游秋琳張 霄肖兆飛

(1.四川財經職業(yè)學院，成都610101；2.中國財政科學研究院，北京100142)

制造業(yè)轉型升級中的財政政策定位

游秋琳1張 霄2肖兆飛1

(1.四川財經職業(yè)學院，成都610101；2.中國財政科學研究院，北京100142)

支持制造業(yè)轉型和產業(yè)鏈延伸，是我國供給側改革的主要內容之一。在財政政策效用優(yōu)于貨幣政策效用的改革關鍵期，如何最大化發(fā)揮國家宏觀調控政策在改革中的積極作用，成為改革的重點。本文從財政支持制造業(yè)轉型升級的角度出發(fā)，對我國制造業(yè)改革過程中所遇到的資金不足、資金效率低下、稅收優(yōu)惠政策乏力等問題，提出了建立產業(yè)發(fā)展基金、提高資金使用效率、加強稅收優(yōu)惠政策宣傳等手段來支持制造業(yè)的改革發(fā)展。

制造業(yè) 轉型升級 財政政策 中國制造2025

制造業(yè)是技術創(chuàng)新的基本源泉，是一國經濟增長的原動力，在經濟繁榮發(fā)展的過程中，發(fā)揮著重要的作用。自2008年金融危機以來，為提振本國經濟，各國紛紛提出了制造業(yè)升級的戰(zhàn)略規(guī)劃，例如德國的工業(yè)4.0、美國的“重振制造業(yè)”計劃等。中國作為制造業(yè)大國，在制造業(yè)發(fā)展中受到“雙向擠壓”，始終徘徊在產業(yè)鏈的中下游，市場競爭力不足。尤其是在經濟發(fā)展新常態(tài)、經濟下行壓力加大的背景下，出現了產能過剩、投資收益低下等問題，嚴重影響到經濟質量的提升。因此，構建適合我國的產業(yè)經濟結構，加快制造大國向制造強國的轉型，已成為我國戰(zhàn)略發(fā)展的關鍵節(jié)點。在國家宏觀戰(zhàn)略制定上，我國發(fā)布了《中國制造2025》計劃，高度強調要提高創(chuàng)新能力，實現制造業(yè)的轉型升級，并將其提升到“立國之本、興國之器、強國之基”的高度。但同時，由于制造業(yè)自身所具有的資金密集、技術密集的特征，和我國制造業(yè)發(fā)展所面對的背景環(huán)境，決定了在本輪的改革過程中，需要占用大量的資金，且投資風險較大。這就導致對制造業(yè)轉型的管控模式不能完全以市場化的方式進行資源配置，國家必須從戰(zhàn)略的高度加強調控，整體規(guī)劃并給予資金政策支持。

一、文獻綜述

財政政策作為政府宏觀調控的手段之一，在產業(yè)經濟發(fā)展過程中應發(fā)揮什么樣的作用，是否有必要對產業(yè)經濟的發(fā)展進行政策干預等問題，在社會經濟發(fā)展的不同時期，人們的認同程度和空間具有較大差異。以亞當·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖、庇古為代表的古典經濟學家，以馬歇爾、帕累托為代表的新古典經濟學家，以及貨幣學派和供給學派的經濟學家對財政政策持隨意、放任的態(tài)度。他們認為經濟增長過程中，財政政策不會對經濟增長造成任何影響，因此，否定了政府對經濟行為干預的必要性，反對任何形式的國家干預行為。以威廉·配第、馬爾薩斯和凱恩斯為代表的經濟學家則主張積極干預的財政政策，認為國家的統(tǒng)治階層應該根據經濟發(fā)展的規(guī)律，適當主動地利用國家財政政策對其發(fā)展路線進行干預，避免經濟危機的出現，以保障國家經濟的健康發(fā)展。

在國外的研究文獻中，針對財政支持制造業(yè)發(fā)展的文獻較少，大多集中在對制造業(yè)企業(yè)家和創(chuàng)新能力的支持方面。Cullen&Gordon(2002)通過對美國企業(yè)家行為的研究發(fā)現，稅收政策的調整對企業(yè)家在R&D方面的熱情影響顯著。Hall & Van Reenen (2000)研究表明稅收優(yōu)惠減少了企業(yè)研發(fā)活動的邊際成本，并且認為只要R&D投入的真實成本不增加，就不會對相關產業(yè)的R&D支出產生擠出效應。Gordon(1998)指出比個人所得稅率低的公司所得稅率將會鼓勵企業(yè)家承擔風險的行為，促進風險投資的增加。在促進企業(yè)創(chuàng)新方面，Bloom(1979)、Griffith (1995)等通過實證研究發(fā)現，雖然國家間結構差異較大，經濟波動也存在差異，但研發(fā)投入與稅收優(yōu)惠政策之間存在顯著的正相關關系。與國外研究范疇相似，國內對財政支持制造業(yè)發(fā)展的研究主要集中在稅收政策的減免效應對創(chuàng)新的影響、政府采購行為的實施為制造業(yè)發(fā)展的效用等，而對于財政政策對制造業(yè)產業(yè)布局引導和轉型升級的支持研究相對較少。桂玲(2009)和左浩泓(2005)、馬拴友(2001)、胡衛(wèi)和熊鴻軍(2005)等人通過國內外稅收政策對比，所引起的企業(yè)創(chuàng)新激勵不同，認為我國稅收優(yōu)惠集中在投入階段，而對于研發(fā)階段薄弱；石英華、張耿慶等人對財政政策對企業(yè)創(chuàng)新的影響進行了分析，認為我國支持自主創(chuàng)新的財政政策有效性不足，可能會面臨后發(fā)劣勢，無法趕超制造業(yè)強國?？字痉?2008)、張海星(2008)等人圍繞財政支持裝備制造業(yè)的發(fā)展進行了相關研究，認為應該通過稅收政策的改革，鼓勵企業(yè)引進國外先進技術，加大對有發(fā)展?jié)摿Φ闹圃鞓I(yè)的財政貼息等資金扶持力度。

綜上所述，在現有的研究成果中，國內外學者雖然研究的范圍大體一致，但側重點仍有區(qū)別。國外學者由于本國經濟發(fā)展背景的影響，大多集中在財政政策的經濟學理論分析方面，并以企業(yè)為研究對象，分析財政政策調整對制造業(yè)企業(yè)投入的影響。國內的學者則受國內改革浪潮的吸引，大多研究戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展政策。相比較而言，對于傳統(tǒng)制造業(yè)的轉型升級的財政扶持政策的研究較少。對于中國而言，在“雙向擠壓”的背景下，如何利用宏觀政策手段，保障制造業(yè)大國向制造業(yè)強國的轉變的研究有重要的實踐意義。

二、我國制造業(yè)現狀及財政政策支持的必要性

(一)我國制造業(yè)現狀

經過十二個“五年規(guī)劃”的努力發(fā)展，我國制造產業(yè)得到了舉世矚目的發(fā)展，2010年全球制造業(yè)產出的占比已經超過美國，排名世界第一。在國家宏觀政策的調控下，我國制造業(yè)保持了快速穩(wěn)定的增長速度，目前已經建成擁有39個工業(yè)大類、191個中類、525個小類的獨立完整的產業(yè)體系，成為全球重要的制造業(yè)基地。據世界銀行的統(tǒng)計資料，2014年，在所有工業(yè)大類中，中國有7個大類排列第一位，220多種工業(yè)品產量居首位，制造業(yè)增加值占世界的20.8%。另外，新興的電子信息產業(yè)、新能源產業(yè)等，發(fā)展規(guī)模也處于世界前列。

從近年我國制造業(yè)采購經理指數的變化情況來看(見圖1)，在2008年金融危機之前，我國制造業(yè)采購經理指數在50%以上波動，表明我國制造業(yè)總體處于快速擴張階段；受金融危機的影響，在2008 年11月降至最低值33.8%，制造業(yè)總體規(guī)模嚴重衰退；此后從2011年起，制造業(yè)采購經理指數圍繞50%上下波動，這說明近幾年制造業(yè)發(fā)展緩慢。經過對這階段資金投向及制造業(yè)發(fā)展所處的背景環(huán)境分析發(fā)現，我國財政資金支持制造業(yè)的發(fā)展其投資方向主要是節(jié)能減排、環(huán)保等方面，注重制造業(yè)的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。而此時我國的人口紅利消失、制造業(yè)強國的政策回流和中低收入國家的低價競爭，使得我國制造業(yè)發(fā)展緩慢。并且，在美國、德國等制造業(yè)強國引入物聯(lián)網等技術所開展的第三次工業(yè)革命，對我國原有的低端制造業(yè)造成較大的沖擊，并隨時有可能被制造業(yè)改革所淘汰。

基于此，我國政府在改革的深化期針對制造業(yè)的發(fā)展，規(guī)劃了中長期發(fā)展戰(zhàn)略《中國制造2025》，并在“十三五”規(guī)劃中對此再次明確。發(fā)展制造業(yè)，加快升級轉型速度，是進行供給側改革的主要內容之一。因此，在未來的發(fā)展過程中，制造業(yè)轉型將是帶動我國經濟走出下行趨勢的有效手段。

(二)財政稅收政策支持制造業(yè)轉型升級的必要性分析

制造業(yè)是第二產業(yè)的主體，對整個工業(yè)體系的影響十分顯著。對制造業(yè)實施優(yōu)惠的財政政策，其產生的乘數效應要大大高于其他產業(yè)。按照發(fā)達國家的經驗，制造業(yè)投資每增加1%，GDP將會提高0.836%①閆坤，于樹一.為制造業(yè)發(fā)展營造適宜的財稅環(huán)境[N].經濟參考報, 2015-11-05。。因此，世界各國對制造業(yè)的發(fā)展都極為重視，除了按照市場機制的作用對社會資源進行分配外，還會采用有效的財政政策進行宏觀調控。

從美國、德國等發(fā)達國家的制造業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃中發(fā)現，加強創(chuàng)新能力建設，實現技術升級，是本輪制造業(yè)改革的主要內容。而就制造業(yè)產業(yè)的研發(fā)、生產、使用過程看，其過程中所產生的效益無法被私人投資者完全占有，存在一定程度的外部效用，大大降低了企業(yè)家在R&D方面的投資熱情。為了緩解投入產出不匹配的矛盾，調動企業(yè)在制造業(yè)創(chuàng)新升級方面的積極性，只有依靠國家的宏觀調控政策進行必要的補貼和鼓勵，降低技術外部性的損失。從市場自由配置資源的角度分析，制造業(yè)的升級轉型、產業(yè)鏈延伸，會對傳統(tǒng)制造業(yè)造成較大的沖擊，尤其是智能機器、互聯(lián)網技術的應用，會淘汰大批生產設備和技術工人，并將制造業(yè)產品的訂單集中在少量轉型升級的企業(yè)中。因此，會造成原有的制造業(yè)企業(yè)的抵制，構筑進入壁壘加以排斥或阻撓。需要政府在全國范圍內統(tǒng)籌建立統(tǒng)一規(guī)范的財政稅收機制，解決地方政府之間、不同監(jiān)管機構之間客觀存在的協(xié)調失靈。

從產業(yè)發(fā)展的階段性和成長性分析，目前制造業(yè)轉型升級處于起步階段，在升級轉型初期，技術儲備、人才技能提升、資金支持等重要因素嚴重不足，產業(yè)內部沖突矛盾多，處于新生和脆弱的地位。同時，技術創(chuàng)新風險性大、資本市場不完備等私人行為失敗，使得制造業(yè)在轉型升級初期困難較大，且成功的概率不明朗。在這種情況下，政府采取稅收優(yōu)惠、財政補貼等財政稅收政策加以積極引導和保護，支持建立起具備長期競爭優(yōu)勢的經濟規(guī)模，具有極大的必要性和戰(zhàn)略意義。

三、我國財政支持制造業(yè)轉型升級存在的問題

根據我國制造業(yè)發(fā)展的現狀，及《中國制造2025》的規(guī)劃，在新一輪的制造業(yè)改革的過程中，要立足于我國制造業(yè)發(fā)展的現實情況，因此，在轉型過程中要考慮到各個不同發(fā)展階段的制造業(yè)企業(yè)所面臨的困難，協(xié)調解決轉型升級過程中面臨的問題，分階段、分步驟實施。這一轉型路徑對我國財政政策提出了更高的要求。通過對我國現行財政政策的分析，發(fā)現主要存在以下幾方面的問題，會對制造業(yè)的轉型升級造成影響。

(一)財政資金投入不科學

首先，在財政投入規(guī)模上，現有的財政資金投入規(guī)模嚴重不足。從制造業(yè)的發(fā)展階段看，目前，正處于轉型升級的關鍵時期，產業(yè)的創(chuàng)新升級需要充足的財力資本作為支撐。與發(fā)達國家在制造業(yè)方面的投入產出比為對照，我國在制造業(yè)方面投入的資金規(guī)模嚴重不足，與制造業(yè)在國民經濟中的地位不相匹配。其次，財政資金投入的方向缺乏科學規(guī)劃。雖然我國已經進入社會主義市場經濟初級階段多年，但計劃經濟的影響仍然很嚴重。在制造業(yè)發(fā)展過程中，國家方針政策的指引作用在地方有較強的放大效用。例如，國家推行了光伏產業(yè)、電解鋁產業(yè)等，都是由于各地方政府對市場發(fā)展的預估不科學，導致這幾個產業(yè)在地方財政的扶持下超速發(fā)展，帶來一系列的問題。但是對于加工制造業(yè)、技術創(chuàng)新型產業(yè)則由于資金不足，發(fā)展滯后。由于我國各地制造業(yè)起點和發(fā)展速度不同，導致現在全國制造業(yè)水平參差不齊，在本輪的制造業(yè)轉型升級過程中，需要對落后地區(qū)進行補足，以適應新的經濟發(fā)展的需求。而我國現有的財政支出體系，由于剛性增長壓力較大，尚未建成完善的投入增長機制，無法滿足制造業(yè)轉型升級對資金的需求。

(二)財政資金效率低下

按照目前我國財政資金的撥付渠道來看，主要有一般轉移支付和專項轉移支付，對于制造業(yè)轉型升級而言，其所需財政資金主要是通過專項轉移支付的形式下?lián)?。我國財政專項資金在審批和下?lián)苓^程中，存在“權利尋租”、下?lián)軠蟮葐栴}，無法及時有效的下?lián)艿街圃鞓I(yè)企業(yè)。并且，在資金撥付過程中，存在著各級管理部門執(zhí)行力不強和政策的低效等問題，為緊缺的制造業(yè)轉型升級資金的使用加大了困難。而且資金的投入方向缺乏科學的考證，低端投入占比較大，無法發(fā)揮先進制造業(yè)的帶動作用。

(三)稅收優(yōu)惠政策乏力

進行結構性減稅已經成為我國稅制改革的方向，但就制造業(yè)而言，現有的稅收優(yōu)惠政策對于制造業(yè)轉型升級的支持不足?，F階段，我國制造業(yè)大多只享受常規(guī)性的稅收減免政策，例如裝備制造業(yè)中常年處于震動、超強度使用或受酸、堿等強烈腐蝕狀態(tài)的機器設備，報經國家稅務總局批準，可縮短折舊年限或采取加速折舊方法計算企業(yè)所得稅。這些常規(guī)性的稅收減免政策是國家為了實現生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，而進行的優(yōu)惠政策，是適用于所有類似產業(yè)的，這樣就降低了稅收優(yōu)惠對制造業(yè)轉型升級的激勵作用，無法發(fā)揮財稅政策的引導、扶持作用。另外，在經濟新常態(tài)的背景下，財政收入壓力增大，而我國尚沒有完整的針對制造業(yè)發(fā)展的稅收扶持體系，稅收優(yōu)惠的規(guī)模和力度都遠遠低于新興產業(yè)，不利于社會資金的集聚，甚至會造成制造業(yè)企業(yè)的資金流失。

四、完善支持制造業(yè)轉型升級的財政政策

未來幾年時間，是我國制造業(yè)轉型升級的關鍵時期，關系到國家經濟結構能否按期完成結構調整，實現“制造強國”的總體目標。因此，在全球經濟復蘇緩慢、我國制造業(yè)成本增加、部分產能過剩的背景下，為支持制造業(yè)的轉型升級，應該加大國家宏觀調控手段的杠桿效應，尤其是財政政策對產業(yè)經濟影響。財政稅收政策設計應基于和遵循制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展階段，對低端制造業(yè)側重于技術升級和人才培養(yǎng)，對中高端制造業(yè)側重于保障企業(yè)的盈利能力，提高企業(yè)高端技術研發(fā)實力，緊緊圍繞資金來源、技術研發(fā)、成果轉化、人才培養(yǎng)、產品生產以及產品銷售等環(huán)節(jié)，推出有針對性財政稅收政策，滿足制造業(yè)企業(yè)轉型升級的需要。

(一)原則與思路

總結和借鑒發(fā)達國家財政支持制造業(yè)發(fā)展的經驗方法，充分考慮我國制造業(yè)發(fā)展的長期發(fā)展和國際形勢，本文認為，我國的財政政策對制造業(yè)扶持應遵循“市場作為資源配置主體”總原則。首先，要明確財政資金的作用，財政資金對于制造業(yè)發(fā)展發(fā)揮引領作用，不可能，也不需要包辦所有產業(yè)的發(fā)展。其次，要建立財政扶持資金的退出機制，根據市場宏觀評估的標準，設定財政資金扶持的介入和退出的臨界點。最后，財政扶持政策要可落地，在完善財政政策的過程中，要盡量選擇適用面寬泛，執(zhí)行簡便，政策的執(zhí)行方和需求方都較為認可的政策進行完善，避免出臺的財政政策束之高閣。

(二)具體路徑

1.加大稅收優(yōu)惠政策宣傳，貫徹執(zhí)行“減費降稅”。在我國的制造業(yè)體系中，中小企業(yè)的比重較大，對國家稅收政策的敏感程度較高。因此，應該繼續(xù)堅持對中小企業(yè)的“減費降稅”政策，提高中小型制造業(yè)企業(yè)的轉型升級的動力與熱情。從目前我國財稅體制改革的進程來看，國家已經出臺了大量的優(yōu)惠扶持政策，但政策出臺后，宣傳、執(zhí)行工作不到位，很多中小企業(yè)對政策不了解，并且政策內容繁雜、不系統(tǒng)，導致很多企業(yè)無法享受優(yōu)惠政策。因此，需要通過現有的各種宣傳渠道，讓中小企業(yè)在充分了解的基礎上，用足各項優(yōu)惠政策，讓減稅降費行動成為真正減輕制造業(yè)企業(yè)負擔的有效路徑。

2.加強財政預算管理，提高資金使用效率。對于制造業(yè)轉型升級的專項資金存量較大的問題，要認真貫徹落實新《預算法》的規(guī)定，加強財政資金的預算管理。首先，針對制造業(yè)企業(yè)受市場影響變動大的現象，對轉型升級項目的預算編制建立動態(tài)調整制度。其次，建立財政專項資金績效考核系統(tǒng)，根據財政專項資金效用，建立退出機制，以激勵企業(yè)和管理部門加快財政資金的撥付速度和使用效率。

3.優(yōu)化財政補貼資金的投入渠道。通過財政資助、貼息等支出手段，支持制造業(yè)的研發(fā)和自主化。利用財政貼息等支持手段鼓勵由科研院所和制造企業(yè)共同開發(fā)高端裝備，探索建立制造業(yè)發(fā)展與建設的聯(lián)動機制。建立官、產、學、研各方緊密合作的工作機制，加大對制造業(yè)研發(fā)的財政資助，對于共性關鍵技術研究、開發(fā)、集成等公共科技活動，采取前補助方式支持，對于具有明確的、可考核的制造業(yè)產業(yè)化項目采取后補助方式支持。利用中小企業(yè)公共服務平臺建設，促進創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置和專業(yè)化分工協(xié)作，推動共性關鍵技術的轉移與應用。

4.拓寬財政籌資渠道，擴大財政資金支持規(guī)模。根據企業(yè)對財政資金的需求，地方政府可以適當發(fā)行企業(yè)債，建立PPP的融資模式等方式，盡可能吸引社會資本投資到制造業(yè)轉型升級中。利用地方政府與銀行間的合作關系，建立制造業(yè)轉型升級的產業(yè)基金，以保證轉型升級企業(yè)對資金的需求。

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【責任編輯 寇明風】

F812.0

A

1672-9544（2016）04-0097-05

2015-11-30

游秋琳，副教授,對外合作處處長，研究方向為會計教育、財稅政策、職業(yè)技術教育；張霄，中國財政科學研究院博士后，講師，研究方向為財政政策；肖兆飛，研究員，博士，科研處處長，研究方向為財稅政策、職業(yè)技術教育。