郭群英

《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的頒布，切實(shí)體現(xiàn)了中央關(guān)于“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面”的精神。隨著相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的不斷完善，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的要求也更加迫切。目前，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)督職責(zé)過程中，存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善、工作關(guān)系不順暢、隊(duì)伍建設(shè)較滯后和配套設(shè)施不健全等問題，造成這些問題的根本原因在于改革不夠完善，因而解決這些問題的關(guān)鍵在于繼續(xù)深化派駐體制改革，加快“三轉(zhuǎn)”步伐，理順工作關(guān)系，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，完善配套制度。

一、加快“三轉(zhuǎn)”步伐

落實(shí)“三轉(zhuǎn)”要求。第一，轉(zhuǎn)職能是轉(zhuǎn)方式和轉(zhuǎn)作風(fēng)的前提。轉(zhuǎn)職能要求紀(jì)檢機(jī)關(guān)盡職盡責(zé)行使好監(jiān)督主責(zé)。紀(jì)檢機(jī)關(guān)不是黨內(nèi)的法院、檢察院、公安局，而是監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的黨的機(jī)構(gòu)。第二，轉(zhuǎn)方式是轉(zhuǎn)職能和轉(zhuǎn)作風(fēng)的載體。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)既然不是法院或檢察院，那么紀(jì)檢機(jī)構(gòu)人員也不能充當(dāng)法官、檢察官或警察的角色，要找準(zhǔn)自己的職責(zé)定位，扮演好監(jiān)督者的角色。第三，轉(zhuǎn)作風(fēng)是轉(zhuǎn)職能和轉(zhuǎn)方式的保障。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的專責(zé)是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，轉(zhuǎn)變作風(fēng)尤為重要，要帶頭糾正“四風(fēng)”，形成“嚴(yán)、細(xì)、深、實(shí)”的工作作風(fēng)，做到“情況明、數(shù)字準(zhǔn)、責(zé)任清、作風(fēng)正、工作實(shí)”。

聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主業(yè)。問卷統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，71%的受調(diào)查者認(rèn)為“派駐機(jī)構(gòu)角色功能定位不明確、監(jiān)督手段缺乏”是影響和制約派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職能的最主要因素（見表1）。解決這一問題，其關(guān)鍵還在于真正聚焦主業(yè)：第一，聚焦中心，提高能力。十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)工作報(bào)告的標(biāo)題把“聚焦中心任務(wù)”放在首位，就是要求紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，緊緊圍繞監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，全面提高履職能力。第二，細(xì)化職責(zé)，明確分工。各地可因地制宜，根據(jù)本地區(qū)、本部門的具體情況出臺(tái)《派駐紀(jì)檢監(jiān)察組織監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作辦法》，將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)三項(xiàng)職能，從督責(zé)、查責(zé)、問責(zé)三個(gè)層面，進(jìn)一步細(xì)化成組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、執(zhí)紀(jì)問責(zé)等多項(xiàng)具有可操作性的具體職責(zé)。第三，全面跟進(jìn)，不留死角。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)要將監(jiān)督重點(diǎn)放在“三重一大”問題上，進(jìn)行全程跟蹤，尤其是涉及項(xiàng)目資金流向、招標(biāo)投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施等存在廉政風(fēng)險(xiǎn)的地方，要加大監(jiān)督力度。

切實(shí)把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面。派駐機(jī)構(gòu)必須把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，切實(shí)履行好對(duì)黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度，尤其是對(duì)黨的總規(guī)矩黨章的監(jiān)督職責(zé)，這是派駐機(jī)構(gòu)工作的重中之重。第一，堅(jiān)持全面的原則。對(duì)所有紀(jì)律、規(guī)矩和制度執(zhí)行情況都要審查，對(duì)所有黨組織和黨員干部的行為都要監(jiān)督，對(duì)所有違反紀(jì)律、規(guī)矩、制度的問題都要依紀(jì)處理，用紀(jì)律和規(guī)矩管住大多數(shù)。第二，堅(jiān)持從嚴(yán)的原則。用黨章黨規(guī)黨紀(jì)衡量黨員干部行為，一把尺子量到底，嚴(yán)格審查，對(duì)違反紀(jì)律、規(guī)矩和制度的嚴(yán)肅處理，決不姑息。做到一視同仁，對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為決不大而化小、不了了之，搞選擇性審查和處理;做到嚴(yán)格審查，不以“慣例”為借口對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為放任而不查不究。第三，堅(jiān)持抓早抓小的原則。著力改變小問題不及時(shí)核查處理，等問題積累多了、問題大了再審查處理的做法。對(duì)于一些黨員在平時(shí)工作和生活中表現(xiàn)出來的違反紀(jì)律和規(guī)矩的行為，要敢于及時(shí)地“咬咬耳朵，扯扯袖子”，發(fā)現(xiàn)苗頭馬上管，觸犯紀(jì)律及時(shí)處理，做到動(dòng)輒則咎。

二、理順工作關(guān)系

理順上級(jí)派出機(jī)關(guān)、派駐機(jī)構(gòu)和駐在部門三方關(guān)系。調(diào)查問卷中有一題是“您認(rèn)為推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行好監(jiān)督職責(zé)的關(guān)鍵是什么？”67%受調(diào)查的紀(jì)檢監(jiān)察人員認(rèn)為“理順派駐管理的體制機(jī)制是最關(guān)鍵的因素”（見表2）。理順派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)體制機(jī)制，是充分發(fā)揮其監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職能的前提和基礎(chǔ)。一方面，要正確處理上級(jí)派出機(jī)關(guān)與派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系。派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理后，派駐機(jī)構(gòu)的工作直接對(duì)上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)，干部由上級(jí)紀(jì)委管理。這就為派駐機(jī)構(gòu)更好地履行職責(zé)提供了組織保證。上級(jí)紀(jì)委應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)心與指導(dǎo)，并將之常態(tài)化、制度化。另一方面，要正確處理派駐機(jī)構(gòu)和駐在部門的關(guān)系。派駐機(jī)構(gòu)要聚焦主業(yè)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)“三轉(zhuǎn)”，不能陽奉陰違，表面上講了話、表了態(tài)，好像很重視監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，但實(shí)際上沒有切實(shí)執(zhí)行。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，一些地方尤其是基層，由于人員較少，紀(jì)檢人員到目前仍然沒有實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)職能”，紀(jì)檢人員仍忙于駐在單位繁瑣的日常工作，無法聚焦主業(yè)，因而派駐機(jī)構(gòu)必須從大量日常工作中解脫出來，專注監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，切實(shí)發(fā)揮好“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)，避免出現(xiàn)“派”的無力和“駐”的制約。駐在部門和派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)通過建立有效的工作機(jī)制和工作制度，明確職責(zé)分工，加強(qiáng)溝通與配合。

理順督促黨組履行主體責(zé)任與自身履行監(jiān)督責(zé)任的關(guān)系。派駐機(jī)構(gòu)只有準(zhǔn)確把握自己的職責(zé)，擺正自己的位置，融入派駐單位，切實(shí)履行好監(jiān)督職能，才能積極推動(dòng)派駐單位黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉工作。一要轉(zhuǎn)變觀念。派駐體制的實(shí)施，既帶來了干部管理、工作關(guān)系的變化，也帶來了工作內(nèi)容、工作方式的變化。作為派駐機(jī)構(gòu)人員，應(yīng)牢固樹立“加強(qiáng)監(jiān)督是本職，疏于監(jiān)督是失職，不善于監(jiān)督是不稱職”的觀念，將監(jiān)督的各項(xiàng)職能融入駐在單位的各項(xiàng)工作之中。二要把握重點(diǎn)。派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)最重要的職責(zé)就是監(jiān)督。要想履行好監(jiān)督職責(zé)，就必須全面了解、熟悉和掌握駐在部門的情況，并抓住權(quán)力運(yùn)行中容易滋生腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，例如要強(qiáng)化對(duì)大額項(xiàng)目資金的分配和管理的監(jiān)督力度。三要準(zhǔn)確定位。派駐機(jī)構(gòu)既不能包攬駐在單位黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉工作，更不能當(dāng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的“甩手掌柜”，而應(yīng)當(dāng)做到既尊重駐在單位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及其班子，又能獨(dú)立地履行監(jiān)督職責(zé)。

三、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

選優(yōu)配強(qiáng)紀(jì)檢干部。紀(jì)檢監(jiān)察干部是落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的中堅(jiān)力量，打造一支忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷?duì)伍是聚焦中心任務(wù)、落實(shí)“三轉(zhuǎn)”要求的重要保障。為加大對(duì)全系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察干部的培養(yǎng)力度，應(yīng)建立干部選拔任用長(zhǎng)效機(jī)制。第一，堅(jiān)持“逢進(jìn)必考”的準(zhǔn)入制度。全面推行社會(huì)招考和公開選聘的新進(jìn)干部準(zhǔn)入制度。由于工作需要，紀(jì)檢干部需要具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，因而也可從財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等部門挑選業(yè)務(wù)骨干，經(jīng)過遴選考試合格后納入到紀(jì)檢隊(duì)伍中來。第二，堅(jiān)持“有為有位”的選任標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)干部到一線辦案部門開闊視野、磨煉意志、豐富經(jīng)驗(yàn)、熟悉程序、提高能力。第三，建立“人崗匹配”的人才庫(kù)。為提高監(jiān)督水平，提升監(jiān)督效能，根據(jù)監(jiān)督檢查工作的性質(zhì)，將熟悉法律、政策、財(cái)務(wù)、人事管理、項(xiàng)目管理知識(shí)或有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的人才資源整合，成立監(jiān)督檢查工作人才庫(kù)，便于選拔推薦人才。

完善管理評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制。一是落實(shí)干部幫帶制度。選擇政治素質(zhì)高、工作經(jīng)驗(yàn)豐富、事業(yè)心和責(zé)任感強(qiáng)的老同志，對(duì)年輕干部實(shí)行“一對(duì)一”結(jié)對(duì)培養(yǎng)和幫帶。幫帶人及時(shí)把握年輕干部的思想、工作和生活情況，積極幫助其掌握工作方法，提高業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。二是落實(shí)崗位交流制度。問卷顯示，受調(diào)查的90%的紀(jì)檢從業(yè)人員認(rèn)為“增加紀(jì)檢監(jiān)察干部交流學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)”是提高紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍的素質(zhì)和能力的重要途徑（見表3）。根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)經(jīng)歷比較單一的優(yōu)秀年輕干部，有步驟、有重點(diǎn)地實(shí)行崗位輪換，使其在信訪接待、案件查辦、案件審理、綜合管理等多崗位接受鍛煉，豐富閱歷，拓寬視野，積累經(jīng)驗(yàn)，扎實(shí)掌握重點(diǎn)業(yè)務(wù)，提高執(zhí)紀(jì)監(jiān)督能力。三是落實(shí)綜合考核制度。建立年度考核與日常管理相結(jié)合、上下級(jí)雙向互評(píng)為主要內(nèi)容的干部考核機(jī)制。在實(shí)行年度業(yè)務(wù)量化考核和民主測(cè)評(píng)的同時(shí)，不斷加強(qiáng)日常管理，為紀(jì)檢監(jiān)察干部建立個(gè)人檔案，將個(gè)人信息、年度考核結(jié)果以及日常工作等表現(xiàn)情況逐一記錄在案，形成一套日常表現(xiàn)有記實(shí)、考核評(píng)價(jià)有標(biāo)準(zhǔn)、升遷流轉(zhuǎn)有依據(jù)的科學(xué)考評(píng)體系，有效調(diào)動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察干部的工作積極性。

建立內(nèi)部監(jiān)督體制。信任不能代替監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察處于執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的重要部門，享有監(jiān)督懲處別人的權(quán)力，平時(shí)更應(yīng)嚴(yán)以律己，自覺加強(qiáng)對(duì)自我的監(jiān)督、約束。一要嚴(yán)明紀(jì)律。紀(jì)檢監(jiān)察人員既要嚴(yán)格遵守黨章及其他黨內(nèi)法規(guī)，還要嚴(yán)守紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的紀(jì)律規(guī)定，必須認(rèn)真執(zhí)行，做到令行禁止。二要嚴(yán)加教育。經(jīng)常對(duì)紀(jì)檢干部進(jìn)行黨性教育、紀(jì)律教育、作風(fēng)教育，引導(dǎo)干部愛黨憂黨、遵章守紀(jì)、盡職盡責(zé)。三要嚴(yán)格管理。有條件的可設(shè)置專門的紀(jì)檢干部監(jiān)督部門，既管干部的職責(zé)履行和權(quán)力行使，還要注重分析掌握干部的思想動(dòng)態(tài)、行為動(dòng)向，對(duì)苗頭性、傾向性問題及時(shí)提醒、批評(píng)、糾正，做到防微杜漸、防患于未然。四要嚴(yán)肅查處。發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，對(duì)違反紀(jì)律的干部堅(jiān)持以“零容忍”態(tài)度查處，形成違規(guī)必究、違紀(jì)必查、違法必懲的鮮明導(dǎo)向，切實(shí)解決“燈下黑”問題。

四、完善配套制度

完善誡勉談話和函詢制度。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，要盡快采取工作談話、誡勉談話和函詢等方式，抓早抓小，防止小失誤釀成大錯(cuò)。一方面，要建立誡勉談話制度，主要針對(duì)工作不稱職、不作為、亂作為、失職、瀆職的黨員干部。談話時(shí)，應(yīng)當(dāng)向談話對(duì)象說明談話原因，認(rèn)真聽取其對(duì)有關(guān)問題的解釋和說明，指出需要注意的問題，并要求其提出改正措施。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式，對(duì)誡勉談話對(duì)象存在的主要問題的改正情況進(jìn)行了解。對(duì)于沒有改正或者改正不明顯的，應(yīng)當(dāng)予以批評(píng)教育并督促改正，或者做出組織處理。另一方面，要完善函詢制度，主要針對(duì)群眾反映的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部政治思想、道德品質(zhì)、廉政勤政、選人用人等方面的問題，采用書面形式對(duì)被反映的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行函詢。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在收到函詢的15個(gè)工作日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地做出書面回復(fù)。如有特殊情況不能如期回復(fù)的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)說明理由。對(duì)函詢問題未講清楚的，可再次對(duì)其進(jìn)行函詢或者采取其他方式進(jìn)行了解。對(duì)無故不回復(fù)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其盡快回復(fù)，同時(shí)對(duì)30%的函詢問題進(jìn)行核查。

建立派駐紀(jì)檢監(jiān)察專員制度。對(duì)于采取“歸口派駐”的單位，為了避免出現(xiàn)信息不對(duì)稱，導(dǎo)致監(jiān)督缺位的問題，可以設(shè)定派駐紀(jì)檢監(jiān)察專員，實(shí)行統(tǒng)一管理，全部關(guān)系完全隸屬派駐機(jī)構(gòu)，由派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人直管。監(jiān)察專員主要職責(zé)如下：指導(dǎo)聯(lián)系單位制訂黨風(fēng)廉政建設(shè)工作方案和考評(píng)辦法，并通過列席聯(lián)系單位黨委（組）會(huì)、辦公會(huì)等督促工作推進(jìn);與聯(lián)系單位紀(jì)檢監(jiān)察部門摸排廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，指導(dǎo)制定防范措施，形成具有特色的防范機(jī)制;深入基層一線單位，對(duì)聯(lián)系單位黨委及班子成員執(zhí)行黨的路線方針政策，遵守廉潔自律各項(xiàng)規(guī)定及落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制等情況開展監(jiān)督檢查;對(duì)平時(shí)工作中出現(xiàn)的問題提出整改意見和建議，對(duì)有問題苗頭的人員進(jìn)行談話誡勉等。

建立案例指導(dǎo)制度。案例指導(dǎo)制度是我國(guó)推進(jìn)司法改革的重要舉措，這一制度也可以運(yùn)用到紀(jì)檢監(jiān)察體系中，用于指導(dǎo)實(shí)際工作。由于黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨紀(jì)黨法的規(guī)定都具有原則性，而實(shí)踐操作性明顯不足，具體的細(xì)則不明確，這就導(dǎo)致各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中出現(xiàn)無所適從的情況，因而有必要建立紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)的案例指導(dǎo)制度。案例的篩選應(yīng)具備以下特征：一是普遍性。案例應(yīng)選擇帶有共性特征的案件，例如侵吞收受賄賂等。二是指導(dǎo)性。指導(dǎo)性案例都是針對(duì)典型案例做出的，因此應(yīng)具有較強(qiáng)的對(duì)同類案件的指導(dǎo)性。三是操作性。對(duì)案例要進(jìn)行收集、分類，對(duì)違紀(jì)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相同或者基本相同的進(jìn)行整理、總結(jié)，形成指導(dǎo)性案例，使類似的案件在懲處的種類、幅度以及程序等方面與指導(dǎo)性案例一致或基本一致，體現(xiàn)同案同罰。

建立“三重一大”備案制度。實(shí)現(xiàn)對(duì)“三重一大”的有效監(jiān)督，必須有相應(yīng)的制度保障，完善備案制度是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的前提?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，可以運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，采取網(wǎng)上備案的方法，探索運(yùn)用“制度+科技”的模式，依托各系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)有的數(shù)字化、信息化政務(wù)平臺(tái)，在廣泛開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，研發(fā)建立各系統(tǒng)“三重一大”集體決策事項(xiàng)備案信息軟件監(jiān)管系統(tǒng)，進(jìn)一步推動(dòng)全系統(tǒng)“三重一大”集體決策制度的落實(shí)。這一系統(tǒng)應(yīng)包含“備案信息管理”、“備案信息查詢”、“備案信息審核管理”、“備案信息統(tǒng)計(jì)分析”等多種監(jiān)管功能模塊，將通過標(biāo)準(zhǔn)化的信息手段、程序化的操作方式，對(duì)“三重一大”制度從決策、執(zhí)行、監(jiān)督、考評(píng)等，實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控。監(jiān)管系統(tǒng)的啟用，實(shí)現(xiàn)了由以往的紙質(zhì)傳遞上報(bào)逐步向信息技術(shù)手段轉(zhuǎn)化，加快了網(wǎng)上實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)管的進(jìn)度，體現(xiàn)了制度落實(shí)有抓手、決策過程有要素、監(jiān)督評(píng)判有標(biāo)準(zhǔn)的要求。

總之，派駐機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制改革任重而道遠(yuǎn)，但只要能夠進(jìn)一步廓清基本理論，及時(shí)將體制機(jī)制改革的成果用制度的形式固定下來并提高制度的執(zhí)行力，同時(shí)在一些具體問題上以改革創(chuàng)新的精神不斷實(shí)踐和總結(jié)，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)就能更好地發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的職能，為完善紀(jì)檢監(jiān)察體制、進(jìn)而完善黨和國(guó)家的反腐倡廉監(jiān)督制約體系奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（作者系中共湖北省委黨校中共黨史黨建教研部副教授，博士）

責(zé)任編輯：張功杭