龐進(jìn)佳（南寧市國(guó)土資源出讓服務(wù)中心，廣西南寧530021）

淺論國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“招拍掛”出讓的發(fā)展

龐進(jìn)佳（南寧市國(guó)土資源出讓服務(wù)中心，廣西南寧530021）

“招拍掛”制度對(duì)我國(guó)土地市場(chǎng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，一方面“招拍掛”制度規(guī)范了國(guó)有土地使用權(quán)的出讓行為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看有利于建立一個(gè)公開(kāi)，公平，公正的土地市場(chǎng)；另一方面，有人認(rèn)為“招拍掛”制度導(dǎo)致地方政府過(guò)度依賴“土地財(cái)政”，是房?jī)r(jià)高漲的主因之一。如何看待？本文對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“招拍掛”出讓的發(fā)展進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；“招拍掛”；出讓

1 前言

在當(dāng)下我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償公開(kāi)出讓具有三種形式“招標(biāo)、拍賣、掛牌”，簡(jiǎn)稱“招拍掛”。“招拍掛”制度對(duì)我國(guó)土地市場(chǎng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，一方面招拍掛制度規(guī)范了國(guó)有土地使用權(quán)的出讓行為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看有利于建立一個(gè)公開(kāi)、公平、公正的土地市場(chǎng)；另一方面，有人認(rèn)為“招拍掛”制度導(dǎo)致地方政府過(guò)度依賴“土地財(cái)政”，是房?jī)r(jià)高漲的主因之一。如何看待“招拍掛”，需要對(duì)其進(jìn)行深入研究。

2 “招拍掛”出讓的政策歷程

（1）1999年5月6日印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，對(duì)于豪華住宅、娛樂(lè)、旅游以及商業(yè)等一些經(jīng)營(yíng)性用地，一定要進(jìn)行拍賣、招標(biāo)。

（2）2002年7月1日生效的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土部11號(hào)令）：對(duì)于商品住宅、娛樂(lè)、旅游以及商業(yè)等一些經(jīng)營(yíng)性用地，一定要進(jìn)行拍賣、招標(biāo)。

（3）2004年3月31日，國(guó)土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)的國(guó)土資發(fā)[2004]71號(hào)《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求2002年7月1日《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》實(shí)施后，除按國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定屬于歷史遺留問(wèn)題等之外，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)必須嚴(yán)格按規(guī)定采用招標(biāo)拍賣掛牌方式，2004年8月31日前應(yīng)完成關(guān)于《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》實(shí)施前的歷史遺留問(wèn)題的界定和處理?！?·31土地大限”由此得來(lái)。

（4）2004年12月24日出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004］28號(hào)）要求，除按現(xiàn)行規(guī)定必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的用地外，工業(yè)用地也要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓。

（5）2006年8月31日印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）規(guī)定，工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（6）2007年10月1日生效的《物權(quán)法》規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。

（7）2007年11月1日出臺(tái)的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土部39號(hào)令）：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

（8）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行“招拍掛”后，北京、上海、廣州等一線城市的天價(jià)“地王”頻現(xiàn)，房地產(chǎn)價(jià)格也隨之快速上漲，國(guó)務(wù)院先后于2005年出臺(tái)“國(guó)八條”、2010年出臺(tái)“國(guó)十條”、2011年出臺(tái)“新國(guó)八條”等措施，調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格，同時(shí)也提出土地供應(yīng)探索和采用“綜合評(píng)標(biāo)”、“一次競(jìng)價(jià)”、“雙向競(jìng)價(jià)”“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”等“招拍掛”出讓方式，抑制居住用地出讓價(jià)格非理性上漲。

3 “招拍掛”出讓制度的優(yōu)點(diǎn)

（1）實(shí)施“招拍掛”出讓制度，有利于規(guī)范土地市場(chǎng)，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)?！罢信膾臁背鲎屩贫鹊耐菩校雇恋毓?yīng)的信息公開(kāi)化、供地程序規(guī)劃化、參與競(jìng)買多樣化、監(jiān)督全面化，進(jìn)一步規(guī)范了土地市場(chǎng)的建設(shè)，避免了以往通過(guò)行政手段配置土地資源的不科學(xué)性，防止了由于不公開(kāi)、不透明、“暗箱操作”而導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失。政府制定的“招拍掛”的出讓計(jì)劃，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等傳媒方式進(jìn)行公示，保證了信息的公開(kāi)性；國(guó)土部39號(hào)令規(guī)定“招拍掛”出讓不能設(shè)置影響公平、公正的競(jìng)買條件，個(gè)人、企業(yè)法人和其他組織均可以參與競(jìng)買，保證了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的機(jī)會(huì)均等，保證了土地市場(chǎng)的公平性。企業(yè)在同一時(shí)間獲得信息，并可在規(guī)定時(shí)間內(nèi)獲取出讓文件、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、集中答疑，避免了由于信息不對(duì)稱而造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。

（2）實(shí)施“招拍掛”出讓制度，有利于遏制腐敗現(xiàn)象。土地是全社會(huì)寶貴的公共資源，要達(dá)到最優(yōu)利用必須通過(guò)市場(chǎng)手段進(jìn)行配置，而且配置過(guò)程必須受到全社會(huì)監(jiān)督。實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“招拍掛”出讓制度，正是建立土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制方式，通過(guò)公開(kāi)、公平、更加陽(yáng)光的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并引入政府監(jiān)督部門(mén)以及社會(huì)公眾的全面監(jiān)督，使土地的真實(shí)價(jià)值得到體現(xiàn)，從源頭上有效的遏制以往采取行政手段配置土地資源中出現(xiàn)的“權(quán)力尋租”等腐敗現(xiàn)象。

（3）實(shí)施“招拍掛”出讓制度，有利于房產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)綜合實(shí)力的提高。土地通過(guò)“招拍掛”出讓，那些沒(méi)有足夠?qū)嵙?，只靠尋租等不正?dāng)方式拿到國(guó)有建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)企業(yè)將逐漸淡出市場(chǎng)，而那些有競(jìng)爭(zhēng)力、能夠進(jìn)行規(guī)模化、專業(yè)化開(kāi)發(fā)、能將土地價(jià)值發(fā)揮最大化的房地產(chǎn)企業(yè)將能夠更加合理地獲取土地，得到更好的發(fā)展。通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)進(jìn)爭(zhēng)，大力推進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的“優(yōu)勝劣汰”，進(jìn)一步提高了房地產(chǎn)企業(yè)的綜合實(shí)力，也促使房地產(chǎn)企業(yè)為廣大人民群眾提供了更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。對(duì)于外地開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于規(guī)范了土地市場(chǎng)，沒(méi)有了準(zhǔn)入條件的限制，進(jìn)行跨地域房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)就沒(méi)有了障礙，這必將有力促進(jìn)全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展。

（4）實(shí)施“招拍掛”出讓制度，有利于提高土地開(kāi)發(fā)效率。按“招拍掛”出讓的相關(guān)要求，開(kāi)發(fā)商競(jìng)得土地后，必須按簽訂出讓合同約定的時(shí)間，在交地起1年內(nèi)開(kāi)工，開(kāi)工后3年內(nèi)竣工，約定了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的時(shí)限。由于實(shí)施了土地的儲(chǔ)備制度，政府要將生地轉(zhuǎn)化為熟地后才能進(jìn)行“招拍掛”，征拆問(wèn)題已妥善得到解決，土地的前期開(kāi)發(fā)工作也已經(jīng)基本完成，周邊的市政建設(shè)也基本完善，水、電、燃?xì)?、通訊等配套設(shè)施也基本到位，開(kāi)發(fā)商繳完出讓金辦理土地證后只要按規(guī)劃條件要求做好項(xiàng)目設(shè)計(jì)并得到許可后就可順利開(kāi)工了，可以專心提高建筑品質(zhì)和服務(wù)，大大縮短了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)周期。因此土地利用的高效率也成為必然。

4 現(xiàn)行的“招拍掛”出讓方式存在不足

（1）“價(jià)高者得”的競(jìng)價(jià)規(guī)則過(guò)于單一。當(dāng)前“招拍掛”出讓倡導(dǎo)的是“價(jià)高者得”的公開(kāi)出讓模式，越來(lái)越多人認(rèn)為，把商品房土地供應(yīng)完全市場(chǎng)化，在土地供需矛盾、房地產(chǎn)需求旺盛以及各種資金推動(dòng)等因素的一系列的作用下，土地的成交價(jià)格大幅上漲，甚至非理性的上漲，作為商品房的成本組成，土地價(jià)格的大幅上漲也促使了商品房?jī)r(jià)格的飛漲。如房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和普通老百姓的收入增長(zhǎng)速度，必將會(huì)加重普通老百姓在購(gòu)房方面的負(fù)擔(dān)，減少其在其他方面的開(kāi)支，加大了形成“房地產(chǎn)泡沫”的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

（2）“定向招拍掛”、“虛假招拍掛”衍生新的腐敗可能?！墩袠?biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》雖然規(guī)定了不能設(shè)置影響公平、公正的競(jìng)買條件，但并沒(méi)有作詳細(xì)具體的界定，在實(shí)際操作中，往往會(huì)根據(jù)地方政府招商引資的要求，按與政府簽訂投資協(xié)議的企業(yè)量身設(shè)定競(jìng)買資格條件，并在競(jìng)買前要進(jìn)行資格審核，從而出現(xiàn)“定向招拍掛”，甚至僅是履行程序形式的“虛假招拍掛”，導(dǎo)致土地市場(chǎng)出現(xiàn)了新的不公平，也有可能衍生新的腐敗。

（3）巨額的土地使用權(quán)出讓收入給地方政府帶來(lái)了巨額的預(yù)算外財(cái)政收入，導(dǎo)致地方政府過(guò)度依賴“土地財(cái)政”的現(xiàn)象。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2011年我國(guó)土地出讓金的收入超過(guò)3.15萬(wàn)億元，此后三年的數(shù)據(jù)則分別是28886億元、41250億元和42940億元，2015年在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，全國(guó)出讓金雖有所下降，但還是達(dá)到了32547億元。許多地方的土地使用權(quán)出讓金收入已占到財(cái)政收入的50%以上。這就使許多地方的城市建設(shè)資金就是依靠土地使用權(quán)出讓收入，過(guò)度供地、提前供地、土地抵押融資現(xiàn)象較為嚴(yán)重，為土地市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展埋下了巨大隱患，也加大了地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（4）“招拍掛”出讓制度還給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展造成了其他一些不利影響。①由于“招拍掛”制度放寬了房地產(chǎn)行業(yè)的準(zhǔn)入條件，這就吸引了大量資金從實(shí)體經(jīng)濟(jì)的其他領(lǐng)域流向房地產(chǎn)行業(yè)，造就了房地產(chǎn)行業(yè)的極度繁榮，很多企業(yè)不安心、也不甘心從事其他的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；②工業(yè)用地也實(shí)行了“招拍掛”，很大程度地造成了工業(yè)用地價(jià)格的飆升，也加重了工業(yè)企業(yè)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，造成許多中小企業(yè)拿不到地，企業(yè)發(fā)展缺乏后勁；③地價(jià)房?jī)r(jià)的快速上漲造成房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)泛濫、炒房盛行，一方面出現(xiàn)大量住房閑置的現(xiàn)象，而另一個(gè)方面普通老百姓買不起住房，從而加大了引發(fā)金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。

5 “招拍掛”出讓方式的完善

（1）探索綜合評(píng)標(biāo)的方法，改進(jìn)競(jìng)價(jià)規(guī)則。“價(jià)高者得”的競(jìng)價(jià)規(guī)則，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中對(duì)于資源的優(yōu)化配置把價(jià)格的高、低作為一個(gè)尺度，這就促使了土地價(jià)格的上漲，即具有非理性的特點(diǎn)，建議把“價(jià)高者得”轉(zhuǎn)向“質(zhì)優(yōu)者得”。

（2）2015年8月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》（國(guó)辦發(fā)[2015]63號(hào)），要求整合土地使用權(quán)出讓等市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的公共資源平臺(tái)。通過(guò)平臺(tái)的整合，推進(jìn)“招拍掛”網(wǎng)上交易，進(jìn)一步規(guī)范完善“招拍掛”出讓的實(shí)施操作。

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。十八大后，新一屆的中央政府沒(méi)有出臺(tái)新的房地產(chǎn)調(diào)控措施，而是明確了政府主要是做好低收入人群的住房保障，中高收入人群的住房改善留給市場(chǎng)。因此，做好土地市場(chǎng)的監(jiān)管尤為重要，不但要做好土地“招拍掛”供應(yīng)時(shí)的監(jiān)管，還要做好供后監(jiān)管。

6 結(jié)束語(yǔ)

任何一種制度都不會(huì)是完美的，不可能解決所有問(wèn)題?！罢信膾臁背鲎屇Ｊ浇鉀Q了土地資源配置中暗箱操作問(wèn)題，促進(jìn)了土地市場(chǎng)的規(guī)范與公平，但自身的不足還需隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷完善。

[1]張志元，張 燕.國(guó)有土地使用權(quán)招拍掛出讓制度的績(jī)效分析[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2015，26（03）：76～79.

[2]潘 輝.國(guó)有土地使用權(quán)“招拍掛”的法律適用[J].中國(guó)土地，2013（06）：26～29.

[3]李海燕.國(guó)有土地使用權(quán)“招拍掛”出讓方式改進(jìn)研究[J].福建建設(shè)科技，2014（05）：73～74.

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2095-2066（2016）05-0099-02

2015-12-10