李少民（三門峽市財政科學研究所，河南472000）

?

構(gòu)建新型農(nóng)村社會救助體系問題研究
——基于三門峽市運行實踐

李少民
（三門峽市財政科學研究所，河南472000）

內(nèi)容提要：隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村社會救助制度已很難適應新的形勢需要。從三門峽市農(nóng)村社會體系運行實踐來看，農(nóng)村社會救助立法滯后、救助制度設計不完善、資金保障水平低、救助管理多頭分散、監(jiān)督制約機制不健全、缺乏部門信息共享機制等問題十分突出。本文在對典型案例深入分析的基礎上，提出進一步改進與完善農(nóng)村社會救助體系的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會救助體系構(gòu)建三門峽市

農(nóng)村社會救助是農(nóng)村社會保障的最后一道防線。我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救助制度建立于20世紀50年代，長期以來受低水平生產(chǎn)力的制約帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。隨著我國社會與經(jīng)濟的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救助制度已很難適應新形勢、新目標、新常態(tài)，加快構(gòu)建新型農(nóng)村社會救助體系迫在眉睫，任重道遠。

一、農(nóng)村社會救助取得的主要成效

自2006年7月實施農(nóng)村居民最低生活保障制度以來，三門峽市社會救助工作得到較快發(fā)展，農(nóng)村社會救助項目逐步增多、救助手段不斷豐富、救助政策日趨完善，初步形成了以最低生活保障、五保供養(yǎng)、受災人員救助為基礎，以臨時救助為補充，以醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、司法等專項救助制度和優(yōu)惠政策相配套，以日常捐助、慈善募捐、社會互助為輔助的農(nóng)村社會救助體系，為維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧三門峽做出了重要貢獻。

1.農(nóng)村社會救助管理體系不斷完善。為加強對農(nóng)村社會救助工作的組織領(lǐng)導，市縣兩級都建立了農(nóng)村社會救助工作領(lǐng)導小組，明確政府職責，規(guī)范工作程序，協(xié)調(diào)解決農(nóng)村社會救助過程中出現(xiàn)的各類問題。目前，全市已初步建成農(nóng)村社會救助信息化管理系統(tǒng)，實行市、縣、鄉(xiāng)、村分級次管理，為及時妥善解決農(nóng)村特困群體遇到的各種困難奠定了基礎。

2.農(nóng)村最低生活保障制度穩(wěn)步推進。三門峽市自2006年7月實施農(nóng)村最低生活保障制度以來，全市核定農(nóng)村低保對象由2006年底的12350戶30823人，人均月補助20元，增加到2015年底的56855戶87057人，人均月補助118元，領(lǐng)取低保人數(shù)占全市農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎赜?006年的1.9%上升至2015年的5.4%。對低保對象根據(jù)其收入情況實行動態(tài)管理，努力做到應保盡保，所需資金全部實行社會化發(fā)放，對維持農(nóng)村貧困人口最基本生活、保障其基本生存權(quán)利和促進社會公平起到了重要作用。

3.農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)水平逐步提高。三門峽市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了敬老院。截止2015年底，該市核定農(nóng)村五保對象6693戶6951人，比2005年增加182人，其中：集中供養(yǎng)2989人，比2005年增加1427人；集中供養(yǎng)每人每年3800元，比2005年增加2000元。分散供養(yǎng)五保對象3962人，比2005年減少1515人；分散供養(yǎng)每人每年2800元，比2005年增加1220元，農(nóng)村五保供養(yǎng)水平逐步提高。

4.農(nóng)村醫(yī)療救助力度不斷加大。三門峽市規(guī)定凡是參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的救助對象，患大病經(jīng)補助后個人負擔仍有困難的再予以救助。2015年度該市享受醫(yī)療救助農(nóng)村居民達120303人次，救助資金2612萬元，比農(nóng)村醫(yī)療救助制度實施初期2007年的68965人、救助資金167萬元呈現(xiàn)較大幅度的增長，有效地緩解了困難群眾治病難問題。

5.農(nóng)村住房救助取得新成效。近年來，三門峽市積極采取措施改善農(nóng)村特困戶的住房安全和生活條件，自2011年以來，各級財政共投入農(nóng)村特困戶住房專項救助資金13266萬元，全市17300戶農(nóng)村危房家庭的住房條件得到改善，有效緩解了農(nóng)村特困戶住房難問題。

6.農(nóng)村教育救助撐起遠航帆。多年來，三門峽市積極采取措施，實現(xiàn)了不讓一名學生因家庭貧困而失學的目標。如所轄靈寶市為4000名家庭經(jīng)濟困難幼兒發(fā)放學前資助金80萬元，為18962名義務教育階段貧困寄宿生發(fā)放生活費補助1065.8萬元，為6168名家庭經(jīng)濟困難普通高中學生發(fā)放462.6萬元國家助學金，為考入高校49名家庭經(jīng)濟困難大學生發(fā)放資助金19.6萬元，促進了教育公平，為農(nóng)村貧困家庭子女實現(xiàn)理想撐起了遠航帆。

7.農(nóng)村受災人員等救助搭起連心橋。除上述外，三門峽市還在農(nóng)村受災人員救助、就業(yè)救助等方面做了大量工作。陜縣多方籌資262萬元，于2014年—2015年冬春在口糧和衣被方面救助5891戶15367人，幫助受災群眾渡過了青黃不接的難關(guān)。靈寶市2015年完成農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓5236人，農(nóng)村實用人才培訓43593人，并與多家企業(yè)開展訂單式培訓，努力使所有勞動者都能掌握一技之長，拓寬了就業(yè)門路和增收渠道，在黨和政府與農(nóng)村貧困群體之間搭起了連心橋。

二、當前農(nóng)村社會救助存在的主要問題

農(nóng)村社會救助是一項系統(tǒng)、繁雜的社會工程，盡管近年來取得了顯著成效，在保障和改善民生、構(gòu)建社會主義和諧社會等方面發(fā)揮了重要作用，但由于受諸多因素影響與制約，當前仍存在一些亟待解決的問題。

1.農(nóng)村社會救助立法滯后，影響了救助法制化進程。農(nóng)村社會救助工作需要在一個法制的環(huán)境中依法進行。雖然我國農(nóng)村社會救助工作開展了60多年，但到目前為止，尚未頒布農(nóng)村社會救助的基本法，與之配套的單項救助法律也相對缺乏，完備的農(nóng)村社會救助法律體系還遠未形成，以至于許多救助都是靠部門的規(guī)定、政策，甚至通知來支撐，因此不可避免會造成救助工作的權(quán)威性、強制性、持續(xù)性不足。在缺乏法律強制約束的情況下，一些地方政府對于救助工作就可能“能省則省”，以減少救助投入來保證政府財政的充裕。在救助具體操作上，由于缺乏全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會救助實施程序，使救助工作法制化、規(guī)范化、科學化程度不夠，即便是有些規(guī)定，也由于缺乏政府和社會有效的監(jiān)督機制而難以落實，從而使農(nóng)村社會救助工作呈現(xiàn)出隨意性、多變性及政策連續(xù)性不強等弊端。

2.救助制度設計先天不足，降低了救助實效。救助制度設計完善與否，是社會救助能否最大限度發(fā)揮作用的重要基石。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會救助制度設計方面還存在許多值得注意的問題，很大程度上降低了救助實效。

在住房救助方面，絕對貧困的危房戶難以得到救助。以三門峽轄區(qū)盧氏縣為例，上級2015年度下達該縣危房改造指標為1100戶，戶均補助8500元，最高補助萬余元，面積不得超過60平方米。而據(jù)調(diào)查，在豫西深山區(qū)，農(nóng)民建3間60平方米房屋，連工帶料約6萬元左右。貧困戶要建房，除國家支持外，尚有數(shù)萬元的資金缺口，仍然是無力建房。為了完成上級下達的危房改造任務，不讓指標作廢，各地便把指標分給了那些有經(jīng)濟實力享受扶持政策的農(nóng)民，而這些農(nóng)民并不一定是貧困戶，真正的貧困戶只能望“惠”興嘆。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)許多這樣的例子。豫西某山村享受危房改造政策的一個農(nóng)戶建起了100多平方米的新居，樓外墻體全貼上了瓷磚，豪華靚麗。據(jù)村民介紹，這戶農(nóng)民兩個孩子都在外打工，收入和生活條件比一般農(nóng)民還好些。而地處豫西深山區(qū)的陜縣某村村民，全家5口人，老母親80多歲，兩個孩子都患有血友病，大孩子已癱瘓多年，全家主要收入來源是每月享受政府最低生活保障352元，連給孩子治病和維持最低生活標準都難，更不用說籌資建房了。他們多年前因房屋坍塌失去了安身之所，至今仍寄宿在親屬的簡易房里。這里就反映出一個比較普遍的現(xiàn)象：危房改造享受到政策的不一定貧困，貧困且無處籌錢的危房戶卻享受不到危房改造政策。

在醫(yī)療救助方面，特困戶看不起病的現(xiàn)象仍普遍存在。在調(diào)查中了解到，各地對醫(yī)療救助都設計了封頂線，大多在6000-8000元之間。義馬市2015年度醫(yī)療救助1423人，救助金額191.2萬元，人均1343.6元。而真正患上惡性腫瘤、尿毒癥等大病，除新農(nóng)合報銷一部分外，個人仍需承擔數(shù)萬、甚至數(shù)十萬元，絕大多數(shù)農(nóng)民又未參加大病保險，醫(yī)療救助就顯得蒼白無力。此外，醫(yī)療救助對無錢住院的慢性重癥病人在制度設計上還是盲點。仍以上述陜縣某村村民一家為例，因無錢住院治療，多年癱瘓在床的大孩子一直未享受到醫(yī)療救助，只能用最便宜的藥品維持最簡單的治療。

在最低社會保障方面，“應保盡?！鄙形绰鋵嵉轿弧Ｓ绕湓谄h貧困山村，全村數(shù)十戶農(nóng)民大都生活在貧困之中，而根據(jù)縣鄉(xiāng)以當?shù)厝丝诒壤峙涞牡捅Ｖ笜?，只能對那些絕對貧困的農(nóng)戶給予低保，其他也符合低保標準、處于絕對貧困邊緣或相對貧困中的農(nóng)戶仍游離于社會救助的“安全網(wǎng)”之外。如陜縣店子鄉(xiāng)召里溝村，全村28戶，110口人，人均不到1畝地，低保5戶12人。按人均收入全村90%以上農(nóng)戶都應吃低保，卻因“指標”少而享受不到低保政策。與此同時，由于缺乏救助對象正常的進退機制，以及強有力的監(jiān)督制約手段，使低保戶一旦進入救助體系，就進易出難，容易衍生成為一種長期性福利，造成救助資源的浪費。在與其他救助政策的銜接方面，低保戶除獲取最低社會保障外，還可以疊加享受教育、醫(yī)療、住房等方面的專項救助，極易形成“懸崖效應”，造成部分低保戶生活好于或大大好于低保邊緣戶，帶來新的社會不公。

此外，在制度設計方面，農(nóng)村社會救助體系中各項救助制度銜接配套方面還未構(gòu)成一個有機的制度體系，其整體效能還未發(fā)揮出來；由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等多重因素的影響，城鄉(xiāng)救助差別過大，使農(nóng)村社會救助制度本身就不完善、不公平；應對生活必需品物價上漲的應急救助機制還未建立，低保戶遇到基本生活必需品價格短期內(nèi)大幅上漲時會受到較大沖擊；農(nóng)村社會救助還未安排對救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等方面的專業(yè)服務，救助手段還比較單一；還缺乏對貧困者勤勞致富和提高再生產(chǎn)能力的激勵措施，生存性救助多、發(fā)展性救助少，輸血型救助多、造血型救助少，無法使救助對象通過全面、綜合的救助，從根本上擺脫貧困狀態(tài)。

3.救助資金保障水平較低，削弱了救助力度。從調(diào)查情況看，農(nóng)村社會救助資金從增幅上看近年來增長較快，但從救助工作實際需要看，資金缺口依然較大。公共財政投入不足導致救助資金缺乏保障，已成為制約社會救助事業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。從小的方面看，三門峽所轄縣（市）絕大多數(shù)屬于農(nóng)業(yè)縣，地方工業(yè)基礎薄弱，財政實力不強，可用于農(nóng)村社會救助的經(jīng)費十分有限，各類社會救助資金絕大多數(shù)靠中央財政轉(zhuǎn)移支付和省級財政補助，地方財政投入少，甚至按比例配套的經(jīng)費都難以落實。在救助資金投入總量不足的同時，還存在籌資渠道單一、救助資金撥付不及時等問題。農(nóng)村社會救助資金主要來自于各級政府的投入，籌資渠道的單一化使得農(nóng)村社會救助資金嚴重匱乏，造成在救助內(nèi)容、救助資金與救助方式上都遠不能滿足相應需求。中央的預算要到每年三月全國人代會通過后才能實施，先由中央財政對省級財政轉(zhuǎn)移支付，再由省級財政對市級財政給予補助，最后落實到縣級財政一般要等到下半年?？h（市）財政在救助資金配套安排撥付上也常常發(fā)生滯后現(xiàn)象。在上級及本級救助資金未能及時到位的情況下，基層政府又無力墊付巨額救助資金，常常發(fā)生延時發(fā)放現(xiàn)象，影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

4.臨時救助兜底作用微弱，形成了救助盲點。臨時救助是國家對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь?，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭或個人給予的應急性、過渡性的救助。臨時救助是農(nóng)村社會救助安全網(wǎng)中的兜底制度，也是其他社會救助項目救助盲點的填補者。然而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，因缺乏法律的強制性，加之地方財政實力不強等因素影響，各地臨時救助的“兜底”作用還遠未發(fā)揮出來。一是救助數(shù)量極少，有的數(shù)十萬人的農(nóng)業(yè)縣（市）臨時救助只有一兩戶，有的縣（市）甚至是空白，使許多潛在的急需臨時救助的群眾成了救助盲點；二是救助額度極低，有的只救助幾百元，封頂1000-2000元，遠未起到農(nóng)村社會救助“兜底”和“安全網(wǎng)”作用。

5.救助管理呈現(xiàn)“多龍治水”，分散了救助合力。從調(diào)查情況看，目前農(nóng)村社會救助主要職能雖集中于民政部門，但所涉及的衛(wèi)生、教育、住房和城鄉(xiāng)建設、人力資源和社會保障、工會、婦聯(lián)、共青團、計生、司法、慈善組織及企事業(yè)單位等諸多部門，都在按照各自的對象分頭實施社會救助工作。這些部門大多各自為政，部門之間既沒有建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，也沒有制定統(tǒng)一的管理辦法，更沒有形成統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)配合、運轉(zhuǎn)有序的社會救助體制和運行機制；各救助項目由于受不同的部門管理，救助項目之間也缺乏統(tǒng)一的綜合安排。這就使農(nóng)村社會救助工作從總體上很難統(tǒng)一協(xié)調(diào)、配合與協(xié)作，形成多頭管理、條塊分割、救助力量分散、信息共享渠道不暢等弊端，致使農(nóng)村社會救助管理的整體性、協(xié)調(diào)性差，很大程度上造成人力、物力、財力等救助資源的重復和浪費，增大了農(nóng)村社會救助的管理成本，分散了救助合力，影響了救助資源綜合效能的充分發(fā)揮。

6.監(jiān)督制約機制不夠健全，弱化了救助功能。農(nóng)村社會救助涉及部門多，項目多，資金多，對象多，其監(jiān)督管理機制是否健全，直接關(guān)系著農(nóng)村社會救助應有功能的發(fā)揮程度。從調(diào)查情況看，目前還存在以下問題：一是農(nóng)村社會救助監(jiān)督管理機構(gòu)缺位。還沒有一個專門的、權(quán)威的監(jiān)管部門對各救助部門的工作程序、效率和質(zhì)量進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，以及相應的獎懲機制，因而使各救助部門缺乏應有壓力而影響工作更卓有成效地開展。二是基層社會救助監(jiān)管力量薄弱。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機構(gòu)改革中撤銷了民政所的編制，其職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動社保所，由一人或兩人兼管，且身兼數(shù)職，沒有時間和精力去全面深入地走訪調(diào)查救助對象詳細情況，很多審核也就成了一種形式。個別村民主評議、公開公示走過場、流于形式，村干部“拍板定保、暗箱操作”的現(xiàn)象時有發(fā)生。三是缺乏責任追究機制。由于監(jiān)督制約機制不夠健全，救助工作中常發(fā)生一些違紀現(xiàn)象，在處理上僅采取撤銷救助資格、停發(fā)救助金等糾正方式，缺乏嚴厲的懲罰措施，因而使一些地方“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄膀_?！钡痊F(xiàn)象屢有發(fā)生。四是社會監(jiān)督作用發(fā)揮不到位。由于缺乏相關(guān)信息發(fā)布平臺而導致的救助資金支配及使用過程中的信息不對稱性，社會公眾及新聞媒體很難對農(nóng)村社會救助工作實施有效監(jiān)督；被救助對象因其文化素質(zhì)和法律維權(quán)意識偏低及所處地理位置分散等因素影響，也難以對救助政策執(zhí)行情況起到有效監(jiān)督作用；而其他農(nóng)戶則抱著盡量不得罪人的原則，對政策具體執(zhí)行情況持觀望態(tài)度，同樣難發(fā)揮好監(jiān)督作用。由于監(jiān)督制約機制不健全，很大程度上弱化了農(nóng)村社會救助應有功能的充分發(fā)揮。

7.部門信息缺乏共享機制，制約了救助效率。這一情況在農(nóng)村最低生活保障方面表現(xiàn)得尤為突出。被救助對象要納入農(nóng)村低保范圍，民政部門首先要核實其家庭財產(chǎn)及收入狀況，而與取得這些情況或信息所涉及的銀行、房產(chǎn)、衛(wèi)生、教育、保險、公積金、工商、稅務、公安、車管所等部門之間缺乏有效的信息溝通渠道，信息資源不能共享，形成諸多“信息孤島”，低保戶的存款、房屋、車輛、納稅等情況無法全面準確掌握。管理人員僅能根據(jù)入戶調(diào)查所掌握的“表象”和低保戶提供的勞務、種植收入等簡單數(shù)據(jù)來核定其是否具有享受低保的資格，無法消除瞞報、少報或不報個人家庭財產(chǎn)及收入的情況，因此出現(xiàn)了有的低保戶擁有車輛或幾套房屋仍然申報低保的現(xiàn)象。同時由于未與公安戶籍管理部門實行數(shù)據(jù)共享，民政部門也難以及時掌握低保人員死亡信息。這些情況都在很大程度上制約了農(nóng)村社會救助的工作效率與客觀公正性。

8.基層救助工作力量薄弱，拖累了救助質(zhì)量。農(nóng)村社會救助工作越往基層越接近救助對象，越具體繁瑣，也越能體現(xiàn)社會救助政策在群眾中的實施質(zhì)量。但遺憾的是，農(nóng)村社會救助越往基層工作力量越薄弱，通過查詢我國其他地方的相關(guān)情況，這已是一個非常普遍的現(xiàn)象。其表現(xiàn)：一是工作人員少。隨著各項救助制度日益完善，社會救助工作的重心下移，救助服務工作量逐年遞增與工作人員不足的矛盾日益突出。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所在機構(gòu)改革中并入勞動社保所后，民政工作由一人或兩人兼管，面對眾多救助對象的動態(tài)管理、核實、調(diào)查取證、信息錄入、檔案管理等專項業(yè)務，沒有時間和精力把工作做細，做深入，難以對分散于各村需要救助的人及時統(tǒng)計，難以掌握救助對象情況變動的準確數(shù)據(jù)，因而對救助質(zhì)量造成較大影響。二是辦公經(jīng)費缺。農(nóng)村社會救助受理申請、入戶調(diào)查、組織評議、張榜公布、審核審批、表冊打印、資金發(fā)放等工作都需要工作經(jīng)費。而多數(shù)縣（市）對這項經(jīng)費安排很少或沒有安排，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本沒有安排。農(nóng)村社會救助協(xié)管員每季度入戶調(diào)查核實，上報相關(guān)情況，也因缺乏經(jīng)費影響到他們工作的積極性和調(diào)查的準確性。三是交通工具不給力。農(nóng)村社會救助工作涉及千家萬戶，救助對象分散，路途較遠，特別是深山區(qū)，是否擁有便利的交通工具顯得更為重要。但對大多數(shù)從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員來說還是一個奢望，不僅影響了工作效率和質(zhì)量，也影響了社會救助政策在基層的全面貫徹落實。

三、構(gòu)建新型農(nóng)村社會救助體系的政策建議

三門峽市農(nóng)村社會救助體系運行中存在的問題，在我國許多地方都不同程度地存在著。這些問題直接影響到農(nóng)村社會救助的質(zhì)量與效率，也影響到黨的惠民政策在廣大農(nóng)村的貫徹落實。盡快構(gòu)建功能完善、銜接配套、和諧高效、保障有力、公平正義的新型農(nóng)村社會救助體系，是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下時代賦予我們的歷史使命。

1.加快立法進程，實現(xiàn)農(nóng)村社會救助法制化。法制化是做好農(nóng)村社會救助工作的“定海神針”。要充分發(fā)揮新型農(nóng)村社會救助體系在維護社會公平、構(gòu)建和諧社會中的基石作用，就應加快《農(nóng)村社會救助法》的擬定與出臺步伐，盡快以法律的形式對農(nóng)村社會救助的實施主體、原則、對象、內(nèi)容、標準、范圍、期限、條件、資金來源、監(jiān)管機構(gòu)、法律責任，以及具體操作程序等方面的內(nèi)容進行規(guī)范，從根本上解決農(nóng)村社會救助工作中出現(xiàn)的隨意性、多變性及政策連續(xù)性不強等弊端。同時應逐步健全配套法規(guī)和實施辦法，以及各個項目的規(guī)章制度和專項救助項目建設，盡快彌補一些社會救助項目的空白，從而形成農(nóng)村社會救助工作有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴的法制環(huán)境和長效機制。

2.完善制度設計，提高農(nóng)村社會救助實效。根據(jù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的具體問題，提出以下建議：在住房救助方面，建議取消農(nóng)村危房改造撥款，建立農(nóng)村危房改造基金，實施分類救助或補助。對絕對貧困又無處籌錢的危房戶，由政府出面為其免費建房，消除農(nóng)村危房改造盲點；對相對貧困建房實力不足的危房戶，由政府給予一定數(shù)額的建房補貼，幫其渡過難關(guān)；對暫時困難、有償還能力的危房戶，由政府給予一定數(shù)額的建房借款，分期償還，滾動使用，以幫助更多的危房戶擺脫困境。在醫(yī)療救助方面，針對絕對貧困戶即使接受救助仍住不起醫(yī)院、看不起病的實際情況，建議加大對絕對貧困戶中絕重癥病患者的救助力度，讓他們感受到生存的希望和黨與政府的關(guān)懷。對無錢住院的慢性重癥病人，也應制定相應的救助政策，讓他們能享受到最基本的醫(yī)療條件。在最低社會保障方面，建議糾正目前普遍以地域人口比例平均分配低保指標的做法，對城郊村、富裕村大幅度減少低保指標，對貧困村、特困村大幅度增加低保指標，同時建立救助對象的正常進入與退出機制，最大限度地把有限資金用于真正貧困的農(nóng)戶。對未納入救助的低保邊緣戶，在享受教育、醫(yī)療、住房等專項救助時也給予與低保戶基本等同的救助政策，以免形成“懸崖效應”而帶來新的社會不公。在救助方式方面，各級政府應安排專項經(jīng)費鼓勵社會工作服務機構(gòu)和社會工作者為救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等方面的專業(yè)服務，推動社會救助工作方式由傳統(tǒng)的、單一的物質(zhì)救助，向物質(zhì)保障、生活幫扶、精神慰藉、心理疏導、能力提升相結(jié)合的專業(yè)化、個性化、發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變。此外，在制度設計方面，應逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助制度，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助在制度和政策、救助標準、資金保障等方面的一體化。同時還應建立對生活必需品物價上漲的應急救助機制，制定對貧困者勤勞致富和提高再生產(chǎn)能力的激勵措施，在確保救助對象生活水平不因物價上漲而降低的同時，促其從根本上擺脫貧困。

3.拓寬籌資渠道，增強農(nóng)村社會救助保障能力。一是應繼續(xù)發(fā)揮各級政府在救助資金投入方面的主渠道作用，建立農(nóng)村社會救助投入正常增長機制，逐步提高救助資金投入在財政支出中的比重。二是應科學界定中央與各級地方政府的救助責任，合理確定投入比例。對于地方財政確實困難、無力足額列支救助資金的地區(qū)，中央和省級財政應加大支持力度。三是應建立救助資金及時撥付機制。建議中央和省、市級財政根據(jù)上年農(nóng)村社會救助資金實際發(fā)生額，按月或按季度提前撥付到縣（市）財政，以確保農(nóng)村社會救助發(fā)放的連續(xù)性。四是應建立多元化農(nóng)村社會救助機制。充分運用財政、稅收、政策激勵等措施，鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創(chuàng)辦服務機構(gòu)、提供志愿服務等方式參與農(nóng)村社會救助，實現(xiàn)農(nóng)村社會救助主體多元化，以構(gòu)建功能完善、保障有力的新型農(nóng)村社會救助體系。

4.做實臨時救助，消除農(nóng)村社會救助盲點。一是應健全臨時救助資金籌集機制。國務院在2014年10月3日發(fā)布的《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》中明確，臨時救助制度實行地方各級人民政府負責制。對于豫西等中西部經(jīng)濟相對落后、財政實力相對較弱的縣（市）來說，即使他們想全面負起責任也會因財力不足而使中央的統(tǒng)一部署落空，而使臨時救助繼續(xù)成為“盲點”。為此，在新一輪財稅體制改革中，應給中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、尤其是縣級財政賦予更多的、與其承擔職能相符的財力，確保其將臨時救助足額列入財政預算；在此基礎上履行臨時救助職責仍有困難的，中央和省級財政應給予適當補助。二是應從政府作用、個人權(quán)利、家庭責任、社會參與等方面，多角度宣傳臨時救助的功能定位和制度特點，引導社會公眾理解、支持臨時救助工作。三是應構(gòu)筑臨時救助申辦綠色通道。建立“一門受理、協(xié)同辦理”機制，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務大廳、辦事大廳、公共服務中心等，設立統(tǒng)一的社會救助申請受理窗口，方便群眾求助。根據(jù)部門職責建立受理、分辦、轉(zhuǎn)辦、結(jié)果反饋流程，明確辦理時限和要求，跟蹤辦理結(jié)果，建立社會救助熱線，敞開臨時救助申辦渠道，確保臨時救助政策落到實處。

5.理順管理體制，凝聚農(nóng)村社會救助合力。一是應成立農(nóng)村社會救助工作政府綜合協(xié)調(diào)組織，將各部門的救助資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，使有限的救助資源發(fā)揮最大的效益。二是應建立部門聯(lián)動、社會參與的多邊救助機制，以有效整合各種社會救助資源，形成強大的整體推進合力。三是應進一步整合基層社會救助力量，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中成立鄉(xiāng)級公共服務中心，建立統(tǒng)一的服務工作平臺，并依托這一平臺搞好農(nóng)村社會救助的受理、審核、審批、公示、資金發(fā)放等基層社會救助服務工作，減少資金撥付中間環(huán)節(jié)，有效防止資金被挪用、擠占、截留現(xiàn)象，實現(xiàn)救助項目互補和救助合力的最大化。

6.健全監(jiān)督機制，強化農(nóng)村社會救助功能。一是應建立健全政府監(jiān)督制約機制，成立由財政、審計、民政等部門參加的農(nóng)村社會救助監(jiān)督機構(gòu)，負責對所轄各級、各救助部門的工作效率、工作質(zhì)量、資金管理等方面進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，使監(jiān)督工作貫穿社會救助工作的全過程。二是應建立嚴格的責任追究制度，加大行政問責力度，對因責任不落實、相互推諉、處置不及時等造成嚴重后果的單位和個人，要依紀依法追究責任。三是應加強基層監(jiān)管力量。在配強基層工作人員、強化基層監(jiān)督的同時，公開向本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和所轄各村招聘一批熱心于社會救助事業(yè)的人員加入到救助監(jiān)督隊伍中來，共同打造農(nóng)村社會救助“陽光工程”。四是應充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。建立公開透明的農(nóng)村社會救助工作運行機制和統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺，使群眾和媒體通過相關(guān)平臺能深入了解農(nóng)村社會救助工作，廣泛接受社會監(jiān)督，形成社會監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)督和其他監(jiān)督形式有機結(jié)合的監(jiān)督制約機制，從而使農(nóng)村社會救助功能得以最大限度和最高效率地發(fā)揮。

7.搭建信息平臺，提升農(nóng)村社會救助效率。為各部門救助工作搭建一個信息共享平臺，是提高農(nóng)村社會救助效率的關(guān)鍵之舉。針對當前各部門“信息孤島”問題，一是應由地方政府牽頭，建立農(nóng)村社會救助管理部門之間的信息共享平臺，充分利用已有資源，盡快構(gòu)建救助管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)民政與銀行、房產(chǎn)、衛(wèi)生、教育、保險、公積金、工商、稅務、公安、車管所等部門之間的信息共享。依法完善跨部門、多層次、信息共享的農(nóng)村社會救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，提高審核甄別能力，形成民政救助快速反應機制。二是應加強救助體系自身信息系統(tǒng)建設。通過信息系統(tǒng)的技術(shù)支撐，搭建市、縣、鄉(xiāng)、村一體化的農(nóng)村社會救助網(wǎng)絡，建立健全資源信息庫，由救助專干及時、準確、動態(tài)地匯集各類困難群眾信息，真正實現(xiàn)資源共享、救助規(guī)范、數(shù)據(jù)一致，提升農(nóng)村社會救助的準確性和時效性。三是應建立救助對象需求與公益慈善組織、社會工作服務機構(gòu)的救助資源對接機制，實現(xiàn)政府救助與社會幫扶的有機結(jié)合，做到因情施救、各有側(cè)重、相互補充，從而使農(nóng)村社會救助工作效率不斷得以提升。

8.強化基層建設，確保農(nóng)村社會救助質(zhì)量。一是應明確基層專職救助工作人員。凡在機構(gòu)改革中撤銷民政所并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動社保所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應配足專人從事農(nóng)村社會救助工作，確保救助人員有充裕的時間和精力全面掌握轄區(qū)所有應救助對象的基本情況，做到應保盡保，應退盡退，促使有限的救助資源發(fā)揮最大效益。二是應足額安排基層救助工作經(jīng)費。鑒于救助工作任務越重的地方，經(jīng)濟發(fā)展越落后，辦公經(jīng)費越難保障的現(xiàn)狀，建議在救助經(jīng)費的安排上，由縣級財政拿大頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拿小頭，縣鄉(xiāng)財政困難不能足額安排的，上級財政應給予適當補助。三是應配備便于工作的交通設備，確保救助工作人員用較少的時間為困難群眾辦較多的事。四是應開展救助工作人員專業(yè)知識、法律法規(guī)及技能的教育和培訓，逐步提高救助隊伍整體素質(zhì)及規(guī)范管理和優(yōu)質(zhì)服務水平，提高辦事效率與質(zhì)量，確保農(nóng)村社會救助政策在基層的全面貫徹落實。

參考文獻：

〔1〕談志林.關(guān)于構(gòu)建我國普惠型社會救助體系的思考.中國民政，2009.2.

〔2〕寧健.關(guān)于完善廣西農(nóng)村社會救助體系的思考.廣西社會科學，2011.10.

〔3〕王志剛，周虹，趙楊.“家電下鄉(xiāng)”政策實施的現(xiàn)狀調(diào)查及對策——基于遼寧3個縣市的實證研究.中國集體經(jīng)濟，2011.3.

〔4〕王銘.孫志華，關(guān)于山東省社會救助工作的調(diào)查研究.中共濟南市委黨校學報，2011.5.

〔5〕朱毅民，何慧君，徐培華.基于社會救助制度存在問題的調(diào)查與思考——以江蘇省淮安市淮陰區(qū)為例.中國發(fā)展，2013.2.

【責任編輯寇明風】

中圖分類號：F323.89

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）03- 0090- 07

〔收稿日期〕2016-01-05

〔作者簡介〕李少民，所長，副研究員，研究方向為財政政策理論與實踐。