文/尹嘉程

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地鐵4號線PPP模式七點(diǎn)啟示

文/尹嘉程

PPP模式（Public Private Partnership）即政府和社會資本合作模式。政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會合作伙伴，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會合作伙伴提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

北京地鐵4號線是我國首次采用PPP模式進(jìn)行融資建設(shè)運(yùn)營的城市軌道交通項(xiàng)目。該項(xiàng)目總投資153億元。建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項(xiàng)目總投資的70％，由國有的4號線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約為46億元，占4號線項(xiàng)目總投資的30％，由社會投資者組建的京港地鐵公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

4號線于2004年8月開工建設(shè)，2009年9月28日正式開通運(yùn)營。4號線采取PPP模式，是目前國內(nèi)少有的成功案例。北京地鐵建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域通過采取PPP模式，引進(jìn)了港鐵公司的運(yùn)營管理理念和方法，達(dá)到了滿意的服務(wù)效果，獲得了較好的項(xiàng)目收益率，提升了地鐵行業(yè)的投資建設(shè)和管理運(yùn)營水平，一定程度上節(jié)省了政府建設(shè)和運(yùn)營資金，得到了政府、社會和消費(fèi)者的好評。

通過4號線PPP模式項(xiàng)目的分析，我們得到以下幾個(gè)方面的啟示。

一、PPP項(xiàng)目的實(shí)施必須經(jīng)過細(xì)致的前期研究

PPP項(xiàng)目的實(shí)施是個(gè)復(fù)雜的過程，前期工作耗時(shí)較長。從4號線前期研究過程看，主要分為四個(gè)階段：一是2002 -2003年間的前期醞釀。2002年9月，市發(fā)展計(jì)劃委會同市地鐵公司，組織召開了北京市地鐵建設(shè)融資研討會。研究分析認(rèn)為，解決地鐵建設(shè)的融資困難，必須充分發(fā)揮市場的力量，將政府作用與市場運(yùn)作創(chuàng)新性地結(jié)合起來。北京地鐵融資研討會助推了北京地鐵PPP模式的探索；二是2003-2004年間的方案研究和審批階段。2003年京投公司作為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺正式成立。2005年2月，北京市交通委代表市政府與港鐵首創(chuàng)聯(lián)合體草簽了《北京地鐵4號線特許經(jīng)營協(xié)議》。2006年4月,北京市交通委與北京京港地鐵有限公司正式簽署了《北京地鐵4號線特許經(jīng)營協(xié)議》。

深入細(xì)致的項(xiàng)目前期研究是4號線PPP模式成功的重要基礎(chǔ)。

近年來，中央和地方政府的PPP項(xiàng)目陸續(xù)推出。2014年11月，財(cái)政部推出第一批PPP共30個(gè)示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、2004年11月，北京市政府批準(zhǔn)了特許經(jīng)營實(shí)施方案，4號線特許經(jīng)營項(xiàng)目取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；三是2004-2005年間的競爭性談判階段。2004 年11月底,北京市交通委牽頭成立了4號線特許經(jīng)營項(xiàng)目政府談判工作組,與 “港鐵--首創(chuàng)聯(lián)合體”、 “西門子--中鐵建聯(lián)合體”等社會投資者的競爭性談判正式開始。2005 年2月初,政府談判工作組與 “港鐵—首創(chuàng)聯(lián)合體”就《北京地鐵4號線特許經(jīng)營協(xié)議》 等項(xiàng)目條件達(dá)成了一致意見；四是2005--2006年間的協(xié)議簽署階段。交通、新能源汽車、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域；2015年5月，發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站開設(shè)PPP專欄，向社會推介PPP項(xiàng)目1043個(gè)，總投資1.97萬億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域；在中央示范項(xiàng)目帶動下，各地相繼推出試點(diǎn)項(xiàng)目。近年來，中央和地方共推出PPP項(xiàng)目近2000個(gè)，投資規(guī)模達(dá)到3.4萬億元。然而，與之形成鮮明對比的是，目前落地簽約的項(xiàng)目并不多。

落地簽約不多的原因是推出的項(xiàng)目并未經(jīng)過充分論證。政府與社會投資伙伴難以達(dá)成實(shí)質(zhì)合作。

因此，為有效推進(jìn)PPP項(xiàng)目，政府在推行PPP項(xiàng)目過程中，務(wù)必要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際、財(cái)力等情況，對擬采取PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的篩選和論證，充分進(jìn)行前期研究工作，建立公共服務(wù)需求能滿足、政府財(cái)力可承受、對社會投資機(jī)構(gòu)有吸引力的有效的PPP模式項(xiàng)目庫。

二、采取PPP模式的主要目的是提高公共服務(wù)水平

很多人和企業(yè)缺乏對PPP模式的正確認(rèn)識，認(rèn)為PPP模式是一種融資方式，通過PPP模式利用社會資金解決政府資金短缺的問題。事實(shí)上，PPP模式是一種政府對傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營管理模式的創(chuàng)新，政府通過這種創(chuàng)新的管理模式為公眾提供更高效和更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。世界銀行在2013年就對私人部門引入水務(wù)領(lǐng)域作過一總結(jié)性報(bào)告，報(bào)告總結(jié)到，人們認(rèn)為私人部門發(fā)揮的最大優(yōu)勢是融資能力，實(shí)踐表明，這是一錯誤的認(rèn)識，私人部門在水務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮的最大優(yōu)勢是提高了效率和改善了供水的質(zhì)量。

如果單純從融資成本角度看，與債務(wù)融資比，PPP模式的融資成本不一定更低，但公共服務(wù)的效率和水平得到極大提升。從北京地鐵4號線PPP實(shí)踐可見，政府經(jīng)歷了從“領(lǐng)導(dǎo)者”到“合作者”身份的轉(zhuǎn)變。北京市政府引進(jìn)港鐵公司，與其說是在“引資”，不如說是在“引智”。4號線激活了北京地鐵運(yùn)營公司，自此后北京地鐵的管理和服務(wù)水平均產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍。更為重要的是，北京地鐵新上項(xiàng)目自此有了競爭，使得資源達(dá)到了合理配置。

專業(yè)的合作伙伴，才會帶來比以往更好的服務(wù)和更高的運(yùn)營效率，政府和合作伙伴才會從更高的效率中獲得收益，形成“雙贏”局面。

三、PPP模式不是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的主要選擇

PPP更加強(qiáng)調(diào)一種發(fā)展模式，其側(cè)重于政府職能的轉(zhuǎn)變，公共部門與私人部門的分工協(xié)作，科學(xué)而高效的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給模式。融資職能是其次要的、附加的功能。PPP模式的實(shí)施是有前提條件的。事實(shí)上，即使在PPP模式相當(dāng)成熟的國家，PPP模式提供的資金在公共建設(shè)投資中所占比重也不超過20％。有資料表明，2011年，英國公共部門基礎(chǔ)設(shè)施投資中PPP占比僅為15％，德國、意大利、西班牙、挪威等歐洲國家在3％～5％，奧地利、匈牙利、瑞典、瑞士等國甚至為零。在西方國家，發(fā)行市政債券等同樣也是公益性項(xiàng)目融資的重要渠道。從北京近年基礎(chǔ)設(shè)施融資實(shí)踐看，對地鐵項(xiàng)目的社會融資安排中，債務(wù)融資依然占據(jù)重要位置。近年來，還曾通過海外債務(wù)融資方式，獲得低成本的地鐵建設(shè)資金。

四、PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施需要高效的組織機(jī)構(gòu)來保障

事實(shí)上，4號線PPP模式這個(gè)系統(tǒng)工程順利實(shí)現(xiàn)，政府主導(dǎo)，跨部門協(xié)作是關(guān)鍵。成功的一個(gè)重要原因是北京市組成了一個(gè)由市政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭協(xié)調(diào)的小組，各職能部門均有人參與。從PPP政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目篩選、專家支持、項(xiàng)目評估、融資支持和統(tǒng)計(jì)分析，均有涉足，有利于便捷高效展開工作。有效組織，合作雙方求同存異是事后合作成功的重要保障。

五、PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施有賴于合格投資者市場的培育

從目前各地的情況來看，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)大多由國有資本壟斷投資、建設(shè)、運(yùn)營。由于出資人權(quán)利不到位、政企不分等體制性因素，使得這些主體無法真正有效參與到PPP項(xiàng)目運(yùn)作中來。而目前的許多社會機(jī)構(gòu)要參與到擬采取PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上來，不管是從資金實(shí)力還是管理水平上均有待提高。目前，既具有一定的投資實(shí)力，又具備相關(guān)領(lǐng)域行業(yè)運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的合格社會投資者不足。

因此，要在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中推行PPP模式，必須加快國有企業(yè)改革，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的民營企業(yè)的發(fā)展壯大，培育合格的投資者市場。只有這樣，才能使PPP模式的項(xiàng)目落到實(shí)處、健康運(yùn)行。

合格的投資者應(yīng)該具備以下幾個(gè)特點(diǎn)，一是要有豐富的專業(yè)知識，二是要有豐富的管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，三是要有雄厚的資金實(shí)力，四是要有可靠、可信賴的社會聲譽(yù)，五是要有便于溝通的文化背景和習(xí)慣等。就4號線而言，合作伙伴--港鐵公司具備上述合格投資者的特點(diǎn)。

六、推行PPP模式必須提升政府管理水平

與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營方式不同，PPP模式要求政府能夠提高宏觀規(guī)劃、監(jiān)督管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等能力，還要測算好財(cái)政承受能力，增強(qiáng)契約精神，這些都需要加強(qiáng)政府人才隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升政府治理水平。

一些地方把與社會資本的合作看作是政府對社會資本的“恩賜”，不大愿意將有較好收益的準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目拿出來，而只想將政府不愿做、做不了的項(xiàng)目給社會資本。這樣的想法使得與社會資本的合作顯然無法成功。這方面，需要地方政府在思維上有較大轉(zhuǎn)變。

盈利模式和水平的設(shè)計(jì)，是PPP模式能否成功的又一關(guān)鍵。從表面看，收益模式無非是使用者付費(fèi)+財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等，但這個(gè)度如何把握，也是對政府治理水平的考驗(yàn)。盈利水平過高，社會壓力會相當(dāng)大，盈利水平過低，難以吸引社會資本。所以，這也需要提升政府治理水平。

政府是否守信，也是政府治理水平高低的重要體現(xiàn)。從目前的情況來看，社會資本既愿意與政府合作，又擔(dān)心與政府合作。愿意是因?yàn)檎捻?xiàng)目很多，合作的空間很大，但擔(dān)心政府的信用不好，導(dǎo)致?lián)p失。

七、PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)

亞洲開發(fā)銀行曾經(jīng)對亞太地區(qū)部分發(fā)展中國家PPP制度環(huán)境成熟度做了一個(gè)評估報(bào)告，結(jié)果顯示：中國排在韓國、印度和日本之后，與國際上PPP應(yīng)用成熟的國家更是差距不小。得分較低的兩項(xiàng)是法律環(huán)境和機(jī)構(gòu)設(shè)置。

從2014年初至今，財(cái)政部等部委已經(jīng)為推廣PPP出臺了若干政策，使得PPP推廣有法可依，在程序方面可以依照《政府采購法》，在政府資金支付方面又可以依靠《預(yù)算法》。這些都為社會資本參與政府PPP項(xiàng)目打下了良好的基礎(chǔ)。但是，目前已經(jīng)將PPP項(xiàng)目納入政府采購，但是由于PPP項(xiàng)目都是公共投入項(xiàng)目，如果不能通過向使用者收費(fèi)來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益，那就一定是通過政府付費(fèi)方式。即便是可以通過向使用者收費(fèi)，如果收費(fèi)不足，政府也要提供必要的補(bǔ)貼，無論是補(bǔ)貼還是政府付費(fèi)，從目前的管理辦法來看，都需要項(xiàng)目公司招投標(biāo)。如果不采用招投標(biāo)可能會涉及是否違法的問題。由于采用的是PPP模式，政府公共部門已經(jīng)與項(xiàng)目公司簽訂一個(gè)非常詳細(xì)的PPP合同，合同中已經(jīng)明確約定了雙方的責(zé)任和義務(wù)，項(xiàng)目公司是否采用招投標(biāo)，道理上講應(yīng)當(dāng)由其自行決定。為了PPP模式的推行，類似這樣的法規(guī)沖突應(yīng)當(dāng)盡早理順。

由上可見，PPP模式項(xiàng)目的成功實(shí)施是有許多的前提條件，動輒就向社會推出千億甚至上萬億的若干PPP項(xiàng)目，其成功率顯然不可能太高。