陳　波

(清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院　北京 100084)

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文武關(guān)系與民主轉(zhuǎn)型
——印度尼西亞個(gè)案研究(1998—2014)

陳波

(清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院北京 100084)

文武關(guān)系；民主轉(zhuǎn)型；印尼；民主控制

在20世紀(jì)末的金融危機(jī)中，印尼結(jié)束了蘇哈托統(tǒng)治的“新秩序”時(shí)代，開啟了“后蘇哈托”時(shí)代的民主轉(zhuǎn)型。1998至2014年，先后上臺(tái)的哈比比、瓦希德、梅加瓦蒂和蘇西洛相繼對(duì)印尼進(jìn)行了民主化改革?！昂筇K哈托”時(shí)代的印尼民主轉(zhuǎn)型面臨的重大問(wèn)題之一就是如何進(jìn)行文武關(guān)系改革，讓這一支“政治的軍隊(duì)”變成“制度的軍隊(duì)”。本文以文武關(guān)系的變革為切入點(diǎn)，探尋“后蘇哈托”時(shí)代的印尼民主轉(zhuǎn)型歷程，認(rèn)為文武關(guān)系的變革不僅影響民主轉(zhuǎn)型，民主轉(zhuǎn)型也將影響對(duì)軍隊(duì)的民主控制。在實(shí)現(xiàn)對(duì)軍隊(duì)的文官控制的過(guò)程中，還必須加強(qiáng)文官控制的民主化程度。如果文官政府能夠提供有效的民主治理，民主的規(guī)則和程序能夠被廣泛接受，暴力活動(dòng)和政治斗爭(zhēng)的程度較低，軍隊(duì)將很難返回政治領(lǐng)域?qū)φ问┘佑行У挠绊憽?/p>

前言

民主轉(zhuǎn)型是一個(gè)國(guó)家由非民主政體向民主政體轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)過(guò)程，從非民主政體的崩潰到民主轉(zhuǎn)型過(guò)程的完成，其中包含著一系列具有民主特征的制度安排[1]。要描述好這樣一個(gè)過(guò)程，有必要探討以下三個(gè)基本問(wèn)題：

第一，發(fā)生民主轉(zhuǎn)型的初始非民主政體。初始非民主政體所具有的特征對(duì)轉(zhuǎn)型路徑以及開啟民主轉(zhuǎn)型之后所面臨的任務(wù)具有重要的影響。其次，民主轉(zhuǎn)型的情境，即非民主政體是在什么樣的情況下開啟民主轉(zhuǎn)型的。也就是說(shuō)民主轉(zhuǎn)型是由公民社會(huì)的起義、非民主政體的突然崩潰、武裝革命，還是由中下級(jí)軍官或者高級(jí)軍官領(lǐng)導(dǎo)的軍事政變開啟的？不同的轉(zhuǎn)型條件決定了不同政治力量的對(duì)比情況，與民主轉(zhuǎn)型之后民主鞏固密切相關(guān)的五個(gè)場(chǎng)域的情況也會(huì)因此有較大差異*胡安·林茨提出在具備國(guó)家性條件的情況下，具備以下五個(gè)要素才能使得一個(gè)民主政體得到鞏固：自由活躍的公民社會(huì)、相對(duì)自主且受人尊敬的政治社會(huì)、有法律保障的結(jié)社生活、可資利用的國(guó)家官僚系統(tǒng)、制度化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)。參見〈美〉胡安·林茨、〈美〉阿爾弗萊德·斯泰潘著，孫龍等譯《民主轉(zhuǎn)型與鞏固的問(wèn)題：南歐、南美和后共產(chǎn)主義歐洲》, 浙江人民出版社, 2008年。。第三，民主轉(zhuǎn)型是由誰(shuí)主導(dǎo)，誰(shuí)控制的。這主要是從行動(dòng)者邏輯上考察民轉(zhuǎn)型過(guò)程中精英之間的斗爭(zhēng)策略與選擇。民主轉(zhuǎn)型由高級(jí)軍官、中下級(jí)軍官，還是文官集團(tuán)主導(dǎo)，會(huì)產(chǎn)生不一樣的路徑特征和效果。

基于以上三個(gè)方面的探討，我們可以對(duì)印尼民主轉(zhuǎn)型的初始非民主政體、民主轉(zhuǎn)型的情境以及民主轉(zhuǎn)型的主要參與者進(jìn)行界定。

第一，1965年蘇哈托(Suharto)通過(guò)軍事政變的方式執(zhí)掌印尼政權(quán)，建立起以軍隊(duì)為主要依托的威權(quán)主義政權(quán) 。威權(quán)主義體制被認(rèn)為是20世紀(jì)70年代新一波民主轉(zhuǎn)型開啟之前分布最廣的非民主政體，而軍人官僚威權(quán)政體是其最重要的組成部分，也被稱為“官僚威權(quán)政體”[2]。胡安·林茨將威權(quán)主義政體歸結(jié)為介于極權(quán)體制與民主體制之間的較為溫和的專制政體[3]，這種政體多存在軍人干政甚至軍人執(zhí)掌政權(quán)的現(xiàn)象。

其次，亞洲金融危機(jī)從1997年開始沖擊亞洲，印尼作為其中受影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，也在此次危機(jī)當(dāng)中結(jié)束了長(zhǎng)達(dá)32年的蘇哈托統(tǒng)治下的“新秩序”時(shí)代(the New Order Era)[4]。在政權(quán)更迭的過(guò)程中沒有新的政治力量迅速建立起過(guò)渡政府，最終是由蘇哈托政權(quán)的代表性人物——副總統(tǒng)哈比比(Bacharuddin Jusuf Habibe)接任總統(tǒng)職務(wù)，開啟民主轉(zhuǎn)型。

第三，由于印尼特殊的歷史和現(xiàn)實(shí)因素，軍隊(duì)在印尼不僅是一支軍事力量，更是一支具備“雙重職能”的政治經(jīng)濟(jì)力量。在政權(quán)更迭的過(guò)程中，哈比比任命維蘭多將軍(General Wiranto)為印尼武裝部隊(duì)總司令(Commander of ABRI)*1999 年4 月之前印尼軍隊(duì)被稱為“印度尼西亞共和國(guó)武裝部隊(duì)”(Angkatan Bersenjata Republik Indonesia， ABRI), 之后改名為“印度尼西亞國(guó)防軍”(Tentara Nasiona Indonesia， TNI)。為了論述方便，本文統(tǒng)一稱之為印尼軍隊(duì)。，全權(quán)負(fù)責(zé)對(duì)軍隊(duì)的改革。這是危機(jī)驅(qū)動(dòng)下快速穩(wěn)定局面的無(wú)奈之舉，也為印尼的民主轉(zhuǎn)型及軍隊(duì)的去政治化改革奠定了基調(diào)。

因此，我們可以將印尼的民主轉(zhuǎn)型概括為：以軍隊(duì)為主要依托的威權(quán)主義政權(quán)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)、腐敗等綜合因素的沖擊下崩潰，在危機(jī)驅(qū)動(dòng)下由政權(quán)當(dāng)局者和高級(jí)軍官合作開啟了倉(cāng)促的民主轉(zhuǎn)型過(guò)程。這樣一個(gè)過(guò)程具有兩面性的特征：同時(shí)呈現(xiàn)出改革與保守的傾向，既表現(xiàn)出與舊政權(quán)的決裂，又表現(xiàn)出與舊政權(quán)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這種兩面性特征的一個(gè)重要方面就是軍隊(duì)作為舊政權(quán)的重要依托不愿意讓出其在“新秩序”時(shí)代的既得經(jīng)濟(jì)利益，退出政治舞臺(tái)。有些轉(zhuǎn)型國(guó)家也發(fā)生過(guò)類似的過(guò)程，雖然開啟了民主轉(zhuǎn)型，也進(jìn)行了選舉，但是沒有完成完整的民主轉(zhuǎn)型過(guò)程，民主政府沒有執(zhí)行任何實(shí)質(zhì)上的執(zhí)政舉措，軍隊(duì)仍然保持著巨大的影響力(比如20世紀(jì)80年代的危地馬拉)。同時(shí)從軍隊(duì)特別是高級(jí)軍官的組織特征上來(lái)說(shuō)，除非已經(jīng)在軍事上被打垮并且被新的民主政權(quán)當(dāng)局解散，否則，作為國(guó)家機(jī)器的永恒組成部分，軍隊(duì)可以作為一個(gè)單位退回到國(guó)家機(jī)器當(dāng)中，因?yàn)樵趪?guó)家機(jī)器中它仍有著廣泛的政府使命和政府分配的資源[5]。

上述的探討為以下問(wèn)題的提出和解決提供了必要性和可能性：文武關(guān)系發(fā)生什么樣的變化才能有助于民主轉(zhuǎn)型的推進(jìn)？在印尼的民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中，如何讓軍隊(duì)從一支“政治的軍隊(duì)”退出政壇，返回軍營(yíng)，變成一支“制度的軍隊(duì)”？

一　文獻(xiàn)回顧

自20世紀(jì)50年代學(xué)術(shù)界開始關(guān)注民主轉(zhuǎn)型理論后，對(duì)于民主轉(zhuǎn)型的探討就一直不曾間斷，也形成了較為成熟的體系。對(duì)民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中文武關(guān)系變革的研究以亨廷頓(Samuel P. Huntington)的經(jīng)典文武關(guān)系理論和科蒂(Andrew Cottey)等人提出的文武關(guān)系的“第二代范式”最具代表性。

“文武關(guān)系主要指軍隊(duì)(主要是軍官階層)與文官政府之間的關(guān)系，反映的是國(guó)家政治領(lǐng)導(dǎo)和武裝力量指揮者之間、組織化暴力與政治目標(biāo)和利益之間的關(guān)系?！盵6]亨廷頓在《軍人與國(guó)家：文武關(guān)系的理論與政治》中開創(chuàng)了經(jīng)典的文武關(guān)系理論，他把軍官階層定義為一種充分發(fā)展的專業(yè)，而文武關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是軍人集團(tuán)與社會(huì)其它團(tuán)體之間的力量對(duì)比關(guān)系。他的核心觀點(diǎn)就是通過(guò)提高軍事專業(yè)程度和擴(kuò)大文官權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)文官集團(tuán)對(duì)軍隊(duì)的控制，即通過(guò)主觀文官控制和客觀文官控制的結(jié)合來(lái)使軍隊(duì)權(quán)力減小到最低程度，從而防止武裝力量干預(yù)民主政治運(yùn)作和人民的自由生活[7]。近年來(lái)以李月軍為代表的中國(guó)青年學(xué)者在文武關(guān)系理論方面取得了一些研究成果，起到了很好的理論引介和補(bǔ)充作用。李月軍在比較分析“均衡文武關(guān)系理論”“動(dòng)態(tài)文武關(guān)系理論”“文武共擔(dān)責(zé)任理論”“文武協(xié)調(diào)理論”“基于民主轉(zhuǎn)型國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的文武關(guān)系理論”等新一代文武關(guān)系理論的基礎(chǔ)上，提出“新一代文武關(guān)系理論只是對(duì)經(jīng)典文武關(guān)系理論的補(bǔ)充，只有把兩者結(jié)合起來(lái)才能得出完整的分析和有說(shuō)服力的結(jié)論”*李月軍：《新文武關(guān)系理論：范式替代抑或理論補(bǔ)充》，《軍事歷史研究》2010年第2期。。楊英從“軍事專業(yè)主義”“文武分離”“制度路徑”三個(gè)方面梳理了諾維茲(Morris Janowitz)、芬納(Samuel E. Finer)等學(xué)者對(duì)亨廷頓文武關(guān)系理論的挑戰(zhàn)，認(rèn)為“無(wú)論在案例優(yōu)勢(shì)與案例經(jīng)驗(yàn)傳統(tǒng)的捕捉、對(duì)復(fù)雜文武關(guān)系悖論的解決，還是在理論所兼顧到的各種功能指標(biāo)、理論的自穩(wěn)性方面均未超越亨氏理論，挑戰(zhàn)是失敗的”*楊英：《亨廷頓的文武關(guān)系理論及其挑戰(zhàn)者》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2013年第5期。。

對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家的文武關(guān)系演變，科蒂等人提出了文武關(guān)系“第二代范式”*Andrew Cottey, Timothy Edmunds, and Anthony Forster，“The Second Generation Problematic: Rethinking Democracy and Civil-Military Relations”，Armed Forces & Society,Vol.29, No.1, Fall 2002, pp.31- 56.。其中最重要的觀點(diǎn)是對(duì)“文官控制”和“民主控制”的概念區(qū)分，指出從事實(shí)經(jīng)驗(yàn)上講，有些國(guó)家的文官集團(tuán)對(duì)軍隊(duì)實(shí)施了有效的控制，但是文官集團(tuán)的性質(zhì)卻與民主無(wú)關(guān)，比如蘇聯(lián)?？频俚热苏J(rèn)為對(duì)武裝力量的民主控制是威權(quán)政體向民主政體成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。這樣的解釋框架擺脫了以亨廷頓為代表的經(jīng)典文武關(guān)系理論者單純強(qiáng)調(diào)文官集團(tuán)(側(cè)重于國(guó)家行政部門)對(duì)于軍隊(duì)控制的局限，進(jìn)一步對(duì)文官控制的民主性質(zhì)做出了限定，這種強(qiáng)調(diào)民主控制的文武關(guān)系需要“建立有效的國(guó)防決策結(jié)構(gòu)，以及國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)防和安全部門的監(jiān)督，必須動(dòng)員更廣大的市民社會(huì)參與國(guó)防和安全討論，應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)一般取決于國(guó)家和社會(huì)能力”[8]。轉(zhuǎn)型國(guó)家中文武關(guān)系變革的“第二代范式”將文武關(guān)系的變化更好地帶入到民主轉(zhuǎn)型的情境當(dāng)中，擴(kuò)充了亨廷頓的主觀文官控制和客觀文官控制的內(nèi)涵，將對(duì)軍隊(duì)的控制的性質(zhì)和質(zhì)量納入考察范圍，將民主和管理的精髓加入對(duì)民主轉(zhuǎn)型的考察，有利于全面了解民主轉(zhuǎn)型作為一個(gè)宏觀環(huán)境的變化與文武關(guān)系變革之間的相互影響。

隨著印尼民主轉(zhuǎn)型的開啟，關(guān)于印尼文武關(guān)系的研究逐漸成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，較早的研究有烏爾夫·松德豪森(Sundhaussen U.)對(duì)于1945—1967這一時(shí)間段內(nèi)印尼軍人政治的關(guān)注，烏氏將印尼軍人插手政治的原因歸結(jié)于軍人集團(tuán)對(duì)于自身利益的維護(hù)以及文人集團(tuán)治理國(guó)家的失敗*Sundhaussen U.，The Road to Power: Indonesian Military Politics, 1945-1967，Kuala Lumpur: Oxford University Press, 1982.。之后對(duì)于印尼文武關(guān)系的研究大多集中于1998年印尼啟動(dòng)民主轉(zhuǎn)型后，將文武關(guān)系改革作為民主轉(zhuǎn)型改革中的一個(gè)重要領(lǐng)域。米納茲(Marcus Mietzner)和克羅齊(Crouch H. A.)的研究詳細(xì)描述了印尼民主轉(zhuǎn)型以來(lái)文武關(guān)系的變革歷程。米納茲認(rèn)為民主治理的質(zhì)量、宗教民族分裂運(yùn)動(dòng)以及文官集團(tuán)的聚合程度是影響文武關(guān)系的重要因素，如果印尼能夠保持2004年后期的政治狀態(tài)，那么文武關(guān)系的改革將會(huì)很樂(lè)觀*Marcus Mietzner，Military Politics, Islam, and the State in Indonesia, ISEAS Publications，2009.。而克羅齊把軍人參與政治的原因歸結(jié)于軍人在印尼獨(dú)立中奠定的重要地位以及文官集團(tuán)治理的低效，著重分析了“后蘇哈托”時(shí)代哈比比、瓦希德(Abdurrahman Wahid)、梅加瓦蒂(Megawati Sukarnoputri)以及蘇西洛(Susilo Bambang Yudhoyono)四位總統(tǒng)對(duì)于文武關(guān)系改革的成敗及其原因*Crouch H.A.，Political Reform in Indonesia after Soeharto, Institute of Southeast Asian Studies, 2010.。還有一些學(xué)者將印尼與其他東亞民主轉(zhuǎn)型國(guó)家進(jìn)行比較研究，比如馬克·比森(Beeson M.)認(rèn)為印尼的文武關(guān)系變革之所以較菲律賓和泰國(guó)成功，是因?yàn)橛∧彳婈?duì)良好的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀*Beeson M.，“Civil-military relations in Indonesia and the Philippines: Will the Thai coup prove contagious?”，Armed Forces & Society, Vol.34，No.3，2007.；克魯瓦桑(Croissant A.)和庫(kù)恩(Kuehn D.)則將菲律賓、印尼、泰國(guó)、臺(tái)灣和韓國(guó)做比較分析，認(rèn)為只有韓國(guó)和臺(tái)灣真正實(shí)現(xiàn)了對(duì)軍隊(duì)的民主控制，而造成成敗差異的原因主要在于四個(gè)方面，即軍人統(tǒng)治的歷史遺產(chǎn)、民主轉(zhuǎn)型的路徑選擇、軍隊(duì)在國(guó)內(nèi)安全中的角色以及發(fā)展與民主鞏固的影響*Croissant A., Kuehn D.，“Patterns of civilian control of the military in East Asia’s new democracies”，Journal of East Asian Studies, 2009, 9(2): 187-217.。以溫北炎*詳見溫北炎、鄭一?。骸逗筇K哈托時(shí)代的印度尼西亞》，世界知識(shí)出版社, 2006年。、張錫鎮(zhèn)*詳見張錫鎮(zhèn)：《當(dāng)代東南亞政治》，廣西人民出版社, 1995年；約翰·芬斯頓著，張錫鎮(zhèn)等譯《東南亞政府與政治》，北京大學(xué)出版社, 2007年。為代表的國(guó)內(nèi)印尼問(wèn)題專家對(duì)于印尼民主轉(zhuǎn)型的研究也有一定的積累，對(duì)印尼的民主轉(zhuǎn)型做了整體性的分析。梁孫逸*詳見梁孫逸：《后蘇哈托時(shí)代文武關(guān)系：印尼民主化與轉(zhuǎn)型》，中國(guó)人民大學(xué)博士論文，2010年。、劉相駿與皮軍*詳見劉相駿、皮軍：《后蘇哈托時(shí)代印尼軍隊(duì)的改革》,《南洋問(wèn)題研究》2008年第1期。等人從民主轉(zhuǎn)型中的行動(dòng)者視角對(duì)軍人的作用進(jìn)行了探討，但是缺乏更為深入的理論分析。

學(xué)界對(duì)于軍人干政原因的分析集中于軍隊(duì)在印尼獨(dú)立中的重要作用、軍隊(duì)在蘇哈托時(shí)期留下的歷史傳統(tǒng)、軍隊(duì)對(duì)于文官集團(tuán)治理國(guó)家的不滿等幾個(gè)方面。而關(guān)于文武關(guān)系變革的歷程，不僅關(guān)注文武關(guān)系本身的改革，也關(guān)注民主轉(zhuǎn)型整個(gè)過(guò)程的其他方面對(duì)于文武關(guān)系改革的影響。特倫斯·李(Lee T.)在分析瓦希德時(shí)期的文武關(guān)系變革時(shí)就總結(jié)道，軍隊(duì)重新成為政治的核心角色已無(wú)可能，但是文官集團(tuán)的聚合以及國(guó)內(nèi)秩序等不確定因素也使得對(duì)于軍隊(duì)的民主控制存在不確定性*Lee T.,“The nature and future of civil-military relations in Indonesia”，Asian Survey, 2000: 692-706.。

本文將經(jīng)典文武關(guān)系理論與文武關(guān)系的“第二代范式”相結(jié)合，集中關(guān)注1998—2014年，即“后蘇哈托”時(shí)代前四位總統(tǒng)任內(nèi)的文武關(guān)系變革，探尋印尼“政治的軍隊(duì)”向“制度的軍隊(duì)”的艱難轉(zhuǎn)變的歷程，在此基礎(chǔ)上對(duì)印尼文武關(guān)系變革的成敗進(jìn)行總結(jié)，并進(jìn)一步探討文武關(guān)系與民主轉(zhuǎn)型的關(guān)系。

二　“新秩序”時(shí)代軍隊(duì)的“雙重職能”

1965年蘇哈托通過(guò)武裝政變掌握了印尼政權(quán)，開啟了“新秩序”時(shí)代。此時(shí)的軍隊(duì)不僅占據(jù)著防務(wù)和安全領(lǐng)域，而且在政治和社會(huì)等領(lǐng)域發(fā)揮作用，這就是印尼軍隊(duì)“雙重職能”(Dwifungsi)的功能定位?！半p重職能”既作為一種意識(shí)形態(tài)為軍隊(duì)直接干政提供了合法性，也作為一種理論指導(dǎo)，為軍隊(duì)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化領(lǐng)域的擴(kuò)張?zhí)峁┝爽F(xiàn)實(shí)的操作方案。軍隊(duì)通過(guò)參與并主導(dǎo)政府體系、建立地方指揮系統(tǒng)(Territorial Command Structure)、壟斷資源控制經(jīng)濟(jì)等三種途徑成為印尼社會(huì)的主導(dǎo)性力量。

首先，參與并主導(dǎo)政府體系。軍隊(duì)在支持專業(yè)集團(tuán)黨(Partai Golongan Karya)成為實(shí)際上的第一大黨的同時(shí)，也在中央與地方政府部門的高級(jí)職位上都安插了自己的軍官，保持了政治上的絕對(duì)壟斷地位[9]。

其次，建立地方指揮系統(tǒng)。從軍區(qū)劃分和設(shè)置上，軍隊(duì)建立起其干預(yù)政治經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)——地方指揮系統(tǒng)。地方指揮系統(tǒng)遍布整個(gè)群島，軍隊(duì)借此基本上實(shí)現(xiàn)了與地方行政政權(quán)的平行化*自2002年起，印尼陸軍總共建立起12個(gè)大區(qū)指揮機(jī)構(gòu)(Komando Daerab Milit-er:Kodam)，每個(gè)軍區(qū)配置一名少將，下轄一個(gè)單獨(dú)的大省或者幾個(gè)小省，即包括亞齊和日惹兩個(gè)特區(qū)和首都雅加達(dá)在內(nèi)的28個(gè)一級(jí)行政區(qū)。每個(gè)軍區(qū)下面設(shè)置若干軍分區(qū)(Komando Resor Militer:Korem),配置一名陸軍上校，下轄?zhēng)讉€(gè)大城市或城鎮(zhèn)。以此類推，軍隊(duì)依據(jù)行政區(qū)劃分上的省、縣、區(qū)、村的順序，依次設(shè)置了軍區(qū)/衛(wèi)戍區(qū)(Komando Daerab Militer:Kodam)、軍分區(qū)(Komando Resor Militer:Korem)、軍小區(qū)(Komando Distrik Militer:Kodim)和軍村大隊(duì)(Bintara Pembina Desa:Babinsa)等軍隊(duì)機(jī)構(gòu)。。

第三，壟斷資源，控制經(jīng)濟(jì)。軍隊(duì)利用軍政特權(quán)壟斷資源，控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈。通過(guò)非法走私攫取國(guó)家財(cái)產(chǎn)，軍隊(duì)建立起獨(dú)立的財(cái)政系統(tǒng)，成為其立足政治舞臺(tái)強(qiáng)有力的工具[10]。

秉持發(fā)展主義政策，印尼在20世紀(jì)70年代之后連續(xù)保持著年均7%的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，人均國(guó)民收入超過(guò)1000美元，到20世紀(jì)90年代中期以后逐漸步入新興工業(yè)化國(guó)家(NIC)行列[11]。但是隨著軍隊(duì)勢(shì)力在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)蔓延和滲透，貪污腐敗、社會(huì)不公正現(xiàn)象在印尼極其盛行，蘇哈托與軍隊(duì)的利益交換雖然暫時(shí)鞏固了政權(quán)，但也導(dǎo)致了民眾不滿情緒的慢慢積蓄。在金融危機(jī)的沖擊下，統(tǒng)治印尼32年之久的蘇哈托讓出總統(tǒng)職位，結(jié)束了他的“新秩序”時(shí)代。

三　民主轉(zhuǎn)型中的文武關(guān)系改革

在“后蘇哈托”時(shí)代的民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中，哈比比、瓦希德、梅加瓦蒂和蘇西洛分別對(duì)文武關(guān)系進(jìn)行了改革，民主轉(zhuǎn)型作為大勢(shì)所趨推動(dòng)了文武關(guān)系的變革。同時(shí)，文武關(guān)系的變革作為民主轉(zhuǎn)型的重要領(lǐng)域，也對(duì)民主轉(zhuǎn)型的展開起到了重要作用。

(一)哈比比時(shí)期：對(duì)軍隊(duì)的有限改革

由于沒有其他政治勢(shì)力能夠利用突然變化的政局掌握政權(quán)，按照法定程序，副總統(tǒng)哈比比和平地接過(guò)了總統(tǒng)職位。如前所述，印尼民主轉(zhuǎn)型開啟的倉(cāng)促性以及主導(dǎo)者的保守性決定了1998年的制度變革同時(shí)呈現(xiàn)出改革和保守的傾向，既表現(xiàn)出與舊政權(quán)的決裂，又表現(xiàn)出與之千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。與此相聯(lián)系，“后蘇哈托”時(shí)代的文武關(guān)系呈現(xiàn)出鮮明的兩面性特征。

總體來(lái)說(shuō)，哈比比政府在開放政黨限制、開放輿論、修改選舉法并許諾民主選舉等方面做出了轉(zhuǎn)型努力，在危機(jī)驅(qū)動(dòng)下開啟了印尼的民主轉(zhuǎn)型。但哈比比執(zhí)政的首要目的是穩(wěn)控局面，為此他不得不與軍隊(duì)達(dá)成妥協(xié)，一方面對(duì)軍隊(duì)做出改革撫慰民意，另一方面又將改革全權(quán)交給軍隊(duì)進(jìn)行，默許軍隊(duì)維護(hù)自身根本利益。1998年9月在萬(wàn)隆舉行的軍隊(duì)研討會(huì)，發(fā)布了軍隊(duì)改革的綱領(lǐng)性文件——《武裝部隊(duì)在21世紀(jì)的作用：重新定義、定位和執(zhí)行武裝部隊(duì)在國(guó)家中的作用》(Peran ABRI Abad XXI: Redefinisi,Reposisi dan，Reaktualisasi Peran ABRI dalam Kehidepan Bangsa)，于是所謂的“新范式”(the New Paradigm)改革就在這個(gè)文件的指導(dǎo)下展開了[12]。

所謂“新范式”改革主要有四項(xiàng)意涵：“首先，軍隊(duì)從參與國(guó)家事務(wù)的‘前線’中退出；第二，干政方式從之前的‘占領(lǐng)’向‘影響’轉(zhuǎn)變；第三，施加影響的方式由‘直接’向‘間接’轉(zhuǎn)變；第四，軍隊(duì)承認(rèn)與其他國(guó)家力量分享權(quán)力的必要性?！边@份文件代表了哈比比時(shí)期軍隊(duì)的基本立場(chǎng)——沒有放棄參與政治的權(quán)力[13]。

“新范式”改革的目的在于將軍隊(duì)從政治和社會(huì)事務(wù)中剝離出來(lái)，所采取的改革措施主要有以下幾個(gè)方面：首先，通過(guò)分解軍隊(duì)的社會(huì)和政治事務(wù)部門來(lái)降低軍隊(duì)對(duì)于社會(huì)政治的介入*軍隊(duì)的社會(huì)和政治事務(wù)部門(military’s social and political affairs branch)是地方指揮系統(tǒng)(territorial command structure)的重要組成部分，從而能夠使軍隊(duì)在全國(guó)各層級(jí)的政治事務(wù)中發(fā)揮重要影響力。將“社會(huì)和政治事務(wù)”(Social and Political Affairs)降格為“地方事務(wù)”(territorial affairs)是對(duì)軍隊(duì)進(jìn)行去政治化改革的重要步驟。具體參見Crouch H.A.,Political reform in Indonesia after Soeharto，Institute of Southeast Asian Studies, 2010,p.133.；第二，調(diào)整軍隊(duì)的組成結(jié)構(gòu)，將警察從軍隊(duì)中分離出去，成為國(guó)防部下屬的獨(dú)立機(jī)構(gòu)[14]；第三，軍隊(duì)開始斷絕同專業(yè)集團(tuán)黨之間聯(lián)系，維蘭多將軍宣布不再支持專業(yè)集團(tuán)黨，在1999年的大選中保持政治中立[15]；第四，通過(guò)減少現(xiàn)役軍官在政府官僚系統(tǒng)內(nèi)的任職人數(shù)來(lái)降低軍隊(duì)對(duì)政治的干預(yù)。1999年印尼第4號(hào)法令第三章第十二條規(guī)定逐步減少直至清除軍隊(duì)在議會(huì)中的議席，1999年則實(shí)現(xiàn)了從75席降至38席，使軍隊(duì)在地方立法機(jī)構(gòu)中的席位大大降低[16]。

此次變革中軍隊(duì)開始有意識(shí)地退出正式的政治制度安排，但是軍隊(duì)作為威權(quán)制度的支柱所賴以生存的權(quán)力基礎(chǔ)——軍隊(duì)的地方指揮系統(tǒng)、獨(dú)立的財(cái)政系統(tǒng)以及調(diào)停各種勢(shì)力斗爭(zhēng)的能力——沒有受到根本威脅。在“后蘇哈托”時(shí)代民主轉(zhuǎn)型的前18個(gè)月中(1998年5月-1999年10月)，文官集團(tuán)并沒有能夠就如何改造軍隊(duì)的系統(tǒng)、信條以及政治心態(tài)對(duì)軍隊(duì)精英發(fā)出任何行政命令。很顯然，維蘭多領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)自我改革主要關(guān)注軍人退出政治，認(rèn)為簡(jiǎn)單地將高級(jí)軍官逐漸從政治制度中剝離出去就能夠?qū)崿F(xiàn)軍隊(duì)的去政治化，宏觀的軍隊(duì)組織結(jié)構(gòu)卻沒有受到任何影響。

哈比比在執(zhí)政的早期還能夠勉強(qiáng)控制軍隊(duì)，原因在于其對(duì)軍隊(duì)的“說(shuō)服”與“妥協(xié)”，但哈比比做出在東帝汶進(jìn)行公投的決定及其在選舉中的失勢(shì)促使軍隊(duì)轉(zhuǎn)而支持瓦希德[17]。作為交換，維蘭多和蘇西洛等人在瓦希德時(shí)期都擔(dān)任了重要職務(wù)。這表明在制度轉(zhuǎn)型階段的印尼，軍隊(duì)雖然被剝奪了正式的政治權(quán)力，但是卻擁有了更多的戰(zhàn)略彈性，內(nèi)部自主權(quán)以及非正式的政治影響力依然強(qiáng)大。

(二)瓦希德時(shí)期：對(duì)軍隊(duì)的激進(jìn)改革

瓦希德能夠擊敗穩(wěn)操勝券的梅加瓦蒂，是文官集團(tuán)之間、文官與軍隊(duì)之間斗爭(zhēng)與妥協(xié)的產(chǎn)物。瓦希德與維蘭多達(dá)成協(xié)議，甚至以維蘭多當(dāng)選副總統(tǒng)和保證軍隊(duì)的利益為交換條件，換得軍隊(duì)的支持。對(duì)軍隊(duì)支持的依賴以及在議會(huì)中的弱勢(shì)地位決定了瓦希德對(duì)軍隊(duì)的激進(jìn)改革必然會(huì)以失敗收?qǐng)觥?/p>

瓦希德上任之后對(duì)軍隊(duì)的改革主要有以下幾個(gè)方面:首先，任命維蘭多為政治與安全事務(wù)協(xié)調(diào)部長(zhǎng)(Coordinating Minister for Political and Security Affairs)，剝奪其對(duì)印尼武裝力量的直接指揮權(quán)[18]；其次，任命印尼歷史上首位海軍出身的三軍總司令——維多多·蘇吉布托(Widodo Adi Sucipto)，任命蘇達(dá)索諾教授(Juwono Sudarsono)為20世紀(jì)50年代以來(lái)印尼的首位文職國(guó)防部長(zhǎng)[19]；第三，提拔激進(jìn)派軍官安格斯(Angus Wirahadikusumah)，讓其對(duì)軍隊(duì)的地方指揮系統(tǒng)進(jìn)行改革[20]；第四，解散軍隊(duì)干預(yù)政治的兩個(gè)重要機(jī)構(gòu)——負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)家穩(wěn)定的鞏固國(guó)家安全支援協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(Komando pemulihan keamanan dan ketertiban)和社會(huì)政治事務(wù)理事會(huì)(Suruhanjaya Pengangkutan Awam Darat)，這一改革導(dǎo)致了約500名軍官丟掉職務(wù)[21]；第五，進(jìn)一步規(guī)范軍隊(duì)與警察的職責(zé)范圍，警察負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)事務(wù)，軍隊(duì)專司國(guó)家對(duì)外防務(wù)，同時(shí)增加警察數(shù)量[22]。

瓦希德對(duì)軍隊(duì)的激進(jìn)改革，特別是對(duì)被軍隊(duì)視為安身立命之本的地方指揮系統(tǒng)的改革，觸及了軍隊(duì)的核心利益，加上其在用人方面的恣意妄為，引起了軍隊(duì)的不滿。瓦希德2000年對(duì)人民代表會(huì)議(DPR)中最大的兩個(gè)政黨——斗爭(zhēng)民主黨(PDI-P)和專業(yè)集團(tuán)黨兩名官員的解職也使得他的政治前途愈加險(xiǎn)峻[23]。瓦希德不得不尋求軍隊(duì)的支持，2001年1月和5月瓦希德兩次要求軍隊(duì)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，但都遭到了拒絕。最終，2001年7月，人民協(xié)商會(huì)議(MPR)對(duì)瓦希德進(jìn)行彈劾，副總統(tǒng)梅加瓦蒂上臺(tái)執(zhí)政。

瓦希德推行的較為激進(jìn)的政治改革最終在精英階層的強(qiáng)烈反對(duì)聲中結(jié)束，這些改革對(duì)民主轉(zhuǎn)型以及文武關(guān)系變革的影響毀譽(yù)參半。一方面，瓦希德時(shí)期推行了歷任文官政府都不曾實(shí)行的一些創(chuàng)新舉措，比如不顧軍方的反對(duì)與亞齊和巴布亞地區(qū)的民族分離勢(shì)力進(jìn)行和平談判，開展大范圍的軍隊(duì)改革，促進(jìn)民眾的社會(huì)參與，鼓勵(lì)民眾參與新的國(guó)家防務(wù)法案的制定等；但是另一方面，瓦希德仍然沒有擺脫軍隊(duì)的束縛，其對(duì)形勢(shì)的錯(cuò)誤預(yù)估以及恣意妄為的作風(fēng)導(dǎo)致了精英階層的一致反對(duì)，最終還是沒有擺脫尋求軍隊(duì)支持的循環(huán)。瓦希德的下臺(tái)，標(biāo)志著“后蘇哈托”時(shí)代的印尼度過(guò)了民主轉(zhuǎn)型中最紛亂的一個(gè)時(shí)期。

(三)梅加瓦蒂時(shí)期：對(duì)軍隊(duì)改革的停滯

哈比比采取了一定的措施對(duì)軍隊(duì)進(jìn)行去政治化改革，但并沒有完全觸動(dòng)軍隊(duì)的根本利益；瓦希德對(duì)軍隊(duì)地方指揮系統(tǒng)的改革遭到了軍隊(duì)的一致反對(duì)，他本人也遭到人民協(xié)商會(huì)議的彈劾而下臺(tái)。種種跡象都表明，相對(duì)于軍隊(duì)在內(nèi)閣與議會(huì)中的影響力，傳統(tǒng)的安全防衛(wèi)職能還是其安身立命的根本，改革的環(huán)境并沒有動(dòng)搖他們保護(hù)自身核心利益的實(shí)力(例如內(nèi)部自治與財(cái)政自主權(quán))。同時(shí)，政治精英的斗爭(zhēng)也消解了對(duì)軍隊(duì)進(jìn)行去政治化改革的勢(shì)頭，因?yàn)樗麄兌夹枰獙で筌姺降闹С郑婈?duì)正可從中獲益。

在梅加瓦蒂執(zhí)政期間，印尼國(guó)內(nèi)局勢(shì)發(fā)生了有利于軍隊(duì)的變化。其中最重要的是馬魯古省的宗教暴力斗爭(zhēng)形勢(shì)惡化，2000年瓦希德政府依據(jù)軍事法律宣布馬魯古地區(qū)進(jìn)入全民緊急狀態(tài)，給予軍隊(duì)和警察相當(dāng)大的實(shí)施行動(dòng)的權(quán)力[24]。軍隊(duì)于2002年開始從警察手中完全接手維護(hù)國(guó)內(nèi)安全的職能，這一變化無(wú)疑逆轉(zhuǎn)了人民協(xié)商會(huì)議剝奪軍隊(duì)處理國(guó)內(nèi)安全職能的權(quán)力而造成的對(duì)軍隊(duì)不利的局面，軍方對(duì)于處理民族分離勢(shì)力以及恐怖主義的強(qiáng)硬立場(chǎng)也得到了文官集團(tuán)的支持。梅加瓦蒂在用人上極大地向軍隊(duì)傾斜，重新任命強(qiáng)硬的保守派軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)人，減輕國(guó)防部門對(duì)于軍隊(duì)的管控。新任命的國(guó)防部長(zhǎng)馬托利·阿卜杜爾·賈利爾(Matori Abdul Djalil)由于中風(fēng)只在其任期的前兩年發(fā)揮作用，2003年8月至2004年10月期間，國(guó)防部長(zhǎng)的職位實(shí)際上一直處于空缺的狀態(tài)[25]。

另一方面，2002年8月通過(guò)的一系列憲法修正案及2003年7月國(guó)會(huì)通過(guò)的新的選舉法和政黨法規(guī)定了正副總統(tǒng)的選舉方式、立法機(jī)構(gòu)的組成結(jié)構(gòu)，要求軍隊(duì)不得參加競(jìng)選立法機(jī)構(gòu)成員和總統(tǒng)候選人[26]。軍隊(duì)迅速適應(yīng)民主化改革在制度上對(duì)其造成的不利影響，改變參與政治的方式。大量退役軍官參加了2002年和2003年地方行政職位的競(jìng)選，以及2004年的總統(tǒng)大選*包括斗爭(zhēng)民主黨、國(guó)民使命黨(PAN)、民族覺醒黨(PKB)在內(nèi)的各政黨競(jìng)相推選具有軍人背景的候選人。具體參見：Marcus Mietzner，Military Politics, Islam, and the State in Indonesia, ISEAS Publications 2009,p.233.。這表明無(wú)論是作為一個(gè)整體的軍隊(duì)還是作為個(gè)體的軍官，都對(duì)新的民主政體具有極強(qiáng)的適應(yīng)能力，通過(guò)參與新制度以抵消改革對(duì)其既得利益造成的損失，從而繼續(xù)保持其影響力。

對(duì)于為什么各大政黨傾向于支持有軍隊(duì)背景的人參加地方和總統(tǒng)選舉，克羅齊曾總結(jié)道：“再次認(rèn)同一個(gè)軍官總比冒著讓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手贏得選舉的風(fēng)險(xiǎn)要強(qiáng)?！盵27]這一方面顯示出結(jié)構(gòu)性民主與程序性民主愈加契合*民主作為一種政權(quán)類型，具有程序性和結(jié)構(gòu)性兩個(gè)特點(diǎn)：結(jié)構(gòu)性根植于憲法安排或普通法的保證；程序性即對(duì)游戲規(guī)則的遵守。參見〈英〉安東尼·吉登斯著，周紅云譯《失控的世界》，江西人民出版社，2001年。，曾經(jīng)不可一世的軍人也不得不走下神壇，加入選舉的行列，通過(guò)民主的程序來(lái)繼續(xù)保持其政治影響力。各大政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，政治力量越來(lái)越平衡，梅加瓦蒂的斗爭(zhēng)民主黨之所以推舉退役軍人參與選舉，也是出于加強(qiáng)政黨影響力的考慮。但從另一方面看，正如米納茲所說(shuō)的：“軍隊(duì)的政治影響力隨著文官集團(tuán)內(nèi)部斗爭(zhēng)的程度上升或者下降?！盵28]印尼的多元民主競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)初具規(guī)模，但還是需要軍人的參與，這說(shuō)明此階段民主的缺陷——依然需要以強(qiáng)力為依托的軍隊(duì)的支持。同時(shí)文官集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)的分化為軍隊(duì)參與政治提供了機(jī)會(huì)，阻礙了民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程和文武關(guān)系的變革。

(四)蘇西洛時(shí)期：對(duì)軍隊(duì)改革的穩(wěn)步推進(jìn)

隨著2004年印尼歷史上首次總統(tǒng)直接選舉的進(jìn)行，蘇西洛這位軍隊(duì)漸進(jìn)改革派的代表人物，終于走上了總統(tǒng)的職位，憑借其強(qiáng)大的合法性基礎(chǔ)以及在軍隊(duì)內(nèi)部的權(quán)威有效推進(jìn)了文武關(guān)系變革，印尼的民主轉(zhuǎn)型迎來(lái)了新局面。

蘇西洛對(duì)軍隊(duì)改革的推進(jìn)主要集中在兩個(gè)方面：第一，和平處理亞齊問(wèn)題，減少?gòu)?qiáng)制力在國(guó)內(nèi)的使用，進(jìn)一步強(qiáng)化軍隊(duì)作為一支國(guó)防力量的政治中立性[29]；第二，新任命的國(guó)防部長(zhǎng)制定了較為詳盡的改革計(jì)劃，對(duì)軍隊(duì)的商業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制，加強(qiáng)對(duì)軍隊(duì)的司法監(jiān)控。這進(jìn)一步規(guī)范了文武關(guān)系，促進(jìn)了民主轉(zhuǎn)型。

亞齊問(wèn)題一直以來(lái)都是印尼重要的國(guó)家性問(wèn)題，它不僅涉及國(guó)家統(tǒng)一，也聚集著軍隊(duì)的污點(diǎn)和利益，涉及軍隊(duì)觸犯人權(quán)、貪污腐敗、預(yù)算外財(cái)政來(lái)源、非法走私等問(wèn)題。西班牙前首相蘇亞雷斯(Adolfo Suárez González)在西班牙的民主轉(zhuǎn)型過(guò)程中大膽地承認(rèn)共產(chǎn)黨合法化，使得民主作為“鎮(zhèn)上的唯一規(guī)則”得到了進(jìn)一步的運(yùn)轉(zhuǎn)。蘇西洛同樣擁有民主的寬容，他對(duì)亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織(GAM)的領(lǐng)袖伊爾宛迪·優(yōu)素福(Irwandi Yusuf)通過(guò)直接選舉贏得亞齊省長(zhǎng)職位表達(dá)了支持的態(tài)度，這樣的政治包容性提高了蘇西洛政府民主轉(zhuǎn)型努力的可信性?！懊鞔_的民主化承諾與全國(guó)范圍內(nèi)的選舉強(qiáng)化了中央政府的合法性資格，有助于政治社會(huì)與民間社會(huì)之間的聯(lián)系”[30]，促使印尼外圍民族主義與中央政府之間建立起新的、為憲法所承認(rèn)的聯(lián)系。以和平的方式解決亞齊問(wèn)題，在提升蘇西洛政府合法性的同時(shí)進(jìn)一步擠壓了軍隊(duì)的政治空間，為軍隊(duì)回歸軍營(yíng)，朝著職業(yè)化、專業(yè)化方向發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

在和平處理亞齊問(wèn)題的基礎(chǔ)上，蘇西洛任命蘇達(dá)索諾為國(guó)防部長(zhǎng)，制定具體的改革計(jì)劃，進(jìn)行軍隊(duì)的制度化改革，進(jìn)一步提升了文官集團(tuán)對(duì)軍隊(duì)控制的質(zhì)量。改革措施主要包括以下幾個(gè)方面：首先，頒布了2002年第二號(hào)法令[31]，貫徹文官至上的原則，加強(qiáng)軍隊(duì)的職業(yè)化程度，進(jìn)一步厘清國(guó)防部和軍隊(duì)之間的關(guān)系，對(duì)于國(guó)防部在國(guó)防政策的制定、國(guó)防物質(zhì)的調(diào)配、國(guó)防預(yù)算的使用、議會(huì)的監(jiān)督等方面做了更為規(guī)范和明確的規(guī)定。與之相聯(lián)系，印尼國(guó)防部分別就“國(guó)防信條”(Defense Doctrine)、“國(guó)防戰(zhàn)略”(Defense Strategy)、“國(guó)防形式”(Defense Posture)發(fā)布了官方文件，明確軍隊(duì)抵御外敵入侵和保衛(wèi)領(lǐng)土完整的軍事防衛(wèi)職責(zé)[32]。其次，2004年第34號(hào)法令對(duì)軍隊(duì)的角色進(jìn)行了嚴(yán)格定義，規(guī)定印尼國(guó)防軍是維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土完整、防御外敵入侵、維護(hù)國(guó)家安全的“核心防務(wù)力量”(Core Defense Component)，要求軍事力量的安排遵循印尼安全形勢(shì)和軍事戰(zhàn)略，在不穩(wěn)定地區(qū)、邊境地區(qū)優(yōu)先部署[33]。同時(shí)政府開始接管軍隊(duì)商業(yè)財(cái)產(chǎn)。2009年10月11日蘇西洛簽署總統(tǒng)令，要求所有軍隊(duì)直接和間接擁有的商業(yè)財(cái)產(chǎn)都由政府接管[34]。第三，加強(qiáng)海軍與空軍的建設(shè)，增加其在國(guó)防與防震抗災(zāi)中的作用[35]；第四，增加軍隊(duì)預(yù)算，減少軍隊(duì)商業(yè)活動(dòng)。從2004年到2013年，印尼的國(guó)防預(yù)算從21萬(wàn)億印尼盾提高到81.9萬(wàn)億印尼盾，增加幅度高達(dá)290%*數(shù)據(jù)來(lái)源于斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所網(wǎng)站https://www.sipri.org/databases/milex，2014年12月。。

蘇西洛上臺(tái)之后憑借其前所未有的強(qiáng)大的總統(tǒng)合法性對(duì)軍隊(duì)實(shí)施了很好的控制，清除軍內(nèi)保守派，安插改革派，軍隊(duì)進(jìn)一步被總統(tǒng)“馴服”，在政治、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域的影響力進(jìn)一步下降。國(guó)防部長(zhǎng)蘇達(dá)索諾對(duì)軍隊(duì)進(jìn)行的制度化改革，在接管軍隊(duì)的商業(yè)財(cái)產(chǎn)、加強(qiáng)對(duì)軍隊(duì)的法律監(jiān)督、加強(qiáng)海軍空軍的建設(shè)、增加軍隊(duì)的財(cái)政預(yù)算等多個(gè)方面采取了措施，進(jìn)一步推動(dòng)了軍隊(duì)退出政治、回歸軍營(yíng)的進(jìn)程，促使軍隊(duì)向職業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展。

四　文武關(guān)系變革的成就與問(wèn)題

印尼文武關(guān)系的變革隨著領(lǐng)導(dǎo)人的更迭、國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化呈現(xiàn)出波浪前進(jìn)的趨勢(shì)，經(jīng)歷哈比比的有限改革、瓦希德的激進(jìn)改革、梅加瓦蒂的改革停滯以及蘇西洛的有效改革，文武關(guān)系總體上呈現(xiàn)出“軍隊(duì)非政治化與政治過(guò)程非軍隊(duì)化”的特征[36]。但是作為一支從建國(guó)起就深度參與內(nèi)政的傳統(tǒng)政治力量，16年的改革還不足以徹底清除軍隊(duì)“雙重職能”的影響，文武關(guān)系改革還存在一些遺留問(wèn)題。

具體來(lái)說(shuō)文武關(guān)系改革的成就主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面的“提升”：首先是文官政府對(duì)軍隊(duì)掌控力的提升，其次是軍隊(duì)自身建設(shè)的職業(yè)化程度的提升。

第一，軍隊(duì)的指導(dǎo)性意識(shí)形態(tài)和職能定位發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，“文官至上”原則被廣泛接受?？v觀“后蘇哈托”時(shí)代的文武關(guān)系變革，軍隊(duì)從立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)中逐漸退出，以及文官政府對(duì)軍隊(duì)的逐漸掌控是一個(gè)明顯的趨勢(shì)。1998年9月開始現(xiàn)役軍官不能再在政府部門任職，并且要斷絕與專業(yè)集團(tuán)黨的關(guān)系[37]。1999年印尼第4號(hào)法令規(guī)定軍隊(duì)在人民代表會(huì)議中的席位由75席減少到38席[38]。2000 年8 月印尼人民協(xié)商會(huì)議決定，武裝部隊(duì)到2009年將只保留象征性的(議會(huì))代表權(quán)[39]。從瓦希德任命首位文職國(guó)防部長(zhǎng)開始，國(guó)防部長(zhǎng)的文職化就成為了常態(tài)*到2014年為止，印尼的四任文職國(guó)防部長(zhǎng)為：蘇達(dá)索諾教授(Pro.Juwono Sudarsono)，1999年10月-2000年8月和2004年10月-2009年10月在任；馬托利·阿卜杜爾·賈利爾(Matori Abdul Djalil)，2001年8月-2004年10月在任，實(shí)際上2003年8月之后馬托利由于中風(fēng)退隱，梅加瓦蒂也沒有任命新的人選；普爾諾莫·吉安托羅教授(Prof. Ir. Purnomo Yusgiantoro)，2009年10月-2014年10月在任。。隨著2002年第2號(hào)法令、2004年第34號(hào)法令以及國(guó)防部相關(guān)文件的出臺(tái)，軍隊(duì)角色更加清晰。這些文件明確規(guī)定了軍隊(duì)義務(wù)的四個(gè)方面：執(zhí)行民事任務(wù)、維護(hù)人權(quán)、聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)、協(xié)助警察維護(hù)安全和公共秩序，軍隊(duì)進(jìn)一步被規(guī)訓(xùn)到文官政府的控制之下[40]。對(duì)軍隊(duì)角色的重新定位去除了軍隊(duì)實(shí)施“雙重職能”的基礎(chǔ)，對(duì)軍隊(duì)機(jī)構(gòu)的改革限制了軍隊(duì)發(fā)揮“雙重職能”的機(jī)制，以立法形式明確規(guī)定軍隊(duì)的職能使得對(duì)軍隊(duì)的改革有法可依，這些措施進(jìn)一步減少了軍隊(duì)合法干預(yù)政治經(jīng)濟(jì)的制度路徑，加快了軍隊(duì)回歸軍營(yíng)的步伐。軍隊(duì)從政府部門、議會(huì)和政黨中退出以及“文官至上”原則的廣泛應(yīng)用，使得軍隊(duì)很難再以維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的借口介入政治領(lǐng)域，從政治領(lǐng)域的完全退出只是時(shí)間問(wèn)題[41]。

第二，軍隊(duì)的結(jié)構(gòu)性改革取得了初步的進(jìn)展，軍隊(duì)的職業(yè)化建設(shè)初見成效。“后蘇哈托”時(shí)代對(duì)軍隊(duì)結(jié)構(gòu)的改革主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)解散軍隊(duì)發(fā)揮政治社會(huì)職能的部門，比如鞏固國(guó)家安全支援協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(Baden Koordinasi Stabilitas Nasional)和社會(huì)政治事務(wù)理事會(huì)(Suruhanjaya Pengangkutan Awam Darat)；(2)警察部隊(duì)從軍隊(duì)中分離出去。警察部隊(duì)是軍隊(duì)插手國(guó)內(nèi)政治事務(wù)的重要代理人，哈比比時(shí)期對(duì)軍隊(duì)的改革就提出將警察從軍隊(duì)中分離出去，警察負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)事務(wù)，而軍隊(duì)專司國(guó)家對(duì)外防務(wù)。從2000年6月開始，警察部門歸為總統(tǒng)直接管理。(3)平衡軍種力量對(duì)比，重視海軍和空軍的建設(shè)。瓦希德時(shí)期任命首位海軍出身的三軍總司令是這一趨勢(shì)的開端。蘇西洛時(shí)期，對(duì)陸軍主導(dǎo)的軍隊(duì)傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，實(shí)行各種兵種聯(lián)合，成立五個(gè)“地區(qū)防務(wù)指揮部”，削弱陸軍在軍隊(duì)中的主導(dǎo)地位，降低地方部隊(duì)的獨(dú)立性[42]。

文武關(guān)系改革的遺留問(wèn)題主要體現(xiàn)在軍隊(duì)的地方指揮系統(tǒng)以及軍隊(duì)的財(cái)政獨(dú)立性這兩個(gè)方面。

第一，軍隊(duì)的地方指揮系統(tǒng)是一套完整的自上而下、遍及群島的軍事網(wǎng)絡(luò)，從控制省一級(jí)的軍區(qū)到控制村鎮(zhèn)的軍村大隊(duì)，地方指揮系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了與行政機(jī)構(gòu)的平行化。軍隊(duì)往往憑借這套系統(tǒng)插手地方行政事務(wù)，從事各種商業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，鎮(zhèn)壓學(xué)生運(yùn)動(dòng)和民族分離主義運(yùn)動(dòng)。這一系統(tǒng)，集中了軍隊(duì)最核心的利益，也包含著軍隊(duì)犯下的踐踏人權(quán)、貪污腐敗等污點(diǎn)，一直是軍隊(duì)捍衛(wèi)的改革禁區(qū)。瓦希德時(shí)期試圖改革這一系統(tǒng)，但是遭到了軍隊(duì)的強(qiáng)烈反抗，即便在蘇西洛時(shí)期，也對(duì)這一系統(tǒng)的存在束手無(wú)策。如何改革這一系統(tǒng)，對(duì)于改革文武關(guān)系，加快軍隊(duì)回歸軍營(yíng)的步伐具有重要意義。

第二，軍隊(duì)獨(dú)立的財(cái)政系統(tǒng)。印尼作為后發(fā)國(guó)家，中央政府一直沒有能力為軍隊(duì)提供足夠的預(yù)算支持，軍隊(duì)財(cái)政的獨(dú)立使得建立文官集團(tuán)對(duì)軍隊(duì)有效控制的努力愈加艱難；資金的缺乏使得軍隊(duì)倚重地方指揮系統(tǒng)，而從事商業(yè)活動(dòng)就要求軍隊(duì)掌握壟斷性的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力，這是一個(gè)在無(wú)限循環(huán)中相互加強(qiáng)的過(guò)程，導(dǎo)致軍隊(duì)的去政治化遙遙無(wú)期。 因此，要使軍隊(duì)擺脫對(duì)于從事商業(yè)活動(dòng)的依賴，就需要中央政府提供足夠多的財(cái)政支持，提高國(guó)防預(yù)算。隨著印尼經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，國(guó)防預(yù)算也在穩(wěn)步提高，2004年到2008年期間，印尼國(guó)防預(yù)算提升高達(dá)73%[43]。但是如何完全杜絕軍隊(duì)從事商業(yè)活動(dòng)，還需要加強(qiáng)對(duì)軍隊(duì)的監(jiān)督，這方面的建設(shè)還任重而道遠(yuǎn)。

蘇西洛時(shí)期的軍隊(duì)制度化改革雖然對(duì)上述問(wèn)題都有所涉及，但在此過(guò)程中，總統(tǒng)與國(guó)防部長(zhǎng)之間缺乏協(xié)調(diào)溝通，導(dǎo)致改革力量在改革的深水區(qū)缺乏一致前進(jìn)的動(dòng)力，在上述兩個(gè)軍隊(duì)安身立命的重要領(lǐng)域中的改革收效甚微。

五　總結(jié)與討論

2014年7月，佐科維作為平民政治家贏得大選，成為繼蘇西洛之后印尼第二位通過(guò)直接選舉上臺(tái)的民選總統(tǒng)，這也成為印尼民主鞏固的重要標(biāo)志。從1998年蘇哈托下臺(tái)印尼開啟民主轉(zhuǎn)型到現(xiàn)在的短短16年間，印尼在民主立法、規(guī)范選舉制度、保證公民權(quán)利、維護(hù)領(lǐng)土完整、解決民族問(wèn)題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平等方面取得了重要進(jìn)展。而在蘇哈托時(shí)期作為印尼重要的軍事力量和社會(huì)政治力量的軍隊(duì)都曾深度參與到上述取得成就的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等領(lǐng)域中，因此，文武關(guān)系的變革就成為印尼民主轉(zhuǎn)型中的重要組成部分。在軍隊(duì)深度干預(yù)政治的情況下，轉(zhuǎn)變軍隊(duì)在“新秩序”時(shí)代履行“雙重職能”的全能角色，讓軍隊(duì)從“政治的軍隊(duì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫鹊能婈?duì)”，使軍隊(duì)回歸軍營(yíng)，是印尼民主轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之義。

首先，軍隊(duì)必須從主導(dǎo)政府的政治角色中撤回，專注于軍隊(duì)的專業(yè)職能；其次，文官政府必須對(duì)軍隊(duì)實(shí)施有效控制，并且確保其能遵守法律，忠實(shí)履行政府的決策。國(guó)家全局性的民主改革與軍隊(duì)的職業(yè)化和政治中立化緊密聯(lián)系、相互影響，軍隊(duì)的改革在很大程度上決定著印尼民主化進(jìn)程的成敗。

經(jīng)過(guò)對(duì)印尼民主化轉(zhuǎn)型的詳細(xì)梳理，本文認(rèn)為后蘇哈托時(shí)代的民主轉(zhuǎn)型是伴隨著對(duì)軍隊(duì)民主控制的增強(qiáng)而實(shí)現(xiàn)的，其中的關(guān)鍵在于軍隊(duì)從直接參與政治、具備“雙重職能”的軍事與社會(huì)政治力量轉(zhuǎn)變成為忠誠(chéng)于民主選舉產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)的高度職業(yè)化的軍事力量。軍隊(duì)的去政治化不僅影響民主轉(zhuǎn)型，民主轉(zhuǎn)型也將影響對(duì)軍隊(duì)的民主控制。在實(shí)現(xiàn)對(duì)軍隊(duì)的文官控制的過(guò)程中，還必須加強(qiáng)文官控制的民主化程度。如果文官政府能夠提供有效的民主治理，民主的規(guī)則和程序能夠被廣泛接受，暴力活動(dòng)和政治斗爭(zhēng)的程度較低，軍隊(duì)就很難重返政治領(lǐng)域施加有效的政治影響。蘇西洛上臺(tái)之后，印尼國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)漸趨穩(wěn)定，其強(qiáng)大的執(zhí)政合法性保證了政府對(duì)軍隊(duì)的有效控制。但是正如米納茲提醒的：“如果這個(gè)國(guó)家能夠保持和鞏固2004年之后相對(duì)穩(wěn)定的政治系統(tǒng)，印尼就可以逐漸解決軍隊(duì)改革的其他遺留問(wèn)題，但是如果印尼因其他原因重返政治不穩(wěn)定時(shí)期的話，完成改革目標(biāo)的機(jī)會(huì)就會(huì)變小。”[44]

本文在寫作過(guò)程中聚焦于民主轉(zhuǎn)型這個(gè)大背景下的文武關(guān)系的變革，主要關(guān)注結(jié)構(gòu)條件下政治行為者的戰(zhàn)略選擇。但是，如果完成了民主轉(zhuǎn)型，進(jìn)入了民主鞏固階段，軍人干政的現(xiàn)象就大大減少，而各種行為者的戰(zhàn)略和策略選擇相對(duì)于構(gòu)成民主鞏固的經(jīng)濟(jì)、政治等結(jié)構(gòu)因素而言，重要性也大大降低，因此，對(duì)于完整描述印尼民主化過(guò)程而言，文章選題本身就限制了完成這一任務(wù)的可能性，還需進(jìn)行進(jìn)一步的探討。

【注釋】

[1][3][5][30] 〈美〉胡安·林茨、〈美〉阿爾弗萊德·斯泰潘著，孫龍等譯《民主轉(zhuǎn)型與鞏固的問(wèn)題：南歐、南美和后共產(chǎn)主義歐洲》，浙江人民出版社，2008年，第38頁(yè)、第38頁(yè)、第72頁(yè)、第106頁(yè)。

[2] 〈美〉吉列爾莫·奧唐奈、〈意〉菲利普·施密特著，景威、柴紹錦譯《威權(quán)統(tǒng)治的轉(zhuǎn)型：關(guān)于不確定民主的試探性結(jié)論》，新星出版社，2012年，第76頁(yè)。

[4] 〈澳〉約翰·芬斯頓著，張錫鎮(zhèn)等譯《東南亞政府與政治》, 北京大學(xué)出版社, 2007年，第71-72頁(yè)。

[6] Samuel P. Huntington，TheSoldierandtheState:TheTheoryandPoliticalofCivil-MilitaryRelations，Harvard University Press, 1957，p.10.

[7][8] 李月軍：《新文武關(guān)系理論：范式替代抑或理論補(bǔ)充》，《軍事歷史研究》2010年第2期。

[9] 溫北炎：《印度尼西亞經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，暨南大學(xué)出版社，1997年，第87頁(yè)。

[10] 梁孫逸：《后蘇哈托時(shí)代文武關(guān)系：印尼民主化與轉(zhuǎn)型》，中國(guó)人民大學(xué)博士論文，2010年，第87頁(yè)。

[11][18][19][21][23] Crouch H.A.,PoliticalReforminIndonesiaafterSoeharto, Institute of Southeast Asian Studies, 2010, p.1, p.137, p.137, pp.136-140, pp.136-140.

[12][14] Indonesia ABRI，PeranABRIAbadXXI:Redefinisi，ReposisidanReaktualisasiPeranABRIdalamKehidepanBangsa(武裝部隊(duì)在21世紀(jì)的作用：重新定義、定位和執(zhí)行武裝部隊(duì)在國(guó)家中的作用)，Makalah Awal SeminarABRI, Bandung:Sesko ABRI， September 1998.

[13] Harymurti B.，“Challenges of change in Indonesia”，JournalofDemocracy,Vol.10,No.4, 1999, pp.69-83.

[15] “Military Chiefs Told to Stay Distant from Parties”，JakartaPost, 17 October 1998.

[16][38]Undang-UndangRepublikIndonesiaNo.4Tahun1999(1999年印尼第四號(hào)法令).

[17] 溫北炎：《印尼大選透視》，《東南亞研究》1999年第5期。

[20][25][28][37][44] Marcus Mietzner,MilitaryPolitics,Islam,andtheStateinIndonesia, ISEAS Publications 2009, p.240, pp.226-227，p.382, p. 202，p.383.

[22]MPRNo.VI2000TentangPemisahanTentaraNasionalIndonesiadanKepolisianNegaraRepublikIndonesia(2000年印尼人民協(xié)商會(huì)議關(guān)于分離印尼軍隊(duì)與警察部隊(duì)的第6號(hào)法令).

[24] 陳金：《印尼馬魯古和巴布亞地區(qū)民族分離主義運(yùn)動(dòng)研究》，廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文, 2008年,第14頁(yè)。

[26] 張錫鎮(zhèn)：《印尼民主轉(zhuǎn)型和民主化軟著陸》，《東南亞研究》2004年第5期。

[27] Crouch H.A.，“Professionalism in Southeast Asian Militaries: Indonesia”，unpublished paper, 2003，see Marcus Mietzner，MilitaryPolitics,Islam,andtheStateinIndonesia, ISEAS Publications 2009,p.233.

[29] 張潔：《印尼亞齊問(wèn)題政治和解的原因探析》，《當(dāng)代亞太》2007年第1期。

[31]Undang-UndangRepublikIndonesiaNo.2Tahun2002(印尼2002年第2號(hào)法令).

[32] Indonesia, Desect1emen Pertahanan Republik，“Doktrin Pertahanan Negara”,“Strategi Pertahanan Negara”,“Postur Pertahanan Negara”(印尼國(guó)防部：《國(guó)家防御原則》、《國(guó)家防御策略》、《國(guó)家防御形式》)，2007.

[33]Undang-UndangRepublikIndonesiaNo.34Tahun2004(2004年第34號(hào)法令).

[34]PeraturanPresidenRepublikIndonesiaNo.43Tahun2009,TentangPengambilalihanAktivitasBisnisTentaraNasionalIndonesia(印尼2009年第43號(hào)總統(tǒng)令：接管有關(guān)印尼國(guó)民軍的商業(yè)活動(dòng)).

[35] Manea M. G., Born H.,ThePoliticsofMilitaryReform:ExperiencesfromIndonesiaandNigeria, Springer Berlin Heidelberg, 2012, p.34.

[36][41][42] 劉相駿、皮軍：《后蘇哈托時(shí)代印尼軍隊(duì)的改革》,《南洋問(wèn)題研究》2008年第1期。

[39] 〈英〉邁克爾·利弗著，薛學(xué)了等譯，薛學(xué)了、莊國(guó)土審?！懂?dāng)代東南亞政治研究指南》，廈門大學(xué)東南亞研究中心、香港城市大學(xué)東南亞研究中心, 2003年，第65頁(yè)。

[40]Undang-UndangRepublikIndonesiaNo.2Tahun2002(印尼2002年第2號(hào)法令)；Indonesia, Desect1emen Pertahanan Republik，“Doktrin Pertahanan Negara”,“Strategi Pertahanan Negara”,“Postur Pertahanan Negara”(印尼國(guó)防部：《國(guó)家防御原則》，《國(guó)家防御策略》，《國(guó)家防御形式》)，2007；Undang-UndangRepublikIndonesiaNo.34Tahun2004(印尼2004年第34號(hào)法令).

[43] 袁野：《蘇西洛時(shí)期印尼國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略論析》，東北師范大學(xué)碩士學(xué)位論文, 2014年,第26-28頁(yè)。

【責(zé)任編輯：吳宏娟】

The Civil-Military Relations and Democratic Transition—A Case Study of Indonesia(1998-2014)

Chen Bo

(School of Social Sciences, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

Civil-Military Relations; Democratic Transition; Indonesia; Democratic Control

In the multiple effects of the Asian financial crisis in the late 1990s, Suharto ended his “New Order” era, thus opening up the process of democratization in post-Suharto era. During 1998-2004, Habibie, Wahid, Megawati and Susilo have tried to make democratic reform in Indonesia successively. The significant barrier of the democratic transition in the post-Suharto era is how to carry out the civil-military reform, making the political army depoliticized and back into the barracks, and then transform into the institutional army. The paper will take the civil-military reform as a starting point to explore the process of Indonesian democratization. The conclusion is that the civil-military reform affects democratization, simultaneously democratization has an effect on the democratic control of military. During the process of strengthening civilian control, we have to concern about the degree of democratization of civilian control. If the civilian government can provide effective democratic governance, achieve a lower degree of violence and political struggle, and make democratic rules and procedures to be widely accepted, it’s difficult for the army to return to the political arena and to exert effective political influence.

2015-08-27

陳波，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系中外政治制度專業(yè)2014級(jí)博士研究生。

D734.21A

1008-6099(2016)04-0024-10