◎ 全國人大代表、山東省淄博市周村區(qū)燈塔民族社區(qū)黨委書記 劉榮喜

關(guān)于完善跨域污染聯(lián)防聯(lián)控體系為治理跨區(qū)污染營造良好執(zhí)法環(huán)境的建議

◎ 全國人大代表、山東省淄博市周村區(qū)燈塔民族社區(qū)黨委書記 劉榮喜

建議內(nèi)容摘編：

改革開放以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大成就，但是隨著社會的快速發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟的迅速崛起，跨域公共事務開始逐漸顯現(xiàn)出來，區(qū)域公共問題尤其是跨區(qū)域性、流域性污染事件在各地層出不窮。由于污染問題發(fā)生在行政區(qū)域交界地區(qū)，在治理跨域污染問題過程中，往往會出現(xiàn)相鄰行政區(qū)域相關(guān)部門互相扯皮、推諉，甚至出現(xiàn)兩不管現(xiàn)象，因此，具有剛性約束的傳統(tǒng)行政區(qū)治理模式已不能滿足現(xiàn)代跨域公共事務治理的現(xiàn)實需求，單一的地方政府常常無法解決復雜的區(qū)域性環(huán)境問題。經(jīng)調(diào)查分析，造成我國當前區(qū)域邊界跨域污染局面的因素如下：（一）發(fā)展上，“高投入、高污染”的經(jīng)濟增長模式在某些地區(qū)仍有市場；（二）監(jiān)管上，治理體制和制度不完善；（三）監(jiān)督上，查辦環(huán)保類案件失職瀆職犯罪力度不夠大；（四）立法上，專門的法律法規(guī)缺失；（五）處罰上，環(huán)境違法成本較低。

建議：

（一）建議強化跨域聯(lián)防聯(lián)控機制建設(shè)。毗鄰地區(qū)的政府和主管單位應保持常態(tài)化溝通和交流，建立聯(lián)席會議和執(zhí)法聯(lián)動機制，必要情況下可舉行“多方會談”，共同應對較為復雜的跨域污染問題。建議省一級的環(huán)保部門授權(quán)市及區(qū)（縣）環(huán)保部門（在一定范圍內(nèi)）進入污染重疊區(qū)域調(diào)查、取證，結(jié)合執(zhí)法聯(lián)動機制，再由當?shù)丨h(huán)保部門進行執(zhí)法行動。

（二）建議強化打擊環(huán)境污染犯罪“兩法”銜接機制建設(shè)。公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、環(huán)保部門應通力合作，建立信息共享平臺，建立健全聯(lián)合應急處置機制和案件查辦協(xié)作制度，形成最佳環(huán)保執(zhí)法合力。特別是對群眾多次舉報、社會反映強烈、屢查屢犯、造成重大環(huán)境污染事故的案件要依法重點查處。

（三）建議強化環(huán)境治理應堅持“預防為主，綜合治理”，由“事后治理”向“事前預防”轉(zhuǎn)變，強化從源頭上扭轉(zhuǎn)污染加劇的趨勢。一是以預防為主，嚴把立項申報關(guān)；二是繼續(xù)加大宣傳教育力度；三是要深入企業(yè)、社區(qū)開展法制宣傳，鼓勵群眾依法舉報。

（四）建議對造成環(huán)境污染的企業(yè)，在立法上要加大處罰力度。環(huán)境保護和監(jiān)管瀆職犯罪在適用刑罰上判處緩刑、免刑較多，處理偏輕、打擊不力的現(xiàn)象在一些地方相當嚴重，這種狀況不僅影響了辦案效果，客觀上也縱容了違法犯罪行為的發(fā)生。

環(huán)境保護部復文：

一、關(guān)于強化跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的建議

建立健全跨行政區(qū)域污染聯(lián)合防治機制，對于做好跨區(qū)域環(huán)境保護具有重要意義。十八屆三中全會指出，要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制；四中全會指出，重點在資源環(huán)境等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。2015年新修訂的《環(huán)境保護法》第二十條明確規(guī)定了“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”。下一步，國家將在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在《大氣污染防治法》修訂中強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，力爭在《環(huán)境保護法》提出的“四個統(tǒng)一”基礎(chǔ)上進行細化，規(guī)定劃定重點區(qū)域、制定聯(lián)合防治行動計劃、實施更嚴格的機動車排放標準、規(guī)劃環(huán)評會商、統(tǒng)一監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法等具體措施。

二、關(guān)于強化打擊環(huán)境污染犯罪“兩法”銜接機制的建議

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，加強環(huán)境保護與司法機關(guān)的銜接配合，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。為落實決定精神，我部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院和公安部加強了打擊環(huán)境污染犯罪工作的銜接配合。一是最高人民法院、最高人民檢察院于2013年6月出臺了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了入刑標準，進一步規(guī)范環(huán)境污染犯罪的法律適用問題；二是我部配合最高人民檢察院開展破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動，集中解決一批嚴重污染環(huán)境、群眾反應強烈的突出問題。三是我部在環(huán)保方面加強與公安聯(lián)動，合力打擊環(huán)境違法犯罪。如，我部會同公安部出臺了《關(guān)于加強環(huán)保與公安部門執(zhí)法銜接配合意見》，規(guī)定環(huán)保公安聯(lián)動執(zhí)法的“三項制度”和“四項機制”。近年來，環(huán)保部門加大了環(huán)境執(zhí)法力度，移送了一大批涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件。下一步，我部和司法機關(guān)將進一步加大銜接配合力度，推進環(huán)境執(zhí)法與司法的聯(lián)席會議制度、重大案件會商制度以及信息共享平臺建設(shè)，做到環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法無縫對接。

三、關(guān)于強化環(huán)境治理由“事后治理”向“事前預防”轉(zhuǎn)變的建議

為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，并根據(jù)環(huán)境保護工作的實際需要，《環(huán)境保護法》明確了保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與和損害擔責的原則，強調(diào)從源頭保護環(huán)境，全過程治理污染，避免走“先污染后治理”的老路。 一是強化環(huán)境影響評價制度，嚴把環(huán)境準入關(guān)。我部明確了規(guī)劃環(huán)評的主要內(nèi)容，合理控制建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化重點產(chǎn)業(yè)布局。健全完善項目環(huán)評管理制度，加強全過程管理，從嚴從緊控制“兩高一資”、低水平重復建設(shè)、產(chǎn)能過剩及不符合環(huán)境功能分區(qū)要求的項目建設(shè)，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效防范環(huán)境風險。下一步，我部將繼續(xù)大力推進戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，提高規(guī)劃環(huán)評的有效性和執(zhí)行力，強化地方政府和有關(guān)部門的主體責任，在規(guī)劃決策中充分體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評的成果，更加嚴格地做好環(huán)評審批和事中事后監(jiān)管，嚴格遏制不符合環(huán)保要求的建設(shè)項目。同時，督促各級環(huán)保部門對未批先建等違法問題進行全面排查并依法嚴肅查處。二是加大環(huán)保宣傳教育力度，大力推進全民參與環(huán)保的社會行動體系建設(shè)。圍繞“六五”世界環(huán)境日等重大紀念日，組織開展面向公眾的系列宣傳紀念活動。我部重視和鼓勵公眾參與環(huán)保監(jiān)督，積極開展環(huán)保舉報熱線的建設(shè)，于2009年6月5日正式開通了環(huán)境保護部“010-12369”環(huán)保舉報熱線，同時開通了環(huán)境保護部網(wǎng)上舉報。近期，開通官方微博和微信，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、新媒體，推動環(huán)境保護社會共治，積極開展輿論引導，推動公眾參與。下一步，我部將圍繞大氣污染防治、飲用水安全保障、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理等環(huán)保重點工作，組織編寫通俗易懂的宣傳材料，宣傳《環(huán)境保護法》以及環(huán)評、水、氣、聲、固廢、核與輻射等污染防治法律、法規(guī)和政策，提高全社會環(huán)保法治觀念和守法意識。

四、關(guān)于立法加大處罰力度，完善處罰措施的建議

我部為更好地貫徹執(zhí)行《環(huán)境保護法》，制定了按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開4個配套辦法，并聯(lián)合公安等部委發(fā)布了移送行政拘留的暫行辦法。2015年，各級環(huán)保部門積極運用法律手段，有力地打擊了環(huán)境違法行為。目前，《大氣污染防治法（修訂草案）》擬進一步細化按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留、行政問責等法律規(guī)定，提高違法行為的罰款數(shù)額。下一步，我部將在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律法規(guī)的制（修）訂過程中，積極向立法機關(guān)反映代表們提出的建議，力爭修訂后的法律法規(guī)進一步強化企業(yè)環(huán)境保護的主體責任。