王 兆 剛

（青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266071）

青島農(nóng)村治理的現(xiàn)狀與趨向探析

王 兆 剛

（青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266071）

圍繞著農(nóng)村治理的新問題，青島農(nóng)村以村民自治為基本的制度框架，相繼探索出了一些農(nóng)村治理的新模式。目前我國的農(nóng)村治理日益呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的趨向，對于農(nóng)村治理的發(fā)展而言，需要充分發(fā)揮政府自上而下的權(quán)威推動作用，推進(jìn)基層自治組織的服務(wù)職能，發(fā)展壯大農(nóng)村內(nèi)生力量。

農(nóng)村；治理；多元化

近年來隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，農(nóng)村社會的公共空間不斷擴(kuò)展，農(nóng)村公共事務(wù)日益復(fù)雜，這為農(nóng)村治理提出了新的課題。圍繞著農(nóng)村治理的新問題，各地農(nóng)村以村民自治為基本的制度框架，相繼探索出了一些農(nóng)村治理的新模式。在這一方面，青島農(nóng)村進(jìn)行了多種制度創(chuàng)新，對我國農(nóng)村治理的完善起到了很好的示范作用。本文擬對近年來青島市農(nóng)村治理出現(xiàn)的新模式進(jìn)行系統(tǒng)研究，總結(jié)其中的成功經(jīng)驗，探究深層次的問題，為我國農(nóng)村治理模式的創(chuàng)新提供參考。從治理的理論看，現(xiàn)代國家治理體系一般包括政府治理、市場治理和社會治理三個層面，[1]本文據(jù)此從政治、經(jīng)濟(jì)、社會三個方面來分析青島農(nóng)村治理的現(xiàn)狀、問題及其發(fā)展趨向。

一、青島農(nóng)村治理面臨的問題

（一）村民自治問題

在我國目前的農(nóng)村治理中，鄉(xiāng)政村治仍是基本的制度設(shè)計，其中村民自治是基層農(nóng)村治理的基礎(chǔ)。近年來青島圍繞改善農(nóng)村社會民生與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理以及社會服務(wù)等方面進(jìn)行了較多改革，在農(nóng)村治理方面有很多創(chuàng)新之舉。但由于我國目前政府間關(guān)系、政府與社會關(guān)系等方面的原因，農(nóng)村基層治理方面還有一些體制問題沒有得到根本解決，造成村民自治在運轉(zhuǎn)過程中依然存在諸多問題，主要體現(xiàn)為：第一，自治功能弱化。目前作為村民自治載體的村委會所承擔(dān)的職能過多，尤其是要完成政府交辦的各種任務(wù)，導(dǎo)致在村級治理中政務(wù)壓倒村務(wù)，行政權(quán)力壓倒自治權(quán)力。在此情況下村委會蛻變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬組織，體現(xiàn)村莊民主的村民會議或村民代表會議流于形式，造成村務(wù)公開“盆景化”，村民委員會主要對上負(fù)責(zé)而不對下負(fù)責(zé)。第二，普通村民的村民自治主體地位虛化，村民參與村務(wù)的常態(tài)機(jī)制沒有落實。在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面村民和村民代表基本上處在無作為狀態(tài)，村干部或村支書主導(dǎo)了村務(wù)的決策與管理，事后監(jiān)督基本缺位，村民對自治的滿意度不高。第三，對村干部的保障力度不夠。目前村干部的工資主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以補(bǔ)貼的形式發(fā)放，絕大多數(shù)村干部沒有相應(yīng)的養(yǎng)老保障待遇，加上任期三年的限制，使得村干部變動頻繁，出現(xiàn)“一年爭、二年干、三年等著換”的現(xiàn)象，不利于村級治理的長遠(yuǎn)規(guī)劃與健康發(fā)展。第四，村級債務(wù)嚴(yán)重，制約村集體發(fā)展。[2]這些欠債一方面有歷史遺留的因素，另一方面稅費改革以后造成很多村集體收入銳減，政府的資金扶持不足，造成村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費緊張。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題

青島近幾年在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域致力于形成全方位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，取得了顯著成效，但也出現(xiàn)了下述問題：一是農(nóng)資價格上漲過快，在相當(dāng)程度上削減了政府財政補(bǔ)貼所帶來的農(nóng)民增收效益。二是糧食價格普遍較低。在目前經(jīng)濟(jì)放緩的國內(nèi)外環(huán)境影響下，需求受到限制，糧食價格普遍低迷。三是農(nóng)村專業(yè)合作社尚處于初級發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)帶動力還不強(qiáng)。目前青島農(nóng)村區(qū)縣主要采取鎮(zhèn)辦引領(lǐng)、部門托管、村居領(lǐng)辦、產(chǎn)業(yè)融合等多種方式開展合作社工作。所存在的問題集中體現(xiàn)為人才匱乏，資金困難，運作不規(guī)范，監(jiān)督機(jī)制不健全等。四是金融惠農(nóng)力度不高。黨的十七屆三中全會就明確了要建立金融惠農(nóng)制度的方針，但目前這一機(jī)制還沒有完善起來。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要充裕資金的支持，資金不到位，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在很大程度上依然是小農(nóng)經(jīng)營，形成不了規(guī)模效益。五是財政支農(nóng)惠農(nóng)度還不高。青島所轄幾個縣市曾被評為全國百強(qiáng)縣，應(yīng)該說其經(jīng)濟(jì)實力雄厚，但近年來相關(guān)的財政扶持對農(nóng)民所起的作用有限，一方面是因為?？睢拜斞辈痪邆洹霸煅惫δ?，農(nóng)民所取得的補(bǔ)貼太少不具備增值能力；另一方面，惠農(nóng)項目在覆蓋范圍上不均衡，影響各地農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展。

3.農(nóng)村社會民生問題

與內(nèi)地農(nóng)村相比，青島農(nóng)村區(qū)縣憑借其相對雄厚的財力基礎(chǔ)，近幾年在農(nóng)村社會民生領(lǐng)域取得了長足進(jìn)步。而從可持續(xù)發(fā)展的角度看，青島農(nóng)村區(qū)縣在社會民生工程方面的自我發(fā)展和創(chuàng)新能力尚有待提高，具體體現(xiàn)為以下幾個方面：一是農(nóng)村的醫(yī)療保障水平低。2003年以來，我國政府開始在一些縣市建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但是現(xiàn)有的農(nóng)村合作醫(yī)療還局限于一種低水平、廣覆蓋的互助救濟(jì)模式，尚不能完全滿足困難群眾治療大病的需要。二是農(nóng)村養(yǎng)老保障有待完善。三是對農(nóng)民的技能培訓(xùn)力度還不夠到位。伴隨著我國城市化的進(jìn)程，農(nóng)村土地逐步走向規(guī)?；\轉(zhuǎn)，農(nóng)民將逐漸擺脫與土地的緊密聯(lián)系。在此情況下需要通過創(chuàng)新農(nóng)村治理為億萬農(nóng)民提供多元化的就業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)機(jī)會，幫助農(nóng)民順利實現(xiàn)非農(nóng)化，成為城市化進(jìn)程的重要力量。四是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理還需加強(qiáng)。青島市農(nóng)村近年來的“村村通”工程已經(jīng)基本建設(shè)完畢，下一步應(yīng)注意農(nóng)村的基本水利工程建設(shè)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交資源相互銜接，在城鄉(xiāng)之間營造方便快捷的客運網(wǎng)絡(luò)。同時應(yīng)注意保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，必要時可以通過政府購買服務(wù)利用市場整治農(nóng)村環(huán)境。

二、青島農(nóng)村治理的創(chuàng)新

（一）村務(wù)管理領(lǐng)域的創(chuàng)新

1.黃島區(qū)“4+X”管理模式

黃島區(qū)村級組織“4+X”管理模式是以實施村級事務(wù)決策“四權(quán)”機(jī)制為主體附以其他制度措施的村級管理模式?！?”指村級事務(wù)管理的“四權(quán)”機(jī)制，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；“X”就是落實“四權(quán)”機(jī)制和加強(qiáng)村級組織規(guī)范化建設(shè)的一系列配套措施；其中“X”又是一個變數(shù)，需要根據(jù)村級管理工作中的新情況、新問題，不斷完善“四權(quán)”機(jī)制和設(shè)立切合實際的配套制度。黃島區(qū)各級政府積極在各地農(nóng)村推行這一制度，如寶山鎮(zhèn)從機(jī)關(guān)干部中選拔能力強(qiáng)、素質(zhì)高的黨員組成了六個督導(dǎo)小組深入各村進(jìn)行督查，制定了內(nèi)容詳實具體、可操作性強(qiáng)的督查制度，保證村級組織“4＋X”管理模式能夠落實到位。

2.萊西市村級治理民主化改革

萊西市在農(nóng)村普遍設(shè)立了村臨時工作委員會，規(guī)定關(guān)系廣大村民利益的事務(wù)先由村兩委制定出方案后交村民大會或村民代表會議通過，然后由村民代表或村民會議推選出一個臨時工作委員會，由他們具體組織實施該項工作。這種做法從決策到實施確保了充分體現(xiàn)民意，特別是在執(zhí)行過程中解決了因村民監(jiān)督體制不到位而導(dǎo)致的脫離群眾甚至違背群眾意愿、損害群眾利益的行為，較好地實現(xiàn)了村民的自我管理，減少了干群矛盾，也有助于村委會各項工作的推行。為了推動村級民主建設(shè)萊西市還在農(nóng)村推行了“民主日”活動，該活動每年1月和7月下旬舉行，以村為單位，由村兩委負(fù)責(zé)組織，農(nóng)村社區(qū)全體成員參加。整個活動按照村干部述職、村民發(fā)表意見或提出咨詢、村干部答復(fù)問題、民主決策重大村務(wù)、民主評議村干部等5個步驟進(jìn)行，實行面對面的村務(wù)公開、直接決策村務(wù)和民主評議干部。[3]

3.新型農(nóng)村社區(qū)治理的探索

新型農(nóng)村社區(qū)是按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，以城市化理念建設(shè)農(nóng)村，以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系支撐農(nóng)村，以公共服務(wù)均等化覆蓋農(nóng)村，將若干自然村落統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)而形成的農(nóng)村社會生活共同體。[4]（P233）2011年以來青島逐步實施了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，力圖以此推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)民的基層參與，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。新型農(nóng)村社區(qū)治理不同于傳統(tǒng)村莊管理，具有居住形態(tài)集中化、治理主體多元化、利益訴求立體化等特點。針對這些特點，青島新型農(nóng)村社區(qū)形成了較有特色的治理體系。在組織機(jī)構(gòu)方面，建立了以社區(qū)黨組織為核心、自治組織為主體、社區(qū)服務(wù)中心為載體、群團(tuán)組織為紐帶、其他組織為補(bǔ)充的五位一體的農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)組織體系。在人員配置方面，通過選派市直機(jī)關(guān)干部任駐村第一書記等方式充實社區(qū)干部隊伍。在公共服務(wù)方面，注重新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，設(shè)立功能齊全的新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，為群眾提供全方位的生產(chǎn)生活服務(wù)。[4]（P14）這種治理模式充分發(fā)揮了政府、居民、企業(yè)、社會組織等治理主體的力量，提高了基層農(nóng)村的公共服務(wù)水平，拉近了城市與鄉(xiāng)村的距離，代表了農(nóng)村治理的新方向。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域

1.農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展迅速

農(nóng)村專業(yè)合作社是農(nóng)民實行經(jīng)濟(jì)治理與社會管理的重要組織，是完善村莊治理的重要一環(huán)。近年來青島農(nóng)村根據(jù)各地特點大力發(fā)展特色各異的專業(yè)合作社，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也鍛煉了農(nóng)民的合作組織能力和自我管理能力。截至2008年底，青島市工商機(jī)關(guān)共登記注冊農(nóng)民專業(yè)合作社法人1401家，成員總數(shù)為10.9萬戶，輻射帶動農(nóng)戶21.3萬戶。[5]

2.試行農(nóng)村線上經(jīng)濟(jì)

在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)的背景下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也需要與新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式緊密結(jié)合。由于農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)條件與農(nóng)民的網(wǎng)絡(luò)知識相對滯后，這需要政府在發(fā)展農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)方便能夠主動引導(dǎo)和培育。在這方面，青島農(nóng)村做出了大膽嘗試。如2016年7月膠州里岔鎮(zhèn)設(shè)立了里岔鎮(zhèn)電子商務(wù)公共服務(wù)中心，全力打造“電商小鎮(zhèn)”。里岔鎮(zhèn)為了推進(jìn)線上經(jīng)濟(jì)，建立了涵蓋電子商務(wù)服務(wù)運營商、電子商務(wù)平臺、物流倉儲、人才培訓(xùn)等多項內(nèi)容的電子商務(wù)服務(wù)體系。先后建立了10各村級電子商務(wù)服務(wù)站點，通過配備電腦、電視、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，為村民提供農(nóng)業(yè)公益服務(wù)、便民服務(wù)、電子商務(wù)、技能培訓(xùn)等多項服務(wù)。這些措施不僅推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，也為農(nóng)村治理提供了新的思路。

（三）社會民生領(lǐng)域

1.萊西市“為民服務(wù)代理制”

為民服務(wù)代理制，就是政府在市、鎮(zhèn)、村（居）三級設(shè)立代理服務(wù)機(jī)構(gòu)，在群眾提出辦事申請并提供相關(guān)材料后，各級服務(wù)代理機(jī)構(gòu)在規(guī)定時間內(nèi)為群眾提供無償全程代理服務(wù)。在鄉(xiāng)村治理中，普通農(nóng)民群眾日常與政府聯(lián)系較少，且大多不熟悉政府機(jī)構(gòu)的辦事流程和要求。針對這種情況，萊西市在推行為民服務(wù)代理制過程中，在市行政服務(wù)中心設(shè)立了為民服務(wù)大廳，集中為群眾服務(wù)；鎮(zhèn)設(shè)立專門的為民服務(wù)中心，配備專職工作人員和辦公場所，負(fù)責(zé)本鎮(zhèn)群眾所有審批事項的辦理和全程代理市級權(quán)限事項；村設(shè)立為民服務(wù)代理點，為本村群眾提供咨詢代理服務(wù)。由此形成的市鎮(zhèn)村三級服務(wù)機(jī)構(gòu)節(jié)約了行政成本，提高了政府服務(wù)水平，尤其是方便了農(nóng)村群眾。

2.引進(jìn)物業(yè)公司整治農(nóng)村環(huán)境

我國農(nóng)村由于傳統(tǒng)習(xí)慣與客觀條件的限制，農(nóng)村生活環(huán)境長期缺乏治理，臟亂差的現(xiàn)象比較普遍。為此青島一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了由政府購買社會服務(wù)來改善農(nóng)村的措施。如膠州九龍鎮(zhèn)政府引入了物業(yè)公司來整治農(nóng)村環(huán)境，具體做法是鎮(zhèn)政府與青島德信物業(yè)公司達(dá)成意向，簽訂《物業(yè)管理服務(wù)合同》，細(xì)化工作任務(wù)，明確目標(biāo)責(zé)任。合同中確定了11項具體服務(wù)事項和具體標(biāo)準(zhǔn)，由物業(yè)公司全面承擔(dān)全鎮(zhèn)12處垃圾收集點的垃圾清運工作和鎮(zhèn)駐地包括工業(yè)園內(nèi)的衛(wèi)生保潔、治安巡邏、道路、路燈、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)以及綠化、苗木養(yǎng)護(hù)等任務(wù)。鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)管，為此借鑒“第三方監(jiān)督”的做法，規(guī)定由鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生綜合整治辦公室負(fù)責(zé)對物業(yè)公司工作進(jìn)行監(jiān)督考核，依據(jù)雙方合同，制定考核細(xì)則，建立聯(lián)席會議制度，由機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)主代表、村民代表組成評審小組，每月對服務(wù)業(yè)主進(jìn)行滿意度測評，并將結(jié)果及時反饋給物業(yè)公司。

三、對青島農(nóng)村治理改革趨向的思考

從整體上看，青島農(nóng)村依然受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村內(nèi)生力量沒有完全成長，改進(jìn)農(nóng)村治理還需要政府的主動引導(dǎo)與扶持。其中有必要充分發(fā)揮農(nóng)村基層自治組織的紐帶連接和服務(wù)農(nóng)村社會發(fā)展的作用，同時大力扶植農(nóng)村內(nèi)生力量，形成以村莊組織、村民為主體的村莊治理體系，最終實現(xiàn)自我治理。具體而言，可以科學(xué)整合政府、農(nóng)村內(nèi)部組織和社會組織三個系統(tǒng)來改進(jìn)農(nóng)村治理水平，實現(xiàn)農(nóng)村的善治，改變長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）發(fā)揮政府自上而下的引導(dǎo)輔助作用

近代以來中國農(nóng)村作為各種政治力量爭奪和改造的對象，其內(nèi)生的治理機(jī)制不斷消退。建國后實行的人民公社制度將農(nóng)村置于國家政權(quán)的嚴(yán)密控制之下，農(nóng)村社會的治理與發(fā)展高度依賴于國家權(quán)力。改革開放后，國家對農(nóng)村的管制逐漸放松，并實施了村民自治制度。但應(yīng)該看到，由于長期全能主義政治的影響，農(nóng)村的自我治理機(jī)制尚處于成長之中，農(nóng)村治理在權(quán)威基礎(chǔ)、資源等方面都離不開黨和政府的扶持。因此，在農(nóng)村治理中，黨和政府不能缺位，要給農(nóng)村治理尤其是村級治理必須的權(quán)威、財力、人力、物力甚至思想觀念上的扶持，但目標(biāo)不應(yīng)該再像過去那樣僅僅是為了控制農(nóng)村，而是著眼于培育農(nóng)村的自我治理能力，形成良性循環(huán)的農(nóng)村自我治理體系。如青島地區(qū)農(nóng)民市民化的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，政府可以做好各項培訓(xùn)工作，培育新型農(nóng)民，增強(qiáng)塑造農(nóng)村內(nèi)生力量的能力。首先是做好農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，青島目前農(nóng)村專業(yè)合作社的發(fā)展已形成一定規(guī)模，但是懂科學(xué)種植、懂市場營銷的農(nóng)戶還相當(dāng)缺乏，因此基層政府應(yīng)加強(qiáng)引入農(nóng)業(yè)專家隊伍，講授農(nóng)業(yè)技術(shù)知識，提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量。其次是營造農(nóng)村剩余勞動力有序轉(zhuǎn)移的條件，培養(yǎng)多層次的農(nóng)民工隊伍。隨著農(nóng)村土地越來越得到規(guī)模化利用，農(nóng)村領(lǐng)域?qū)a(chǎn)生大批剩余勞動力，因此對其進(jìn)行多層次的培訓(xùn)，改變農(nóng)民工目前在城市中集中在臟、累、亂工作環(huán)境的現(xiàn)狀，可以從餐飲、運輸、建筑等農(nóng)民工較為集中的領(lǐng)域入手。

（二）完善村民自治制度

村民自治是村級治理的基本制度，是農(nóng)村治理的基礎(chǔ)，需要充分發(fā)揮村民自治在聯(lián)系上下與基層治理中的作用。村民自治發(fā)展到今天，基本制度已基本成型，目前需要的是根據(jù)各地農(nóng)村情況完善本地的自治制度體系。如目前相關(guān)法律對于村民自治中的一些重要問題還缺乏明確詳細(xì)的規(guī)定，如村委會選舉中賄選、霸選、罷免的問題，對于村干部的責(zé)任追究機(jī)制問題，民主理財問題，村民的監(jiān)督機(jī)制與兩委關(guān)系問題等。在國家層面的法規(guī)尚不能及時跟進(jìn)的情況下，可以充分發(fā)揮地方政府、村民自身的創(chuàng)造性，制定各種形式的地方性法規(guī)或村規(guī)民約來細(xì)化村民自治的各項制度，建立嚴(yán)密的制度體系。村民自治組織還應(yīng)將其職能更多向經(jīng)濟(jì)和社會民生領(lǐng)域擴(kuò)展，一方面做好上級政府所分配的公共服務(wù)工作，包括農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，另一方面應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)與引導(dǎo)職能，充分發(fā)揮村干部懂經(jīng)營、眼界廣的優(yōu)勢，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

（三）發(fā)展壯大農(nóng)村內(nèi)生力量

現(xiàn)代國家治理的一個重要特點是多元化治理，這也契合農(nóng)村社會發(fā)展的實際。我國農(nóng)村數(shù)目眾多又千差萬別，實行自上而下的一元化治理成本高效率低，充分發(fā)掘農(nóng)村內(nèi)生的力量參與基層治理可以充分發(fā)揮其其屬地優(yōu)勢。目前青島農(nóng)村內(nèi)生力量還沒有充分成長，可以說規(guī)模小、數(shù)量少、“質(zhì)量”差，目前成立較多的主要限于專業(yè)合作社和個別地方出現(xiàn)的老人協(xié)會等民間組織，今后在村莊組織的范圍、規(guī)模、數(shù)量上都有待于加強(qiáng)。

首先繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作社，支持產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營路線。發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作社是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理的重要渠道?？梢詮娜矫嫣嵘献魃绨l(fā)展水平：一是提高內(nèi)部管理人員的自身素質(zhì)，不斷提升合作社組織的市場地位；二是注重合作社的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，充分利用國家在合作社組織方面的財政幫扶資金，或通過與相關(guān)企業(yè)建立聯(lián)盟伙伴發(fā)展關(guān)系，以此來實現(xiàn)合作社組織的規(guī)?；l(fā)展；三是農(nóng)村專業(yè)合作社之間應(yīng)該實現(xiàn)聯(lián)合，避免單打獨斗和惡性競爭，探索建設(shè)專業(yè)合作社的聯(lián)合社，推動專業(yè)合作社從“產(chǎn)地型”的合作社走向“產(chǎn)業(yè)型”，不僅生產(chǎn)或零售初級產(chǎn)品，而是通過合作或聯(lián)合來實現(xiàn)規(guī)模與品牌的升級，實現(xiàn)產(chǎn)供銷與農(nóng)工貿(mào)一體的產(chǎn)業(yè)化，適應(yīng)超市連鎖、量販、物流配送、電子商務(wù)等現(xiàn)代商戰(zhàn)，逐步提高合作社在農(nóng)產(chǎn)品市場中的地位。

其次，積極培育農(nóng)村各種協(xié)會等農(nóng)民組織，發(fā)揮其對內(nèi)對上的溝通協(xié)商功能。民間組織成員可以優(yōu)先吸收素質(zhì)相對較高的村民加入，如受過系統(tǒng)教育、富有理性、有公信力的或具備一定法律常識的，這樣有利于發(fā)揮農(nóng)民組織的示范引領(lǐng)作用；另一方面有助于將民眾意見較多的問題在基層解決，改善上訪混亂無序的狀況或預(yù)防群體性事件的發(fā)生。群眾遇到問題可以委托協(xié)會幫助解決，這樣便于發(fā)揮農(nóng)民協(xié)會的組織優(yōu)勢，有序地反映群眾意見，避免參與爆炸的危險，緩解干群矛盾。農(nóng)民組織也可以承擔(dān)起對村級選舉、財務(wù)、村務(wù)、村干部行為等方面的監(jiān)督職能，形成制約村委會的力量。為扶持農(nóng)民組織發(fā)展，政府可以給予農(nóng)民組織一定的經(jīng)費支持與工作指導(dǎo)，賦予其以合法地位，保障農(nóng)民組織能夠不斷成長壯大。

再次，充分調(diào)動全體村民合作化的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體意識。農(nóng)村建設(shè)關(guān)鍵看農(nóng)村內(nèi)生力量，同時依賴政府和市場的保障力量。農(nóng)民目前年均收入并不是很高，但對于村莊建設(shè)尤其是一些公益性建設(shè)還是樂于出資、出力的，關(guān)鍵是看如何去動員組織。首先需要發(fā)揮村民小組長的作用，由村民小組長負(fù)責(zé)向村組內(nèi)的村民宣傳動員；其次理順財政機(jī)制，對于村民捐贈款一定要用的透明、公開，對此可以尋求協(xié)會的幫助，村委會只管調(diào)度指揮，不負(fù)責(zé)財務(wù)；再次要充分讓民眾參與決策環(huán)節(jié)，包括工程招標(biāo)、建筑材料等等，凡涉及財務(wù)方面，都需要聽取群眾意見。在全體村民會議不便召開的情況下，可以由村民小組長對自己片區(qū)農(nóng)戶做好統(tǒng)計工作，將意見收集整理，最終制定出群眾滿意的決策。

（四）注重市場化服務(wù)機(jī)制的引入

農(nóng)村治理中引入市場因素有助于提高辦事效率，改善工作作風(fēng)，轉(zhuǎn)變政府職能。依據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)的類別和性質(zhì)選擇合適的供給方式可以分為三種類型：一是政府出資，采取適當(dāng)?shù)男问劫徺I服務(wù)，免費提供給農(nóng)民群眾使用，如對農(nóng)民的各項培訓(xùn)、農(nóng)家書屋的建立；二是通過優(yōu)惠政策的激勵機(jī)制，鼓勵社會組織和公眾參與對公共服務(wù)項目的投資。利用參股或控股等方式吸引社會資金，彌補(bǔ)財政資金的不足，同時分擔(dān)投資風(fēng)險和共擔(dān)社會責(zé)任；三是公共服務(wù)私有化經(jīng)營。放寬公共服務(wù)私有化經(jīng)營準(zhǔn)入條件，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營公共服務(wù)項目，同時加強(qiáng)對經(jīng)營企業(yè)在服務(wù)價格方面的規(guī)范和監(jiān)管。

從青島農(nóng)村治理的現(xiàn)狀與發(fā)展趨向來看，我國農(nóng)村治理日益呈現(xiàn)出政府、社會、民眾、城市與鄉(xiāng)村多元協(xié)同治理的趨向。在這一趨勢下，各地農(nóng)村可以根據(jù)自身特點，探索適合當(dāng)?shù)厍闆r的多樣化的治理模式。在這一過程中，政府應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)扶持作用，將各地農(nóng)村行之有效與具有普遍意義的治理模式適時上升為國家的頂層制度設(shè)計，推動我國的農(nóng)村治理日臻完善，為我國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)確立牢固的基礎(chǔ)。

[1] 俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線,2014,（1）.

[2] 沙劍林.在優(yōu)化資源配置中推動青島農(nóng)村率先發(fā)展[J].青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2007,（3）.

[3] 曲永謙, 劉敬明.萊西市構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)“互動家園”[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇,2008,（2）.

[4] 王振海, 王東海.青島市嶗山區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的有益嘗試[A].王振海主編.新農(nóng)村 新社區(qū) 新居民——新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與治理實踐探索[C].北京：中國社會出版社，2016.

[5] 李中華等.青島市農(nóng)民專業(yè)合作社調(diào)研報告[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2009,（7）.

責(zé)任編輯：侯德彤

The Current Situation and Trend of Rural Governance in Qingdao

WANG Zhao-gang
( School of Political Science and Public Administration, Qingdao University, Qingdao 266071, China )

Some new models of rural governance have been put forward, on the basis of the institutional framework centering on villager autonomy in the rural areas of Qingdao. At present, models of rural governance in China are increasingly diversifi ed. As for the development of rural governance in our country, the government should play its authoritative role promoting from top to bottom the service functions of grassroots self-governing organizations, and raising the inner strength in rural areas.

rural area; governance; diversifi cation

C912.82

A

1005-7110（2016）06-0109-05

投稿日期：2016-10-08

青島市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“民國時期青島鄉(xiāng)村治理研究”（QDSKL1601102）

王兆剛（1974-），男，山東曹縣人，歷史學(xué)博士，青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授。