃，在做好規(guī)劃的基礎(chǔ)上，再進行策劃和詳細性規(guī)劃，從區(qū)域戰(zhàn)略到總體規(guī)劃，再到起步期、核心期的設(shè)計和控規(guī)，固安項目都有一套完整的體系，華夏幸福自己的博士和研發(fā)部門的產(chǎn)業(yè)策劃能力已具備國家部門的研發(fā)水平。

三是投資開發(fā)模式。一個開發(fā)區(qū)該如何干，是先修路、先招企業(yè)還是先搞研發(fā)？通過研究，固安項目形成了自己的模式，這套模式從四個方面服務(wù)，分別服務(wù)政府、企業(yè)、居民和農(nóng)業(yè)四類利益主體的需求。基于需求，制定出六大模塊。通過四大體系、六大模塊進行整個區(qū)域投資開發(fā)，分別在不同時期分別予以投資，不僅投資硬件還要投資軟件。

四是招商引資模式。招一個企業(yè)好辦，如何每天招到好企業(yè)、持續(xù)招到好企業(yè)，如何不斷的招好企業(yè)招商，卻是一個難題。為了不斷地招好商，華夏幸福基業(yè)現(xiàn)在有500人的招商團隊，形成了自己的一套完整的體系，稱之為“六大體系”。

融資模式，基本有三個方面融資，首先華夏幸福是上市公司，可以從資本市場融資；華夏幸福還控股一家城市商業(yè)銀行，為項目發(fā)展提供資金；華夏幸福和其他機構(gòu)有幾支產(chǎn)業(yè)基金，定向進行開發(fā)，保證資金源源不斷，此外，華夏幸福還和國家開發(fā)銀行有密切的聯(lián)系。

固安模式升級版

2015年12月15日，國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，截至11月底，國家發(fā)改委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達到329個。

從行業(yè)分布來看，簽約項目主要集中在市政設(shè)施、公共服務(wù)、交通設(shè)施等單體項目領(lǐng)域。從PPP對城鎮(zhèn)建設(shè)的作用層面來分，可以分為城鎮(zhèn)（區(qū)域）整體開發(fā)運營PPP和單體項目PPP兩種，當前普遍受到重視的是后者，但前者應(yīng)當受到更多的重視。

僅以融資金額粗略統(tǒng)計數(shù)字來看，在特定范圍的產(chǎn)業(yè)新城整體開發(fā)運營中，整體運營PPP所涉及的融資金額可以占到80%以上，而以單體項目PPP為主的開發(fā)模式中，融資金額則不足20%。

2015年12月8日，秦皇島北戴河新區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項目確認由華夏幸福充當供應(yīng)商。這個項目也屬于區(qū)域開發(fā)類項目，帶有一定的試驗屬性，將為今后秦皇島市乃至河北省、全國范圍內(nèi)類似項目的PPP探索積累經(jīng)驗。

固安產(chǎn)業(yè)新城已經(jīng)運作十幾年，彼時政府與社會資本合作處于探索階段，PPP模式的操作指引和規(guī)范也未建立。相比固安，北戴河新區(qū)項目則是全國首個嚴格按照財政部PPP指導文件的流程要求，征求相關(guān)部門意見啟動采購程序形成的綜合PPP項目。

該模式實現(xiàn)了諸多創(chuàng)新，首先是支付層面的。政府付費完全依賴項目區(qū)域內(nèi)自身所產(chǎn)生的新增財政收入，包括土地使用權(quán)出讓收入與稅收收入等，無需上級政府承擔付費義務(wù)，做到政府支付義務(wù)不外溢、不轉(zhuǎn)嫁。

在以往的區(qū)域綜合開發(fā)項目中，政府希望社會投資人承擔全方位的責任，容易造成政企雙方權(quán)利義務(wù)邊界不清晰，社會資本方承擔過多權(quán)責，為理清邊界，這個項目明確了政府的委托范圍，委托范圍之外的工作內(nèi)容，社會資本禁止參與。對于一些可能涉及到政企雙方共同參與的項目，明確了需在政府授權(quán)之下社會資本才可參與。

在北戴河新城的項目中，政企雙方的邊界已經(jīng)明細，社會資本具體提供的服務(wù)包括五個部分：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營、維護；公共設(shè)施中非營利性公益事業(yè)建設(shè)；土地整理投資；產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)；其他咨詢服務(wù)。以最敏感的土地整理為例，這被列為政府職能，社會資本只是投資行為，土地整理則是由政府主導完成相關(guān)事宜。

社會資本的主要利益點來源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費，政府主要通過未來項目區(qū)新增稅收收入而非土地出讓收入支付產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費。只有做大產(chǎn)業(yè)，涵養(yǎng)稅基，擴大稅收，社會資本方才能獲得該部分的回報，政府與社會資本的獲益息息相關(guān)，這無疑將激勵社會資本利用其所掌握的資源盡力引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，以增加稅收作為政企雙方的目標，也將力推地方政府擺脫“土地財政”。

（作者單位：北京中建政研信息咨詢中心）