劉思妤，倪紅珍，張春玲，陳根發(fā)

(中國水利水電科學研究院，北京 100038)

1 寧夏引黃灌區(qū)基本情況

1.1 寧夏引黃灌區(qū)概況

寧夏引黃灌區(qū)位于黃河上游下河沿----石嘴山兩水文站之間，沿黃河兩岸地形呈“J”型帶狀分布，是我國四大古老灌區(qū)之一，素有“天下黃河富寧夏”、“塞上江南”之美譽。灌區(qū)共有干渠、支干渠15 條，總長約1 540 km，排水干溝32條，總長790 km。

寧夏引黃灌區(qū)分布見圖1，其中引黃自流灌區(qū)包括唐徠渠、西干渠、惠農(nóng)渠、漢延渠、渠首、秦漢渠、七星渠，2014年的有效灌溉面積為38.7萬hm2，實灌面積36.0萬hm2；揚黃灌區(qū)包括固海及固海擴灌、鹽環(huán)定、紅寺堡揚水灌區(qū)，2014年的有效灌溉面積為14.15萬hm2，實際灌溉面積14.4萬hm2。灌區(qū)涉及青銅峽市、永寧縣、銀川市、賀蘭縣、平羅縣、惠農(nóng)縣、石嘴山市及中衛(wèi)縣、中寧縣、吳忠市、靈武市等4個縣(市)的引黃灌溉部分，計11個縣(市)和20多個國營農(nóng)、林、牧場。

1.2 灌區(qū)管理體制

隨著水利體制改革工作的不斷深入，灌區(qū)管理體制也開始逐步調(diào)整和改革。目前，寧夏引黃灌區(qū)建立了“農(nóng)戶+用水者協(xié)會+灌區(qū)水管單位”三位一體的管理體制，組建農(nóng)民用水者協(xié)會1 394個，控制灌溉面積36.7萬hm2，管理支斗渠道2716條，避免了千家萬戶或單個村組要水造成無序供水的浪費，提高了整個灌區(qū)用水的統(tǒng)一調(diào)度及用水效率?，F(xiàn)協(xié)會注冊率達89%，是全國農(nóng)民用水戶協(xié)會組織化程度最高的省區(qū)，為灌區(qū)管理的改革提供了初步的成果和經(jīng)驗。

1.3 水費計收方式

寧夏引黃灌區(qū)水費收繳經(jīng)歷了“七本三折”(即繳納物料占七成，折征現(xiàn)金占三成)或“六本四折”計征、統(tǒng)一按畝計收、灌區(qū)計量收費的計征方式。目前，統(tǒng)一采取“一價制”水價政策，即將干渠水價、征工折款和支斗渠維護管理費“三費”合一，統(tǒng)一實行按方計量收費，分別以干渠直開口或支渠直開口為計量點，實行計量收費。

水費收繳則實行統(tǒng)一收取、先繳后返、分級使用的管理辦法，由水管單位直接開票到戶，農(nóng)民用水協(xié)會憑票向農(nóng)戶收費，干渠直開口以上水費由水管單位管理使用，干渠直開口以下水費全額返還給農(nóng)民用水戶協(xié)會作為管理費合理分配使用，?？顚Ｓ?，取之于民用之于民。

圖1 寧夏回族自治區(qū)灌區(qū)分布圖

1.4 用水方式及用水效率

目前，寧夏引黃自流灌區(qū)主要以大水漫灌為主，水資源浪費現(xiàn)象較為普遍，高效節(jié)水在揚黃灌區(qū)有試點實施，但因費用及種植沒有規(guī)?；仍?，全區(qū)還未大面積開展高效節(jié)水工程。

由于大水漫灌現(xiàn)象普遍，致使寧夏比周邊各省常見農(nóng)作物灌溉定額相比普遍偏高，見表1。據(jù)了解，2014年寧夏高效節(jié)水灌溉面積10.2萬hm2，占總灌溉面積比重僅為23.5%，而美國噴灌和微灌面積已經(jīng)達到了54.4%，瑞典、英國、奧地利等國家，噴灌和微灌面積占灌溉面積的比例都達到了80%以上?？梢?，寧夏需要進一步推廣普及先進節(jié)水灌溉技術(shù)。

表1 寧夏及周邊省份常見農(nóng)作物灌溉定額 m3

同時，根據(jù)《寧夏自治區(qū)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)測算分析成果報告》，2014年全區(qū)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.475，較2013年0.464提高了0.011。其中：大型灌區(qū)灌溉水有效利用系數(shù)為0.463，較2013年0.454提高了0.009；中型灌區(qū)0.519，較2013年0.469提高了0.050；小型灌區(qū)0.696，較2013年0.679提高了0.017；純井灌區(qū)0.722，較2013年0.666提高了0.056。引黃灌區(qū)平均灌溉水利用系數(shù)不超過0.48，低于全國0.523水平，這就意味著灌區(qū)水量有接近一半的水是在輸水、配水和田間灌水過程中被損失掉了。而以色列、美國、歐共體國家的灌溉水利用系數(shù)已經(jīng)達0.7～0.8。

2 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價現(xiàn)狀

2.1 水價改革

寧夏自治區(qū)近些年經(jīng)歷了兩次水價改革，分別為2007年與2009年，進行了分定額分灌區(qū)定價，詳情見表2。目前實行超定額累計加價制度，自流灌區(qū)定額內(nèi)水價為：3.05～3.4分/m3，超定額部分加價2分/m3，而同類型的灌區(qū)，以內(nèi)蒙古河套灌區(qū)為例，現(xiàn)行水價執(zhí)行標準是計劃內(nèi)用水3.8分/m3，計劃外用水3.5分/m3；揚水灌區(qū)定額內(nèi)水價為13.5～15.7分/m3，超定額部分加價5分/m3，而同類型灌區(qū)，如甘肅省景泰揚水灌區(qū)(該灌區(qū)與寧夏固海揚水灌區(qū)毗鄰)，景電一期為24.88分/m3，景電二期為23.88分/m3，山西夾馬口灌區(qū)執(zhí)行的到戶水價為38分/m3，可見寧夏自流灌區(qū)和揚黃灌區(qū)的水價普遍偏低。

表2 寧夏農(nóng)業(yè)水價改革歷程 分/m3

2.2 灌區(qū)供水成本及收益情況

(1)自流灌區(qū)現(xiàn)狀供水成本與灌溉執(zhí)行水價。根據(jù)2014年灌區(qū)供水成本統(tǒng)計，七大自流灌區(qū)在未實施工資調(diào)整之前，單位供水成本在0.074 7～0.120 5元/m3之間，單位運行成本在0.057 6～0.102 3元/m3之間。供水單位實施工資調(diào)整后，各灌區(qū)工資及其相應(yīng)福利支出增加運行成本在359～728萬元不等，由此提高了單位供水成本與單位運行成本，工資調(diào)整后七大灌區(qū)的單位供水成本增加到0.082 1～0.141 0元/m3之間，單位運行成本在0.063 1～0.122 8元/m3之間。具體見表3。

表3 自流灌區(qū)干渠現(xiàn)狀供水成本與灌溉執(zhí)行水價

灌區(qū)當前執(zhí)行農(nóng)業(yè)灌溉水價為2009年批復(fù)的自流灌區(qū)水利工程供水價格，即農(nóng)業(yè)灌溉供水價格達到3.05分/m3(其中干渠水價2.5分/m3，支渠水價0.55分/m3)。結(jié)合現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)灌溉供水成本分析，當前自流灌區(qū)干渠執(zhí)行的供水價格2.5分/m3，遠不及8.21～14.10分/m3的單位供水成本，也達不到6.31～12.28分/m3的單位運行成本。

(2)揚水灌區(qū)現(xiàn)狀供水成本與灌溉執(zhí)行水價。根據(jù)2014年灌區(qū)供水成本統(tǒng)計，三大揚水灌區(qū)在未實施工資調(diào)整之前，單位供水成本在0.424～0.689元/m3之間，單位運行成本在0.292～0.619元/m3之間；供水單位實施工資調(diào)整后，各灌區(qū)工資及其相應(yīng)福利支出增加運行成本在962～2238萬元不等，由此提高了單位供水成本與單位運行成本，工資調(diào)整后三大揚水灌區(qū)的單位供水成本增加到0.463～0.787元/m3之間，單位運行成本在0.331～0.717元/m3之間。具體見表4。

灌區(qū)當前執(zhí)行農(nóng)業(yè)灌溉水價為2009年批復(fù)的三大揚水灌區(qū)水利工程供水價格，即：固海、固海擴灌揚水工程13.7分/m3，鹽環(huán)定揚水工程15.7分/m3，紅寺堡揚水工程13.5分/m3，同樣達不到單位供水成本與單位運行成本。

各灌區(qū)當前執(zhí)行的供水價格，遠不及管理單位供水成本，是使得供水管理單位運行困難，供水設(shè)施維護不到位的關(guān)鍵所在。為此，合理地調(diào)整供水價格有助于保障水利工程供水管理單位正常運行。

(3)灌區(qū)管理處收益情況。水費的征收與繳納一直是困擾水管單位、用水者協(xié)會、農(nóng)戶的一個問題，由于管理體制的不順暢和基礎(chǔ)計量設(shè)施的不到位，水費無法正常征收。2013年各灌區(qū)水管單位成本和效益如表5所示，各管理單位均處于入不敷出的狀態(tài)。唐徠渠、西干渠虧損接近1/3，灌區(qū)總體虧損接近1/6，可見急需對寧夏自治區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革和管理體制調(diào)整。

表4 揚水灌區(qū)現(xiàn)狀供水成本與灌溉執(zhí)行水價

表5 2013年各灌區(qū)管理處供水成本及收益 萬元

3 寧夏引黃灌區(qū)水價改革的主要問題

3.1 水價標準偏低

無論是自流灌區(qū)還是揚水灌區(qū)，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價標準遠遠低于實際供水成本，且整體水平低于同類型內(nèi)蒙、甘肅及山西等省份的水價。水價低于供水成本，不利于節(jié)水，農(nóng)民單位面積田節(jié)約1 500 m3/hm2，只能節(jié)省3.05元，所以農(nóng)民節(jié)水灌溉的意識不強。

同時，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價達不到供水價格成本，也不利于水管單位正常地運行維護，2013年，灌區(qū)總體虧損接近1/6，且隨著鋼材、水泥、電費等原材料價格的上漲，工程的維護費用也不斷增加，水管單位已經(jīng)無力拿出資金進行維護。據(jù)有關(guān)部門對河套灌區(qū)193條干渠、溝，8537座各類建筑物的全面調(diào)查，有問題的溝渠長度占總長度的42.1%，骨干溝道的治理率不足35%，有近31%的建筑物老化損壞，造成輸水過程中漏水跑水現(xiàn)象嚴重，渠道襯砌率低，渠系滲漏損失大，加上田間工程不配套、末級渠系工程設(shè)施簡陋，輸水過程及田間水量損失過大，給灌區(qū)的管理增加了難度。

3.2 灌區(qū)供水成本過高

水利工程供水管理單位供水成本高是長期以來存在的現(xiàn)象，寧夏灌區(qū)水管單位實際供水成本也顯著高于運行水價標準。分析水管單位供水成本組成，自流灌區(qū)固定資產(chǎn)折舊約占總成本比重不足30%，總成本的70%～88%由運行成本構(gòu)成，而運行成本中僅工資及附加支出一項就占到總成本的50%左右，甚至接近60%，2015年水管單位全面調(diào)整工資水平，調(diào)整后工資及附加支出在總成本的比重全面超過50%，遠遠高于當前我國水管單位人力投資成本占比30%～35%的比重。由此可見，當前水管單位成本支出中工資及附加支出負擔較重，這與單位多年來工作效率提高緩慢、人員冗余問題始終沒有解決有關(guān)，盡管近幾年一直都在實施機構(gòu)精簡，人員調(diào)整，但是力度尚顯不足，不利于農(nóng)業(yè)水價改革工作的開展。

3.3 水費計收組織管理不規(guī)范

灌區(qū)斗渠以下工程一般由村(社)集體組織管理和維護，自行確定水價，這部分水價中，除有一定的管理人員費用及維修費用外，很多地方將村(社)的其他收費并入水中收取，即所謂的“搭車”收費。這種情況下，不僅造成群眾對灌區(qū)水費過高的印象，也容易發(fā)生水費管理的混亂，嚴重影響了群眾參與建設(shè)、管理和使用的積極性。

3.4 水費計收基本條件和設(shè)施不完善

目前多數(shù)灌區(qū)中布置的信息采集點較少，設(shè)施陳舊落后，不能準確、及時、有效的采集灌區(qū)灌溉、管理所需要的信息，使得多數(shù)灌區(qū)無法制定動態(tài)的灌溉計劃，水資源調(diào)度憑經(jīng)驗進行，不能滿足指導灌溉的需要。同時，支渠以下沒有計量設(shè)施，不能計量到戶，無法準確地對農(nóng)戶進行精準計量，農(nóng)業(yè)灌溉按方計費的基礎(chǔ)條件不具備，導致用水農(nóng)戶繳納水費不自愿、不自覺，水費收繳率低，欠繳現(xiàn)象嚴重。

4 推進灌區(qū)水價改革的建議

從現(xiàn)狀的主要問題來看，目前水價改革的改進方向主要在于科學水價的構(gòu)建，以及與水價體系配套的制度、管理體制、基礎(chǔ)設(shè)施的完善，具體有如下幾個方面建議。

4.1 構(gòu)建科學的農(nóng)業(yè)灌溉水價體系

推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革就是要積極完善農(nóng)業(yè)水價形成機制，科學核定農(nóng)業(yè)供水成本，促進節(jié)約用水，減輕農(nóng)民用水成本。針對寧夏引黃灌區(qū)的農(nóng)業(yè)用水水價，其合理水價形成機制構(gòu)建應(yīng)遵循以下幾個原則。

(1)合理制定農(nóng)業(yè)用水價格。按照有關(guān)規(guī)定認真測算農(nóng)業(yè)供水成本，并綜合考慮水資源稀缺程度以及用戶承受能力等因素，合理制定農(nóng)業(yè)用水價格。爭取做到大中型灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)供水價格至少達到補償運行費用水平，力爭達到成本水平；大中型灌區(qū)末級渠系和小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格達到成本水平，有條件的地區(qū)達到補償成本適當盈利水平。

(2)實行灌區(qū)分類型水價。寧夏灌區(qū)既有自流灌區(qū)，也有揚水灌區(qū)，甚至存在部分純井灌區(qū)。不同灌區(qū)引水方式不同，引水成本差異大。所以應(yīng)各結(jié)合灌區(qū)管理單位合理的供水成本與灌區(qū)種植農(nóng)業(yè)用水戶的用水支付能力，按照“補償成本、合理負擔”的原則，科學確定各灌區(qū)合理水價標準。

(3)探索作物分類型水價。在灌區(qū)內(nèi)制定不同糧食作物、經(jīng)濟作物的分類水價，結(jié)合寧夏灌區(qū)不同作物生產(chǎn)的供水成本水費支出承受能力，將管理單位的供水成本科學分攤至糧食作物與經(jīng)濟作物種植。一般來說，水田作物由于用水量大，分攤的供水運行成本較高，高于水田作物種植的支付能力水價，則其水價標準可依據(jù)水田作物種植支付能力水價制定；水澆地作物與經(jīng)濟作物的供水運行成本較低，低于其支付能力水價，所以水澆地與經(jīng)濟作物的合理水價標準可依據(jù)其供水運行成本制定。

(4)執(zhí)行分級水量的超定額累進加價制度。目前的農(nóng)業(yè)超定額水價是采取統(tǒng)一加價的形式，即在超定額后統(tǒng)一加價2分，而沒有在超定額后的加價中再進行詳細的分級且加價力度不夠，這樣不利于促進農(nóng)民節(jié)水。所以，本文建議建立分級水量的超定額累進加價制度，按照小幅多級的原則確定作物分檔水價，如將毛灌溉定額作為第一量級，用水量小于第一量級的按定額內(nèi)水價標準，將不超過毛灌溉定額1.3倍的作為第二量級，用水量在第一量級和第二量級之間的部分按加價50%收取水費，將用水量超過第二量級的部分按加價100%收取水費，以增強農(nóng)戶節(jié)水意識。

(5)完善地下水價格政策。針對灌區(qū)地下水利用水費征收率地的情況，通過合理制定地下水水資源費征收標準和用水限額，對超過限額部分的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水收取水資源費。

4.2 完善水價改革的配套政策、管理體制與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

(1)實施精準補貼與節(jié)水獎勵制度。提高水價的根本目的是要節(jié)約用水，高效用水，而對于弱勢群體的農(nóng)民，應(yīng)遵循保護和激勵的原則，建立精準補貼和科學獎勵節(jié)水的制度。逐步落實灌排工程運行維護經(jīng)費財政補助政策，論證“一提一補，按畝返還”(即包括提高水價發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用和政府將補貼按畝返還給農(nóng)民兩個方面)、“以獎代補”(即將原有的定額補助變?yōu)殪`活的獎勵資金激勵節(jié)水)等補貼機制節(jié)水效應(yīng)的重要性，提出 “先收后返、量效再獎”、“節(jié)水減費、政府負擔”等節(jié)水獎勵機制的政策方案，建立多用水多花錢，少用水少花錢，不用水給補貼的機制，達到既不在總體上因逐步彌補運行維護成本增加農(nóng)民負擔，又促進節(jié)約用水的目的。

(2)建立“產(chǎn)權(quán)明晰、責任明確、管理民主”的組織體系。推進農(nóng)業(yè)用水管理體制改革，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、責任明確、管理民主”的組織體系，將改造完成的末級渠系工程的使用權(quán)和管理權(quán)明確歸農(nóng)民用水合作組織所有，發(fā)揮“誰使用、誰受益、誰管護”自主管理作用，最終使農(nóng)民用水戶協(xié)會成為末級渠系工程的產(chǎn)權(quán)主體、改造主體和管理運營主體，以此提高農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)水價改革的積極性和自覺性，實現(xiàn)農(nóng)民用水自治，提高用水效率、降低工程成本和減少水事糾紛，同時也在一定程度上減輕國家財政負擔，從而建立農(nóng)田水利良性運行的長效機制，促進末級渠系工程的良性持續(xù)運轉(zhuǎn)。

(3)完善農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)與計量設(shè)施。良好高效的農(nóng)田灌溉基礎(chǔ)設(shè)施和計量設(shè)施是農(nóng)業(yè)水價改革的基礎(chǔ)硬件保障。應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)，加強灌區(qū)骨干工程和末級渠系節(jié)水改造，大力發(fā)展高效節(jié)水工程和田間工程配套建設(shè)。同時，合理設(shè)置農(nóng)田水利工程的供水計量設(shè)施，準確地測算出水源引入渠系和分配給各級渠道及各用水單位的水量，據(jù)此作為計收水費的依據(jù)，并分析出各級渠道的輸水損失，為灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造提供參考。

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