許瑞超

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

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對(duì)行政裁量基準(zhǔn)若干問(wèn)題的思考

許瑞超

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

行政裁量基準(zhǔn)并不限于行政規(guī)范性文件，亦包括公共政策、行政慣例等具法規(guī)范表現(xiàn)形式的行政法實(shí)質(zhì)淵源。特別是在有行政裁量之權(quán)限而無(wú)具體細(xì)則的行政規(guī)范性文件之存在時(shí)，必須符合行政法實(shí)質(zhì)法源的一般原理，遵循最低限度的法律保留原則。裁量基準(zhǔn)應(yīng)符合明確性原則的一般法理，但并不意味著“僵化裁量”。行政裁量基準(zhǔn)須以上位法條文之意旨為闡釋而制定，不得擅自超越擴(kuò)張或縮小上位法條文適用范圍。

裁量基準(zhǔn)；法律淵源；法律保留；依法行政

法律系由規(guī)則組成的體系，其功能在于抽象、概括地規(guī)范社會(huì)生活事實(shí)。理想狀態(tài)下的法律應(yīng)是完備無(wú)缺的，使得每項(xiàng)規(guī)則都能與社會(huì)生活事實(shí)一一對(duì)應(yīng)，只消進(jìn)行邏輯上的演繹，將其適用至個(gè)別具體案件之中，便能得出正確的裁決。但生活事實(shí)的不斷演變以及個(gè)體需求的差異，使得立法上無(wú)法對(duì)特定類(lèi)型之生活事實(shí)從事過(guò)度詳盡之規(guī)制，故必須保留相當(dāng)彈性，俾以適用。[1](P301～302)在國(guó)家機(jī)關(guān)功能的定位上，行政機(jī)關(guān)之任務(wù)不僅在于執(zhí)行法律，另負(fù)有處理公共事務(wù)、形成社會(huì)生活，從而實(shí)現(xiàn)公共利益，故其任務(wù)繁雜，且具有多樣功能，所以賦予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)，讓其擁有一定程度的“權(quán)宜性”與“自由性”，于適用法規(guī)對(duì)具體案件作成決定時(shí)，能夠按照個(gè)案情節(jié)，在法規(guī)劃定之范圍內(nèi)，作出合理的決定。但是，法律規(guī)則的抽象性以及較大的彈性規(guī)定，以致行政機(jī)關(guān)有濫用行政裁量權(quán)之虞。因此，防止行政機(jī)關(guān)的裁量恣意，須以事前確定的理性規(guī)則，亦即客觀的裁量基準(zhǔn)來(lái)約束之，這也是這幾年來(lái)行政裁量基準(zhǔn)研究方興未艾的原因之一。

于官方層面，早在2004年國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其中明確提出：“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)?！?008年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣市政府依法行政的決定》進(jìn)一步指出：“要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行?！?/p>

在學(xué)界，學(xué)者們對(duì)行政裁量基準(zhǔn)進(jìn)行論述的文章更是汗牛充棟。在中國(guó)知網(wǎng)的搜索欄里鍵入關(guān)鍵詞“行政裁量基準(zhǔn)”，導(dǎo)出的參考文獻(xiàn)達(dá)299篇之多，研究的領(lǐng)域不盡一致，但并未捍格不入，論者大多是以行政裁量基準(zhǔn)的理論研究、制度構(gòu)建、法律規(guī)制等視角進(jìn)行研究。所以，在豐富的研究基礎(chǔ)上，筆者擬就行政裁量基準(zhǔn)的涵義及其制定范圍、主體等提出幾點(diǎn)見(jiàn)解，以資參考。

一、行政裁量基準(zhǔn)的涵義

按通常之一般理解，行政裁量基準(zhǔn)，系指行政機(jī)關(guān)在法律所賦予的裁量權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)法律所明定的裁量性條文作具體化規(guī)定，而具抽象及一般拘束力之行政規(guī)范性文件。*如《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》第3條規(guī)定：“本規(guī)定所稱行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是指行政執(zhí)法主體在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章所確定的立法目的和公正合理原則，在行政執(zhí)法過(guò)程中，結(jié)合具體情形，自行判斷并做出處理的權(quán)力?！闭缬嗔柙平淌谒f(shuō)：“它是溝通抽象的法律與具體的事實(shí)之間的一種媒介和橋梁，更像是為貫徹執(zhí)行法律而實(shí)施的‘二次立法’，其效力范圍或許僅基于一個(gè)微觀的行政執(zhí)行領(lǐng)域，只限于在特定的行政區(qū)域與特定的行政部門(mén)之內(nèi)?！盵2]可見(jiàn)，這里所稱之行政裁量基準(zhǔn)只具形式意義，不包括諸如公共政策和行政慣例等具實(shí)質(zhì)意義的法源。但將行政裁量基準(zhǔn)定位于行政規(guī)范性文件是否妥當(dāng)，不無(wú)疑問(wèn)。行政法之法源存在形式包括形式淵源和實(shí)質(zhì)淵源兩個(gè)方面，行政法的形式淵源即成文的法源，系指行政法的法規(guī)范以具體的法條文形式存在，法律、行政規(guī)則等如是；而行政法的實(shí)質(zhì)淵源則是對(duì)構(gòu)成行政法各類(lèi)規(guī)范的材料最終源自何處的追問(wèn)，即行政法規(guī)范產(chǎn)生的原始事實(shí)或依據(jù)。行政法實(shí)質(zhì)淵源的意義在于尋找行政法法規(guī)范的社會(huì)基礎(chǔ)，即在社會(huì)生活的日常實(shí)踐和不斷變遷中去觀察行政法的實(shí)質(zhì)淵源，[3](P124～125)公共政策、行政慣例等如是。隨著從自由法治國(guó)到社會(huì)法治國(guó)，以及法治國(guó)典章之建立與研究的深化，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，行政機(jī)關(guān)須對(duì)社會(huì)做持續(xù)性的回應(yīng)，“并非所有的行政行為均具有‘法律依附性’，尤其最高行政機(jī)關(guān)除對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)外，基于本身的民主正當(dāng)性，須對(duì)社會(huì)公益有所回應(yīng)，就此而言，行政所執(zhí)行者，乃是社會(huì)的公益?！盵4](P6～10)所以，將公共政策與行政慣例等行政法實(shí)質(zhì)淵源作為行政裁量基準(zhǔn)，當(dāng)屬于社會(huì)法治國(guó)的題中之義。

公權(quán)力之行使，必須符合法治國(guó)原則下的依法行政原則，原則上須有法律或法律授權(quán)依據(jù)始得為之，事實(shí)性狀態(tài)不能正當(dāng)化公權(quán)力之行使。[5](P290)也就說(shuō)，倘若法規(guī)授之行政機(jī)關(guān)予行政裁量權(quán)，但沒(méi)有具體的裁量基準(zhǔn)以資使用，于此情況，不得以無(wú)具體法律可資參照而恣意裁量，行政機(jī)關(guān)仍得在法律保留原則的界限范圍內(nèi)行政，亦即須遵循低密度的法律保留原則。

綜上，行政裁量基準(zhǔn)并不限于行政規(guī)范性文件，亦包括公共政策、行政慣例等具法規(guī)范表現(xiàn)形式的行政法實(shí)質(zhì)淵源。特別是在有行政裁量之權(quán)限而無(wú)具體細(xì)則的行政規(guī)范性文件之存在時(shí)，必須符合行政法實(shí)質(zhì)淵源的一般原理，遵循最低限度的法律保留原則。

二、關(guān)于行政裁量基準(zhǔn)與上位法的關(guān)系及其合法性要件

(一)行政裁量基準(zhǔn)與上位法的關(guān)系

行政裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的準(zhǔn)則，是對(duì)上位法所定之條文內(nèi)容的細(xì)化，為使行政裁量基準(zhǔn)的制定更具合理性，須厘清二者之關(guān)系。

1.行政裁量基準(zhǔn)須以上位法為依據(jù)

行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律，得以其職權(quán)以及法律之授權(quán)為必要的具體化規(guī)定，惟應(yīng)符合法律規(guī)定之立法意旨，不得與法律規(guī)定內(nèi)容相抵觸。在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下，原則上不得為之，例外情況下依據(jù)法治國(guó)依法行政的一般原理以及最低限度的法律保留原則，在其職權(quán)范圍內(nèi)，制定一般性的行政裁量基準(zhǔn)?？梢?jiàn)，行政裁量基準(zhǔn)在一定程度上是執(zhí)行法律的工具，可能構(gòu)成行政法的法源，所以行政裁量基準(zhǔn)必須正式公布，才具有合法性。據(jù)一般行政法理，作為法源的行政裁量基準(zhǔn)必須是對(duì)外不特定人適用的，倘只對(duì)內(nèi)部適用而不予公布，就不能對(duì)不特定相對(duì)人發(fā)生效力。行政機(jī)關(guān)依據(jù)未正式公布的裁量基準(zhǔn)所為行政行為無(wú)由成立，可能構(gòu)成違法行政或裁量瑕疵而致無(wú)效或可撤銷(xiāo)。

2.行政裁量基準(zhǔn)具有補(bǔ)充、解釋上位法的作用

法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)依一定程序制定行政裁量基準(zhǔn)以補(bǔ)充上位法規(guī)定不足者，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以遵守，以防恣意遁入行政裁量，行政機(jī)關(guān)不得舍棄該法不用，而自行制定行政裁量基準(zhǔn)；行政裁量基準(zhǔn)只有補(bǔ)充、解釋上位法的作用，行政機(jī)關(guān)不得增加上位法之限制，更不得創(chuàng)設(shè)上位法未定之事項(xiàng)。換言之，行政裁量基準(zhǔn)須以上位法(母法)條文之意旨為闡釋而制定，不得擅自超越擴(kuò)張或縮小上位法(母法)條文適用范圍。[6](P389～392)

行政裁量基準(zhǔn)亦適用上位法的原理原則，特別是平等原則、比例原則。裁量基準(zhǔn)僅就裁量事項(xiàng)中相同或類(lèi)似的案件作一般性的規(guī)定，俾使執(zhí)法人員得以作出相同或類(lèi)似的處理(平等原則的要求)。雖則根據(jù)明確性原則，即行政行為之內(nèi)容以及行政行為之各項(xiàng)要點(diǎn)均應(yīng)明確而言；行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)之行使，如未依現(xiàn)存確定之事實(shí)，反以未來(lái)不確定之事實(shí)而為衡量，難謂無(wú)濫用之違法。所以，行政裁量基準(zhǔn)應(yīng)盡量具體，并能包攝于現(xiàn)存事實(shí)。行政裁量之內(nèi)容，雖依其文字尚有所不明，但若可經(jīng)由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確。*參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”(96判2098)以及“最高行政法院”(100判427)、(100判619)之判決。裁量基準(zhǔn)應(yīng)符合明確性原則的一般法理，但并不意味著“僵化裁量”，若是，就違反了行政法之比例原則?？梢?jiàn)行政法各原則之間乃相輔相成之關(guān)系，缺一不可。

不過(guò)，關(guān)于行政裁量基準(zhǔn)之使用，僅系依抽象性之“典型案件”為適用對(duì)象之一般性規(guī)則，而無(wú)法及于所有現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，因而，行政機(jī)關(guān)在面對(duì)“非典型”案件時(shí)，得有衡量所制定之裁量基準(zhǔn)未納入考量，但與立法目的及個(gè)案正義實(shí)現(xiàn)有關(guān)之情勢(shì)。故立法所授權(quán)者仍為個(gè)案之衡量，而非如同空白構(gòu)成要件規(guī)定一般，授權(quán)行政機(jī)關(guān)為裁量法規(guī)之制定。*參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“大法官釋字第511號(hào)”解釋蘇俊雄大法官之部分不同意見(jiàn)書(shū)。換言之，當(dāng)個(gè)案裁量與一般裁量發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)案裁量應(yīng)優(yōu)先于一般裁量。因此，于個(gè)案中行政機(jī)關(guān)得作合義務(wù)性之裁量，亦即符合上位法(母法)之立法目的與法定之裁量范圍，否則，將屬于濫用權(quán)力及逾越權(quán)限者，即屬違法。

(二)行政裁量基準(zhǔn)的合法性要件

從行政裁量基準(zhǔn)和法律的關(guān)系當(dāng)中，我們可以得知行政裁量基準(zhǔn)的合法性要件應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

其一，主體適格。行政裁量基準(zhǔn)之制定主體為行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之機(jī)構(gòu)并無(wú)制定基準(zhǔn)之權(quán)能，若以內(nèi)部機(jī)構(gòu)名義公布基準(zhǔn)者，其公布行為應(yīng)視為不生效力。行政裁量基準(zhǔn)的制定主體必須有法律的明確授權(quán)或者依其職權(quán)。

其二，有法定權(quán)限。行政裁量基準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān)，為法律所明確授權(quán)之機(jī)關(guān)或是有制定職權(quán)性裁量基準(zhǔn)之行政機(jī)關(guān)。因此，行政裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)源有二，一是法律的明文授權(quán)，二是屬其職權(quán)范圍之事項(xiàng)，兩者有一即可，否則，行政裁量基準(zhǔn)即無(wú)由成立，以致無(wú)裁量權(quán)限之行為，而生無(wú)效或得撤銷(xiāo)之原因。

其三，不違反上位法之規(guī)定。行政裁量基準(zhǔn)不得抵觸憲法或法律，下級(jí)機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)不得抵觸上級(jí)機(jī)關(guān)所頒布之法律法規(guī)以及政府規(guī)章，以便于維護(hù)法秩序的統(tǒng)一，這也是《立法法》所明文規(guī)定的。

其四，須踐行相關(guān)手續(xù)。行政裁量基準(zhǔn)的制定須符合相關(guān)的法律程序，但因我國(guó)還未有《行政程序法》，所以可參照《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》所規(guī)定的法律法規(guī)制定之程序，亦即行政裁量基準(zhǔn)的制定程序合法；另外，行政裁量基準(zhǔn)必須正式公布，始生效力。否則，依據(jù)“內(nèi)部之行政裁量基準(zhǔn)”作成的行政裁量行為亦無(wú)由成立，而有無(wú)效或得撤銷(xiāo)之原因。*如《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》第8條規(guī)定：“行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開(kāi)原則，自由裁量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，自由裁量結(jié)果除涉及國(guó)家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，允許社會(huì)公眾查閱?！?/p>

三、行政裁量基準(zhǔn)的制定范圍

在厘清行政裁量基準(zhǔn)與法律的關(guān)系之后，對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的制定范圍會(huì)有更清晰的認(rèn)識(shí)。如《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》第9條規(guī)定行政裁量基準(zhǔn)的范圍包括行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類(lèi)、幅度、方式、時(shí)限等。*如《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》第9條規(guī)定：“市行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)以行政規(guī)范性文件的形式對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類(lèi)、幅度、方式、時(shí)限予以合理細(xì)化、量化，報(bào)送市人民政府法制機(jī)構(gòu)審查后公布實(shí)施?！钡姓昧炕鶞?zhǔn)可制定之范圍并不止于這些彈性條款，詳述如下：

(一)不發(fā)生法律效果的行政行為以及不具干預(yù)性質(zhì)的給付行為

對(duì)于上位法明確規(guī)定的特定構(gòu)成要件的事實(shí)存在，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)為特定法律效果之行為，這類(lèi)行為行政機(jī)關(guān)只能選擇作為、不作為，比如稅務(wù)機(jī)關(guān)依法對(duì)納稅人課以法定比率的賦稅，行政機(jī)關(guān)對(duì)符合行政許可事項(xiàng)的行政審批。無(wú)行政審批設(shè)定權(quán)的機(jī)關(guān)，不得擅自設(shè)定行政審批事項(xiàng)或增加行政審批環(huán)節(jié)和條件。對(duì)于這類(lèi)規(guī)定，下級(jí)行政機(jī)關(guān)在作行政裁量基準(zhǔn)的規(guī)定時(shí)，只能作具體的程序性規(guī)定，不得另外附加條款，無(wú)行政裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)。但對(duì)不發(fā)生法律效果之行政行為及不具干預(yù)性質(zhì)之給付行為，在法律優(yōu)位原則支配下，仍應(yīng)有行使裁量權(quán)的空間。至于干預(yù)權(quán)之行使，若未被授權(quán)行使裁量權(quán)，則非屬裁量行使范圍。[1](P302～303)對(duì)于這類(lèi)不發(fā)生法律效果的行政行為以及不具干預(yù)性質(zhì)的給付行為，行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，在法律優(yōu)位原則的支配下，可以制定與其職權(quán)之行使有關(guān)的行政裁量基準(zhǔn)。

(二)原則性規(guī)定或不確定的法律概念

對(duì)上位法只作了原則性規(guī)定或不確定的法律概念，諸如“符合以下情況……可以”、“當(dāng)事人可以選擇……方式”之原則性規(guī)定或“國(guó)家利益”、“公眾秩序”之不確定用語(yǔ)者，各行政機(jī)關(guān)可以斟酌實(shí)際情形來(lái)決定行政裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容。在法律構(gòu)成要件中，屢屢可見(jiàn)“不確定法律概念”的使用，致法律構(gòu)成要件是否該當(dāng)，行政機(jī)關(guān)享有一定的自主空間。不確定法律概念系指未明確表示而具有流動(dòng)的特征之法律概念，其包括一個(gè)確定的概念核心以及一個(gè)多多少少?gòu)V泛不清的概念外圍。一般將不確定法律概念區(qū)分為兩種：即描述性與規(guī)范性不確定法律概念。描述性概念乃涉及實(shí)際的標(biāo)的、事件，亦即涉及可感覺(jué)的或其他可體驗(yàn)的客體，對(duì)于這類(lèi)標(biāo)的，在制定行政裁量基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)注意行政行為的客觀性，亦即行政慣例(可信賴性)以及專業(yè)情況、客觀事實(shí)等，并參酌人民正當(dāng)合理之期待以及行政裁量基準(zhǔn)包攝于具體事實(shí)的適當(dāng)性；反之，規(guī)范性概念則缺乏這種實(shí)際的關(guān)系，必須經(jīng)由行政機(jī)關(guān)的評(píng)判態(tài)度，始能闡明其意義，此種評(píng)價(jià)態(tài)度不可避免地內(nèi)含主觀的因素。對(duì)此，應(yīng)參酌法律解釋的方法以及法院之審查范圍，以及遵循法治國(guó)的依法行政以及正當(dāng)程序原則予以制定。[4](P195～198)

上述兩種情況，可構(gòu)成行政機(jī)關(guān)裁量縮收之因素，因此，行政裁量基準(zhǔn)的制定須遵循比例原則、平等原則，亦不得減損上位法中公民所應(yīng)享有的權(quán)利。

(三)彈性條款

除了不確定的法律概念之外，還有眾多的彈性條款。對(duì)此情況，若上位法規(guī)定了行政裁量基準(zhǔn)的范圍、種類(lèi)、幅度、時(shí)限等彈性條款，下位法在不違反上位法的前提下，可以作進(jìn)一步的規(guī)定。關(guān)于彈性條款的細(xì)化規(guī)定，應(yīng)參酌不確定法律概念的制定辦法，如不能對(duì)上位法作絕對(duì)裁量縮收之規(guī)定，將法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)裁量之范圍、事項(xiàng)予以縮小，或者作單一規(guī)定，那么就違反了比例原則。

四、行政裁量基準(zhǔn)的制定主體

關(guān)于行政裁量基準(zhǔn)的制定主體，按照依法行政的要求，必須有法律法規(guī)之授權(quán)，即具有行政執(zhí)法權(quán)的主體，方可為之。*如《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》第3條規(guī)定：“……行政執(zhí)法主體可以制定行政裁量基準(zhǔn)，行政執(zhí)法主體是指市、區(qū)(縣級(jí)市)人民政府及其下屬的具有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。”根據(jù)法律之明確授權(quán)與否，可分為法定的行政裁量基準(zhǔn)和職權(quán)性的行政裁量基準(zhǔn)。

(一)法定的行政裁量基準(zhǔn)

法律授權(quán)之主體，法律明文授權(quán)行政機(jī)關(guān)或組織可以就法律的特定部分或事項(xiàng)自行制頒行政裁量基準(zhǔn)，應(yīng)列明法律授權(quán)之依據(jù)，并不得逾越法律授權(quán)之范圍與立法精神。

其一，特定授權(quán)。法律之授權(quán)涉及限制人身自由權(quán)利者，其授權(quán)目的、范圍及內(nèi)容必須符合具體、明確之條件，始具備合法性。再者，符合比例原則，限制人身自由權(quán)利不得超越必要程度。《行政處罰法》第10條第2款規(guī)定：“法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”

其二，概括授權(quán)。法律僅概括授權(quán)行政機(jī)關(guān)或組織制定施行細(xì)則者，其合法要件首先須符合立法意旨，且不得逾越上位法規(guī)定或委托權(quán)限；其次系就執(zhí)行法律有關(guān)細(xì)節(jié)性、技術(shù)性之事項(xiàng)加以規(guī)定。比如法律只作了原則性規(guī)定的，行政執(zhí)法主體可以列出法律的執(zhí)行立案、受理或者其他需要作出具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)制定職權(quán)性裁量基準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)

職權(quán)性裁量基準(zhǔn)，顧名思義，系指非依法律授權(quán)，而屬于行政機(jī)關(guān)依其法定職權(quán)而制定的行政裁量基準(zhǔn)。按照《行政組織法》的一般原理，任何機(jī)關(guān)的存在，都必須承擔(dān)國(guó)家的任務(wù)——促進(jìn)公共利益與保障人民基本權(quán)利，并使其組織運(yùn)作能有效地發(fā)揮民主國(guó)家權(quán)力分立應(yīng)有的功能，此為行政機(jī)關(guān)“實(shí)質(zhì)正當(dāng)性”之所在。因此，任何行政機(jī)關(guān)都有一定的法定職權(quán)，在非基于法律授權(quán)的情況下，是否可以制定行政裁量基準(zhǔn)，不無(wú)疑問(wèn)。在介于法律“明示”及“未規(guī)定”間，尚可從法條之涵義或各該法律之立法意旨探法律“消極默許”裁量權(quán)之存在。[1](P303)另外，在服務(wù)行政、給付行政廣泛存在的今天，行政機(jī)關(guān)的行政行為并不必然會(huì)干預(yù)到公民基本權(quán)利之行使，反而行政機(jī)關(guān)所為大多是授益性公共行政行為。行政機(jī)關(guān)不能若司法機(jī)關(guān)般循“不告不理”，行政是積極主動(dòng)、針對(duì)將來(lái)的國(guó)家作用，其必須對(duì)公民之訴求做出回應(yīng)，所以，在沒(méi)有法律明文規(guī)定的前提下，勢(shì)必在合于平等原則、比例原則之下允許裁量空間存在。

因之，在不減損公民權(quán)利或增其負(fù)擔(dān)的情況下，行政機(jī)關(guān)雖無(wú)法律的明文授權(quán)，但可基于其職權(quán)行為而制定相應(yīng)的行政裁量基準(zhǔn)。無(wú)明文的法律授權(quán)，并不是說(shuō)沒(méi)有法律依據(jù)，按照《行政組織法》的基本原理，行政機(jī)關(guān)都有法定職權(quán)。以此推之，行政機(jī)關(guān)制定職權(quán)性裁量基準(zhǔn)有法律的默示授權(quán)，其必須符合最低限度的法律保留和依法行政之原則。

詳言之，基于職權(quán)性而制定的，首先須制定機(jī)關(guān)依組織法之規(guī)定，有管轄權(quán)限；其次，須以職權(quán)為執(zhí)行某一法律所必要；再次，其內(nèi)容須限于細(xì)節(jié)性及技術(shù)性之事項(xiàng)。需注意的是，多個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)同一權(quán)力事項(xiàng)都擁有某種職權(quán)，在這種情況下，如果某一機(jī)關(guān)對(duì)其只有程序性審查(形式上)的權(quán)力，其裁量基準(zhǔn)就只能作程序性審查的規(guī)定；如果法律授權(quán)賦予另一機(jī)關(guān)對(duì)同一權(quán)力事項(xiàng)全面的管轄權(quán)，那么其可以在法律授權(quán)范圍內(nèi)制定全面的行政裁量基準(zhǔn)。也就是說(shuō)，法律授權(quán)之主體的行政裁量基準(zhǔn)制定的范圍可能要比職權(quán)性的裁量基準(zhǔn)的要大，可生優(yōu)先適用的效果。這也是法律保留原則的密度不同以及依法行政之當(dāng)然要求。

五、結(jié)論

按照法律位階的一般理論，越高位階的法律就一般事項(xiàng)所規(guī)定的抽象性程度就越高。為了使抽象的一般規(guī)則能更高程度地包攝于具體事實(shí)，須依下位法予以具體化，再借由下位法優(yōu)先適用的原理，方可實(shí)現(xiàn)。但法律只能解決人類(lèi)所已認(rèn)知之事，對(duì)未來(lái)的情況只能作一般性的預(yù)設(shè)，特別是在法律未規(guī)定的情況下，如何回應(yīng)公眾的訴求，不無(wú)疑問(wèn)。雖則在國(guó)家行為“盡量法制化”之趨勢(shì)下，固然大部分行政行為均已有(普通)法律之規(guī)范，但在“法律保留原則”效力所不及之范圍內(nèi)仍有所謂“法律外行政”存在。此類(lèi)行政從無(wú)“法律”加以規(guī)范，但仍不因此即不受“法”之規(guī)范，換言之，“法律外行政”并不等于“法外行政”，仍應(yīng)受更高位階之基本權(quán)利與其他重要憲法或行政法原則之直接拘束。[7](P40)所以，行政裁量基準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)淵源，在建設(shè)法治中國(guó)的當(dāng)下，更應(yīng)引起重視。

[1]李震山.行政法導(dǎo)論[M].臺(tái)北：三民書(shū)局股份有限公司，2014.

[2]余凌云.游走在規(guī)范與僵化之間——對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考[J].清華法學(xué)，2008(3).

[3]楊海坤，章志遠(yuǎn).中國(guó)行政法基本理論研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[4]翁岳升.行政法(上)[M].臺(tái)北：元照出版社，2006.

[5]蔡宗珍.憲法與國(guó)家(一)[M].臺(tái)北：元照出版社，2004.

[6]黃俊杰.行政法[M].臺(tái)北：三民書(shū)局股份有限公司，2011.

[7]許宗力.法與國(guó)家權(quán)力(一)[M].臺(tái)北：元照出版社，2006.

責(zé)任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com

Reflections on Several Issues Concerning the Basis of Administrative Discretion

XuRuichao

(KennethWangSchoolofLaw,SoochowUniversity,Suzhou215000)

Administrative discretion benchmark,is not limited to administrative normative documents,also including public policy and administrative practice that have the norms of the realization of law of the administrative law origin.Especially in the administrative discretion of the authority,without the specific conditions of the existence of the administrative normative documents,must conform to the real source of administrative law general principles,and follow the principle of the law of the minimum reserve.Discretion benchmark should comply with the general legal clarity principle,but it doesn’t mean “rigid discretion”.Subject to host law provisions of the administrative discretion benchmark for interpretation and purpose and shall not,without approval,beyond the host law to expand or narrow provisions applicable scope.

discretion benchmark;legal source;legal reservation;administration of law

2016-08-20

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(10BFX025)

許瑞超(1990-)，男，福建泉州人，碩士研究生。

D922.1

A

1673-1395 (2016)11-0040-05