○ 李鴻淵

社會建設(shè)與管理

共治與自治互動：基層社會治理法治化的路徑整合

○ 李鴻淵

黨的十八屆三中全會決定指出，改進社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。十八屆四中全會提出推進多層次多領(lǐng)域依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體規(guī)章等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。2014年市委1號課題發(fā)布“1+6”文件，提出“關(guān)于完善居民區(qū)治理體系加強基層建設(shè)的實施意見”，松江區(qū)委制訂了具體落實的“1+10”文件，從這個意義上而言，對今后社區(qū)自治工作提出了新的要求。社區(qū)共治與自治是社區(qū)治理的兩個方面，二者的良性互動的前提是基層社會治理的法制化。松江區(qū)方松街道松云水苑開展社區(qū)治理實踐證明，破解基層治理難題的關(guān)鍵是形成依法治理為核心的系統(tǒng)治理體系，其中提升基層社會共治與自治的良性互動是破解基層社會管理難題的根本之策。

一、當前社區(qū)共治與自治互動的困境分析

社區(qū)自治主要指居民自治，社區(qū)共治主要指社區(qū)共治，二者依托的主體和資源各不相同。隨著社區(qū)服務(wù)管理功能的不斷增強，社區(qū)自治與共治聯(lián)動是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的必然趨勢，然而當前由于社會體制機構(gòu)的弊端，社區(qū)自治陷入委托——代理的困境、自主權(quán)的困境和社區(qū)黨政關(guān)系等困境之中。實際上代理困境無處不在，街道（社區(qū)）居委會、業(yè)委會無一例外，作為個體的居民無時不處在被代理和無視狀態(tài)。因此，只有認識到二者一致協(xié)同與沖突失衡，才能更好地界定和整合基層社會不同治理模式。

1.社區(qū)治理中的沖突與失衡

社區(qū)治理主體有社區(qū)（街道）、居民委員會、業(yè)委會和居民自治組織等，社區(qū)（街道）是社區(qū)治理的行政主導(dǎo)方，是具有行政權(quán)力和各類資源的共治，業(yè)委會等自治組織是典型的自組織，是社區(qū)自治的內(nèi)推力，但是不掌握任何資源，而居民委員會是基層共治和自治的組織橋梁和紐帶。理想的的結(jié)構(gòu)是社區(qū)（街道）是主導(dǎo)，居委會建設(shè)是支撐，居民自治是基礎(chǔ)。但是實際上社區(qū)自治與共治中經(jīng)常面臨沖突，既有利益需求的沖突，也有權(quán)力邊界的沖突。

2.社區(qū)治理中的困境表現(xiàn)

所謂治理，是個人和機構(gòu)共同管理的諸多方式的總和，它是相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們統(tǒng)一或認為符合其利益的非正式制度安排。治理是否有效，重要標準就是能否解決社區(qū)居民面臨的各種難題。有效治理不是沒有問題，或者預(yù)先解決好一切難題，其關(guān)鍵在于能夠提供反映問題、解決問題的制度通道。

基層社會治理日益復(fù)雜，解決問題和服務(wù)群眾的制度和資源瓶頸日益凸顯，筆者曾參加過居委會的議事會，就大家關(guān)注的綠化被毀、停車難問題等進行協(xié)商。會議是在居民區(qū)黨支部和居委會主持下進行，業(yè)委會、社區(qū)志愿者，居民代表等組成，由于參與面有限和資源的缺乏，可以看到現(xiàn)實中社區(qū)治理面臨種種無解困境，制度設(shè)計紛紛落空。

3.治理困境的成因分析

社區(qū)發(fā)展需要內(nèi)推力和外拉力的共同協(xié)調(diào)配合，并以內(nèi)推力為主。社區(qū)自治是內(nèi)推力，然而長期以來社區(qū)自治被虛化和弱化，社區(qū)發(fā)展的內(nèi)推力顯得尤為不足。一是社區(qū)治理體制不順，頂層設(shè)計缺乏。城市管理事務(wù)下移，街道層層分解，居委會不堪重負，繼而導(dǎo)致居委自治能力不強。其原因是頂層設(shè)計不明確，居委會自身身份模糊，居委會減負效果不明顯，成為政府的眼和腿。二是治理主體責(zé)任不清，功能發(fā)揮受限。社區(qū)治理主體相互交叉，治理主體多元，但是居民有了問題還是會碰到踢皮球，反而會撇開社區(qū)治理體系尋找媒體提供幫助。根源在于責(zé)任主體不明確，條塊關(guān)系不順，基層社會的社會矛盾化解功能衰退，矛盾不得不上交。三是社會組織發(fā)展緩慢，公共服務(wù)短板。由于社會組織發(fā)育遲緩，社工人才嚴重短缺，以及志愿精神不足等，居民自治缺乏社會組織依托。居委會一旦專注于自治決策事項，居民的服務(wù)需求則會落空。四是社區(qū)居民主動參與意識淡薄，缺乏內(nèi)在動力。社區(qū)參與程度不高，社區(qū)意識低下。由于社會的原子化、交往的虛擬化、居住的陌生化，在社區(qū)建設(shè)活動中，參與者大多是老年人和待業(yè)在家人員，大量的社區(qū)居民和駐區(qū)單位缺乏主動參與社區(qū)事務(wù)的責(zé)任意識，大多數(shù)上班族仍游離于社區(qū)活動之外，參與群體的單一性制約了社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

二、松云水苑的社區(qū)共治與自治的實踐探索

基層治理法治化化，指在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將基層的經(jīng)濟、政治、文化、社會等各項工作納入法治的運行軌道，使政府、企業(yè)、社會組織和個人的所有活動都有法可依，有章可循，和諧有序。松江區(qū)方松街道松云水苑是松江新城有名的“民工小區(qū)”，也是松江茸城論壇的議論對象。從共治與自治良性互動的角度看，松云水苑居委會在街道和居民之間穿針引線，巧妙解決了復(fù)雜的社區(qū)治理難題，其背后的邏輯就是社區(qū)共治與自治的良性互動，整合社區(qū)治理資源，發(fā)揮基層社會化解社會矛盾的體制效能。

1.依法治理，完善居民共同的自治規(guī)則

依法治理是前提，共治與自治都需要建在大家共同認可的規(guī)則上，這樣才不會亂了章法，也避免了一事一議，無章可循。松云水苑居委會在《社區(qū)居民自治指南》手冊基礎(chǔ)上，以流程圖來指導(dǎo)居民自治工作。2011年松云水苑作為松江區(qū)“群租整治”的試點小區(qū)，以“四位一體”為核心，居民代表為骨干的小區(qū)“議事園”發(fā)揮了有效的自治作用，通過了“全體業(yè)主大會關(guān)于群租整治的決議”，修訂了《小區(qū)管理規(guī)約》，“決議和規(guī)約”作為小區(qū)的憲法，緊緊依托居民自治為抓手，有效突破了瓶頸，為打贏整治“群租”戰(zhàn)役提供了行之有效的“法律”依據(jù)。居民的參與熱情勢不可擋，小區(qū)也已甩掉“民工水苑”臟、亂、差的帽子，呈現(xiàn)出小區(qū)管理有序、社團和諧相處、居民快樂生活的新氣象。

2.民主治理，建立松云居民議事園平臺

涉及居民利益的事項要讓居民議，大家參與協(xié)商來解決?！八稍谱h事園”是小區(qū)民主議事的平臺，居委會從每個租賃戶中選派一名代表納入“議事園”，通過召開座談會，宣傳政策法規(guī)，商議小區(qū)事務(wù)等形式，增強他們自我管理的意識，并引導(dǎo)他們做好同戶室人員的宣傳思想工作。松云水苑居民區(qū)通過搭好“議事園”平臺，讓社區(qū)群眾參與社區(qū)自治，居民自己出想法、出技術(shù)、出制度，使困擾已久的群租問題迎刃而解。居民通過建QQ群，對小區(qū)活動開展、建設(shè)管理以及維修基金的使用的知情權(quán)心存疑惑，通過議事園會議制定了一系列決議張貼在各樓道讓居民知情明了，如針對業(yè)主裝潢敲承重墻的現(xiàn)象出臺了《小區(qū)裝潢與違章搭建交付文明保證金的辦法》；針對租戶高空拋物、破壞門禁、拆取消防設(shè)施等現(xiàn)象，出臺了《防“群租”對租戶收取文明保證金的決議》；針對部分出租房業(yè)主不按時繳納物業(yè)費的問題，出臺了《關(guān)于租戶代繳物業(yè)費的決議》；按照自治指南的要求，為了規(guī)范會議召開流程，出臺了《業(yè)主大會召開具體程序和責(zé)任分工的決議》。從通知會議到解釋說明，從培訓(xùn)到上門征詢，從收集統(tǒng)計到查漏補缺一直到形成決議都從制度上進行了規(guī)范。這些“自治”決議，立足“透過現(xiàn)象看本質(zhì)，通過問題找原因”，收到了很好的治理效果，也讓居民知道小區(qū)正在做些什么，居民應(yīng)該享受的權(quán)益和應(yīng)盡的義務(wù)是什么。

3.共同治理，搭建聯(lián)席會的共治載體

基層社會治理中，黨和政府的主導(dǎo)始終是關(guān)鍵。堅持群眾當家作主，組織群眾有序參與，必須有合適的組織和活動平臺。搭建“居民區(qū)事務(wù)聯(lián)席會議”平臺，當居民有訴求時，先要召開“居民區(qū)事務(wù)聯(lián)席會議”，提出訴求者，相關(guān)居民代表，居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司及“自治工作團組”相關(guān)負責(zé)人都要出席，他們討論并決定是否就此訴求召開相應(yīng)“聽證會”或“協(xié)調(diào)會”。在聽證（協(xié)調(diào)）會上，訴求者可提出更詳細的意圖或方案。會后，“自治工作團組”會把會議內(nèi)容傳達給每戶居民，征詢意見，以實現(xiàn)全民參與。堅持以群眾需求為導(dǎo)向，在不同層面搭建更富包容性、開放性和靈活性的自治平臺和載體，合理設(shè)置自治內(nèi)容，聚焦小區(qū)綜合管理、公共服務(wù)項目等大多數(shù)群眾關(guān)切的熱點、難點問題，使群眾自治更具針對性和吸引力。小區(qū)外來人員居住區(qū)安全中存在的問題，很大原因是居民自我服務(wù)、自我管理的意識不強。因此，我們強化黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司“三位一體”的動能，緊緊抓住20%的關(guān)鍵業(yè)主和租賃戶，在小區(qū)公共事務(wù)的決策上發(fā)揮其80%的主導(dǎo)作用。以居委會為主體，形成由居委會（宣傳發(fā)動）、警務(wù)室（依法執(zhí)法）、物業(yè)公司（服務(wù)管理）組成的安全跨界核心力量，明確分工，落實職責(zé)，定期召開碰頭會，對發(fā)現(xiàn)存在的問題及時尋求解決的途徑。經(jīng)過一段時間的運作，長期困擾居民的土方車亂停問題得到了妥善的解決。

4.居民自治，培養(yǎng)社區(qū)居民自治骨干

群眾自治工作的關(guān)鍵是要抓住社區(qū)黨員、群眾中的積極分子、骨干力量和群眾團隊帶頭人，然后通過他們?nèi)F結(jié)凝聚更多的群眾參與。不僅鼓勵黨員參加社區(qū)建設(shè)，成為群眾自治工作的核心力量，同時社區(qū)黨組織不斷挖掘群眾自治帶頭人，在社區(qū)文化、社區(qū)維穩(wěn)、社區(qū)服務(wù)等方面發(fā)現(xiàn)和培育了一些“社區(qū)領(lǐng)袖”，通過發(fā)揮他們的“明星效應(yīng)”，帶動和凝聚了一大批居民群眾，推動了自治工作的健康發(fā)展。太極拳、舞蹈隊等團隊負責(zé)人都是社區(qū)文體活動陣營中名副其實的“社區(qū)領(lǐng)袖”。 在樓組長、在冊黨員、教師代表中選出熱心公益事業(yè)的居民，成立了“臨時業(yè)主代表小組”，彌補了由于業(yè)委會尚未成立而存在的解決小區(qū)事務(wù)的空缺。同時，與8位大學(xué)城教師代表建立網(wǎng)上信箱，互通信息，定期牽頭召開教師和物業(yè)公司座談會，共同獻計獻策，形成了良好的溝通機制。

5.團隊自治，大力培育社區(qū)自治隊伍

有效的自治需要組織的有效參與，社區(qū)團隊則是居民組織參與的中間橋梁。松云水苑居民區(qū)設(shè)立5個自治團組，包括文明創(chuàng)建、綜合治理、環(huán)保護綠、文體教育和關(guān)愛互助等團組?！白灾喂ぷ鲌F組”成員皆由居民組成。居委會借助社區(qū)網(wǎng)絡(luò)招募、居民自薦和互薦等方式，吸納了相關(guān)居民加入其中。根據(jù)居民興趣和社區(qū)需求，在5個團組下，又設(shè)立了近20個小團隊，如環(huán)保護綠自治工作團組中，就有愛綠護綠服務(wù)隊、清潔家園服務(wù)隊、垃圾分類服務(wù)隊和擁抱自然低碳俱樂部等不同小組。自治團組獨立“運作”，定期召開例會，交流工作，商討下一階段活動。什么時間搞什么活動，并不需要通過居委會。自治團組是居委會開展工作的延伸和助手，原先不少由居委會承擔(dān)的事，都“賦權(quán)”給了自治團組，這也激發(fā)了居民的參與熱情。

三、用自治與共治聯(lián)動實現(xiàn)治理法治化的制度協(xié)同

1.三位一體，厘清基層社會治理主體的權(quán)責(zé)邊界

十八屆四中全會提出了多層次多領(lǐng)域依法治理，發(fā)揮社會規(guī)范在社會治理中的積極作用，發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會中的作用，推進基層治理法治化等內(nèi)容。社會治理是以實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程。創(chuàng)新社會治理體制需要完善制度，形成一個多元主體的社會治理體系。有了良好的社會治理體系，才能不斷提升社會治理水平，增強社會發(fā)展活力。對政府來說，就是要發(fā)揮主導(dǎo)作用，推進法治政府和服務(wù)政府建設(shè)，讓市場在資源配置中起決定性作用，真正服務(wù)社會、服務(wù)群眾；改進社會治理方式，運用法治思維和法治方式治理社會。對于社會來說，就是要提高自我管理、依法自治的能力和水平，實現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，最終實現(xiàn)各種利益機制的和諧穩(wěn)定。

2.協(xié)商治理，搭建自治共治交融互動新格局

堅持民主協(xié)商，在社會治理中引導(dǎo)各方力量共商共治、民主決策。社區(qū)公共事務(wù)具有復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性特征，任何一個組織不可能包攬社區(qū)公共事務(wù)。在一個功能健全的社區(qū)里面，有效治理社區(qū)公共事務(wù)需要各類組織的功能分化。政府組織承擔(dān)行政管理功能；社會中介組織承擔(dān)公益性、專業(yè)性服務(wù)功能；社區(qū)自治組織承擔(dān)居民權(quán)益表達與維護功能；居民小社團履行互助功能。因此，社區(qū)是政府、社會組織、居民及其他組織的中間橋梁。以上現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的特點表明，政府組織和其它組織、居民個人的關(guān)系將不再是單純的管理和被管理的關(guān)系，而是通過建立合作關(guān)系來實現(xiàn)社區(qū)的公共目標。社區(qū)事務(wù)，只要與之有關(guān)，所有的社區(qū)組織、居民個人都可以參與到協(xié)商、決策、執(zhí)行或監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。提升社區(qū)治理水平，借助于西方合作主義的理論，探索多元主體共同參與的社區(qū)共治，形成社區(qū)共治與居民自治交融互動的新格局。

3.文化引領(lǐng)，營造基層社會依法治理的氛圍

倡導(dǎo)理性價值，積極培育現(xiàn)代公民文化，在自治組織與居民利益互動平衡中培養(yǎng)公民意識。一是培育居民參與的寬容感。避免參與中的過激行為，引導(dǎo)大家盡可能地在制度內(nèi)表達自己的利益訴求，而不是采用極端的行為，對一些問題的解決給予必要的包容，包括對解決問題所需要的程序和時間，以及對處理結(jié)果的服從；二是培養(yǎng)居民參與中的道德感。要引導(dǎo)居民在自治行為中遵守法律的規(guī)定，不侵犯其他人的合法權(quán)益，在維權(quán)的同時不對社會造成不必要的負擔(dān)；三是培養(yǎng)居民參與的責(zé)任感。要對居民自治主體意識形成行為進行引導(dǎo)和教育，及時疏導(dǎo)公民的情緒，讓居民在合法有序的適度自治參與中充分表達利益訴求，通過尊重居民的正當權(quán)益提升其對社會的責(zé)任感。

總之，社區(qū)自治與共治良性互動的目的是通過“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”，調(diào)動基層社會不同主體參與社會治理的積極性，在法治規(guī)則下形成社區(qū)治理的活力和合力，真正有效解決社區(qū)民生問題，為化解基層社會矛盾提供制度化的法治解決通道，讓治理更加科學(xué)和有效。

（作者單位：中共上海市松江區(qū)委黨校）

（責(zé)任編輯 張敏）