王茜　張繼　高錦涵

21世紀(jì)的前十年，世界經(jīng)濟(jì)變化巨大，全球價值鏈分工體系逐步形成、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的勢頭不斷加強(qiáng)。與此同時，我國改革開放的政策紅利、加入WTO的制度紅利以及廉價勞動力的資源紅利正在不斷消退，亟需進(jìn)行更深層的改革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢，參與構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)、全覆蓋的全球經(jīng)貿(mào)治理平臺。在此背景下，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)運而生。

上海自貿(mào)區(qū)的重要管理措施創(chuàng)新便是實行“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”的管理模式。與此同時，“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”正成為國際投資貿(mào)易規(guī)則的新航標(biāo)。上海自貿(mào)區(qū)積極引入準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單，探索外商投資管理模式的新路徑，不僅是參與構(gòu)建全球貿(mào)易投資規(guī)則的必要之舉，也是倒逼國內(nèi)改革的必要嘗試。然而，涉及的改革領(lǐng)域和制度性改革不僅局限于自貿(mào)區(qū)本身，更涉及全國層面的改革，特別是在金融、法律、行政、監(jiān)管和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)等領(lǐng)域，目前仍然存在諸多難題。

一、準(zhǔn)入前國民待遇與負(fù)面清單

聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議文件根據(jù)外資國民待遇適用的不同階段，將國民待遇分為準(zhǔn)入前國民待遇和準(zhǔn)入后國民待遇。準(zhǔn)入前國民待遇，指在企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大等階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇，其核心是東道國給予外國資本市場準(zhǔn)入的國民待遇，是一種更加完整、更加全面的國民待遇。這要求在國內(nèi)各種所有制資本之間實現(xiàn)平等待遇，保障各類市場主體能夠公開、公平、公正地參與市場競爭，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

所謂負(fù)面清單（Negative List），是相對于正面清單（Positive List）而言的一種國際通行的外商投資管理辦法，指一國禁止外資進(jìn)入或限定外資比例的行業(yè)清單。簡而言之，負(fù)面清單遵循“法無禁止皆可為”的原則進(jìn)行投資管理的方法，其主要內(nèi)容涉及貿(mào)易投資自由化、金融國際化和行政法制化。負(fù)面清單的管理模式要求取消行政審批制度轉(zhuǎn)而使用備案管理制度，有利于為各類企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。在實質(zhì)上要求政府放棄事前監(jiān)管，往往帶來市場不確定性、開放風(fēng)險以及缺乏實施產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)調(diào)控的空間。因此，實施負(fù)面清單管理模式，需要政府實行高水平的事中和事后監(jiān)管。

二、上海自貿(mào)區(qū)構(gòu)建開放經(jīng)濟(jì)體制面臨的挑戰(zhàn)

1.負(fù)面清單質(zhì)量不高

2013版負(fù)面清單公布的190項管理措施中，禁止類38項，限制類152項，大部分限制性條件是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的“翻版”。原有的外商投資壁壘仍然存在，內(nèi)容沒有實質(zhì)性改變，質(zhì)量不高。但也應(yīng)該看到，負(fù)面清單所體現(xiàn)出來的是體制改革的突破，減少政府干預(yù)，讓市場在資源配置中起更大作用。

2014版的負(fù)面清單中依舊存在許多問題。首先，依然存在行業(yè)限制，削減的51條不符措施中有23條是基于分類調(diào)整而減少的。其次，因內(nèi)外資均有限制而取消14條，雖不在負(fù)面清單之列，但依舊無法投資。例如“色情業(yè)和投博彩業(yè)”就已從負(fù)面清單中刪除，因為中國法律禁止投資色情、投博彩業(yè)。此外，2014版清單依舊將林業(yè)、采礦業(yè)等產(chǎn)業(yè)列入保留范圍，負(fù)面清單依然沒有突破《指導(dǎo)目錄》限制。

2.合規(guī)監(jiān)管向事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變問題

實行準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單，要求對內(nèi)資和外資實行國民待遇，平等對待不同性質(zhì)企業(yè)。然而在國內(nèi)現(xiàn)行的行政審批投資準(zhǔn)入管理體制下，財稅制度等仍因企業(yè)性質(zhì)而異，隱性壁壘短時間內(nèi)無法清除。這給自貿(mào)區(qū)合規(guī)監(jiān)管向事中、事后監(jiān)管帶來了不少問題。

3.外資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不清晰

2013版負(fù)面清單中190項措施中對多數(shù)投資活動提出應(yīng)“須合資、合作”，但未明確外資“標(biāo)準(zhǔn)”。一、外資的進(jìn)入是指實體性直接投資還是間接投資，負(fù)面清單中未作出明確規(guī)定。近年來，投資的定義范圍朝著擴(kuò)大的方向發(fā)展，將間接投資納入保護(hù)范圍。2014版負(fù)面清單中依然沒有對外資定義的解釋說明。二、目前，中國基于英美法按照企業(yè)注冊地來認(rèn)定企業(yè)是否為外商，與使用住所地認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的國際趨勢相背離，這可能為開放后的市場監(jiān)管帶來一系列管理難點與潛在風(fēng)險。明確外資認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)帶來的不單是外資規(guī)模的變化，也是管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的改變，進(jìn)一步與國際規(guī)則相銜接。

4.對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊問題

一方面，外資的涌入會促進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開放進(jìn)程；另一方面，短期內(nèi)，外資則有可能沖擊國內(nèi)基礎(chǔ)薄弱、競爭優(yōu)勢小的“幼稚產(chǎn)業(yè)”。將開放后的服務(wù)業(yè)置身市場中與國際資本競爭，由市場來發(fā)揮資源配置和優(yōu)勝劣汰的作用，促進(jìn)國內(nèi)服務(wù)業(yè)的良性發(fā)展。當(dāng)然，也要充分考慮如何保護(hù)和培育區(qū)內(nèi)服務(wù)業(yè)。政府轉(zhuǎn)變職能、健全法規(guī)引導(dǎo)國內(nèi)服務(wù)業(yè)壯大的過程，也是構(gòu)建開放型新經(jīng)濟(jì)新體制的過程。

三、轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管

準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單的管理模式帶來的是政府亟需轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，既要避免多重監(jiān)管，也不能出現(xiàn)監(jiān)管遺漏；既要保證監(jiān)管的順利進(jìn)行，也要保證監(jiān)管效果。上海市已提出了構(gòu)建事中、事后監(jiān)管的基本體制，建立安全審查機(jī)制、反壟斷審查機(jī)制、企業(yè)年度報告公示制度、信用管理體系、綜合執(zhí)法體系和部門監(jiān)管信息共享機(jī)制，希望通過這六大機(jī)制的綜合運用，提高政府服務(wù)管理的透明度，實施有效的事中事后監(jiān)管。然而，除了建立基本監(jiān)管制度外，也需充分考慮監(jiān)督體制運行過程中可能出現(xiàn)的問題，比如職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管方式、監(jiān)管手段等細(xì)節(jié)。參照國內(nèi)現(xiàn)在少有的事中事后監(jiān)管實施現(xiàn)狀，有許多值得自貿(mào)區(qū)借鑒和改進(jìn)的方面：

1.建立健全企業(yè)信息披露制度

由于不再提前審批，企業(yè)的信息披露就顯得格外重要，要滿足投資者對企業(yè)運營狀況、資產(chǎn)質(zhì)量狀況的公開、公平、公正了解的要求，也要滿足政府在宏觀層面上的管理要求。

2.創(chuàng)新和升級監(jiān)督手段，全面和細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容

以資本市場監(jiān)管作為參考，資本市場的監(jiān)管存在著數(shù)據(jù)量大、參與者眾多、環(huán)節(jié)多等特點，手工業(yè)務(wù)處理效率低，易造成監(jiān)管的滯后。借助統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)信息的收集與匯總，不僅提高了信息的傳播效率，還有利于進(jìn)一步信息的分析。以金融服務(wù)業(yè)為例，央行事后監(jiān)督系統(tǒng)目前注重對業(yè)務(wù)的復(fù)核功能，無法核查業(yè)務(wù)的合法、合規(guī)和真實性。如此，自貿(mào)區(qū)應(yīng)根據(jù)行業(yè)的特點，更新監(jiān)管手段，豐富監(jiān)督內(nèi)容。

3.提升預(yù)警機(jī)制，信息共享

風(fēng)險往往藏匿于大量的數(shù)據(jù)信息背后，加強(qiáng)核查后信息的綜合分析，強(qiáng)化對風(fēng)險的定量、定性分析，才能提升對風(fēng)險的預(yù)警。全球價值鏈的背景下，不同行業(yè)，不同部門之間貌似不相關(guān)性，實際存在著莫大的聯(lián)系，實現(xiàn)信息的共享，對于企業(yè)而言能夠加強(qiáng)自身對風(fēng)險的防范，對于監(jiān)管部門則能加強(qiáng)部門間的聯(lián)合監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。

4.規(guī)范管理，提升管理效果

要實現(xiàn)規(guī)范監(jiān)管，首先要完善法律法規(guī)建設(shè)，依法監(jiān)管，降低監(jiān)管人為因素與隨意性。對于違規(guī)者，在明確違規(guī)性質(zhì)的前提下，加強(qiáng)懲罰的力度，提高違規(guī)成本，通過高效的管理，逐步建立良性的發(fā)展態(tài)勢。（本文系上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)085項目（Z085FX14022）的階段性成果，作者王茜為上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)WTO學(xué)院副教授、國際經(jīng)貿(mào)治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心研究員；張繼為上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2012級碩士研究生；高錦涵為上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2014級碩士研究生）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net