郭艷嬌

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跨年度預(yù)算平衡：從理念到實踐的綜合變革

郭艷嬌

相當長時期以來，我國一直秉持年度財政“收支平衡，略有盈余”的理念。該理念在特定的歷史條件下有其合理性和功效。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以年度預(yù)算收支平衡為核心導(dǎo)致了預(yù)算“順周期”調(diào)節(jié)和不規(guī)范的收支亂象。為了解決這些問題，在新一輪財政改革當中，我國將改進年度預(yù)算控制方式作為深化預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容，積極推動由年度預(yù)算平衡轉(zhuǎn)向跨年度預(yù)算平衡。這既是理念的變革，也是實踐層面的綜合技術(shù)變革。

從跨年度預(yù)算平衡的理念上看，一是實現(xiàn)了預(yù)算收入從強制約束性向展望預(yù)期性的轉(zhuǎn)變；二是強調(diào)預(yù)算管理模式應(yīng)從以收入為核心轉(zhuǎn)向以支出為核心，把預(yù)算審核的重點轉(zhuǎn)移到支出績效和政策落實方面，硬化支出預(yù)算約束；最后也是最為重要的是，跨年度預(yù)算平衡機制使財政政策從傳統(tǒng)上遵從的謹慎財政原則轉(zhuǎn)換為全新的逆周期規(guī)則。這種變化，有助于財政數(shù)據(jù)回歸真實，減少財政收入空轉(zhuǎn)；避免支出受制于收入而出現(xiàn)的過度支出或者財政保守主義傾向，更好地實現(xiàn)預(yù)算資源配置中的理性選擇；使預(yù)算決策可以充分考慮政府的公共政策和發(fā)展計劃，有望減少預(yù)算過程中的短期行為傾向及低效率等問題。

理念的轉(zhuǎn)變給予了進一步改進的空間，但也僅僅是提供了一種可能。跨年度預(yù)算平衡機制要想真正發(fā)揮作用，還有待于實踐中各種制度的具體安排和技術(shù)性操作。本期“跨年度預(yù)算”主題正是從這一視角入手進行采編。其中，王雍君從財政赤字與可持續(xù)性計量、預(yù)測誤差與控制、縱向財政紀律、與結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的兼容等四方面入手論證了該機制有效運作的基礎(chǔ)條件，并警醒人們不要高估跨期預(yù)算平衡的有效性、低估其復(fù)雜性。朱柏銘著重論證了硬化支出預(yù)算的重要性，并討論了如何建立流程規(guī)范的項目支出生成機制。岳茜玫、李艷芝則立足于構(gòu)建超越財政周期與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型約束的預(yù)算平衡機制，將跨年度預(yù)算平衡機制建設(shè)融入財稅改革總體框架，解決管理模式和技術(shù)手段的國產(chǎn)化問題。張明在國情基礎(chǔ)上，按頂層設(shè)計框架及內(nèi)容構(gòu)建了我國跨年度預(yù)算平衡機制的工作規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，明確了跨年度預(yù)算平衡機制調(diào)節(jié)的根本目標和對象，從收支業(yè)務(wù)上構(gòu)建了跨年度預(yù)算平衡機制的調(diào)節(jié)方式、內(nèi)容和重點。李燕等認為跨年度預(yù)算平衡機制有效運行還應(yīng)涉及多項制度機制的變革和完善，而這些改革的前置要求又會具體落實在作為調(diào)控手段的中期財政規(guī)劃如何建立、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金如何運行以及赤字如何增列及彌補等問題上。于雯杰則通過英美等六個國家中期預(yù)算編制的實踐對比，得出對中國的啟示。

當然，本期主題未能涵蓋跨年度預(yù)算平衡機制的全部技術(shù)變革，并且這些技術(shù)變革也不是通過主觀努力就一定能在短期內(nèi)實現(xiàn)的，例如預(yù)測財政收入，不僅涉及所用方法的科學，還涉及現(xiàn)有宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)真實性等問題?！奥仿湫捱h兮，吾將上下而求索”。我們相信，在全國財稅領(lǐng)域?qū)＜覍W者和實踐部門的共同努力下，預(yù)算管理和控制方式必將更臻完善。