陳華

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530023）

論我國(guó)警察職能的進(jìn)化、現(xiàn)狀與憲法規(guī)制

陳華

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530023）

雖然警察職能經(jīng)歷了近代化到現(xiàn)代化的演變，但其核心內(nèi)涵：維護(hù)公安秩序與安全、保障人權(quán)的功能從未改變。警察職能事關(guān)警察整體功能的發(fā)揮和作用的實(shí)現(xiàn)，在法治國(guó)家中需要法律的明確回應(yīng)與規(guī)范。我國(guó)當(dāng)前的法律對(duì)警察職能缺乏明確界定，導(dǎo)致實(shí)踐中部門法律間的沖突混亂、警察權(quán)運(yùn)行中的泛化、異化以及警察執(zhí)法權(quán)威不足、執(zhí)法環(huán)境趨緊等問題，嚴(yán)重阻礙了警察職能的實(shí)現(xiàn)。從憲法的角度和高度審視警察職能，輔以必要的警察法律規(guī)制，不失為解決當(dāng)前我國(guó)警察職能錯(cuò)位，改善警察執(zhí)法環(huán)境的一種思路。

警察；警察職能；警察權(quán)；憲法

一、警察職能的嬗變：從西方到我國(guó)

（一）西方近現(xiàn)代化過程中的警察

警察對(duì)于當(dāng)今各國(guó)而言，無(wú)疑是維護(hù)公共安全、社會(huì)秩序以及人權(quán)保護(hù)最為仰仗的力量。但從西方近代史看，警察的這一職能卻是歷史演變過程的結(jié)果。“警察”一詞在英語(yǔ)中稱Police，最初被認(rèn)為是從希臘語(yǔ)Polis引申而來(lái)；而另一種說法認(rèn)為其來(lái)源于拉丁文Politia，有“民政管理”、“有組織的管理”等意思[1]在古代西方，警察一般是指憲法或者有秩序的共同社會(huì)的意思。到了中世紀(jì)的法國(guó)，警察作為封建領(lǐng)主的一種特別統(tǒng)治權(quán)形態(tài)而存在。16世紀(jì)以后，“警察”被視為國(guó)家行政的象征，即所有國(guó)家公權(quán)力維持社會(huì)秩序的行為都是警察行為。18世紀(jì)后，在國(guó)家近代化浪潮下，國(guó)家的作用范圍不斷擴(kuò)大以及職能分化，財(cái)政、司法、外交等國(guó)家職能陸續(xù)從警察中分離出來(lái)，此時(shí)的“警察”只意味著維持公共福利與秩序安全的內(nèi)務(wù)行政。1786年瑪爾著《警察學(xué)》一書專門研究警察問題，警察第一次以理論的形式出現(xiàn)。到了19世紀(jì)初，英國(guó)以《大都市警察法》創(chuàng)建了世界上第一支享受國(guó)家警俸的正規(guī)化職業(yè)警察隊(duì)伍，現(xiàn)代意義上的警察制度正式誕生。由此，“警察”才比較穩(wěn)定地成為行使國(guó)家治安行政權(quán)力并維護(hù)公共安全和秩序的政權(quán)機(jī)構(gòu)及其人員的專稱。隨著近代立憲主義的發(fā)展，國(guó)家通過憲法確立了權(quán)力的有限性，伴隨著正當(dāng)程序、保護(hù)人權(quán)等核心價(jià)值理念的普及，警察職能也深受影響，表現(xiàn)為消極界定警察權(quán)邊界、縮小對(duì)公民私權(quán)的限制與干涉。20世紀(jì)以來(lái)，伴隨著憲政國(guó)家的進(jìn)一步發(fā)展，各國(guó)呈現(xiàn)出國(guó)家積極干預(yù)社會(huì)、人權(quán)相對(duì)化、權(quán)利社會(huì)化等特征，警察的職能亦出現(xiàn)新的變化，其階級(jí)性逐漸被模糊，行政服務(wù)論逐步占據(jù)主流，警察的積極行政功能被放大，其促進(jìn)社會(huì)福利的功能正被日益凸顯。

（二）中國(guó)警察職能的演變

在古代中國(guó)，“警察”雖然曾在古代文獻(xiàn)中出現(xiàn)，但僅僅是文字意義上“警”與“察”兩字的連用，其含義與現(xiàn)代警察含義迥然不同。我國(guó)近現(xiàn)代意義上的警察制度源自19世紀(jì)末，伴隨著立憲主義與地方自治，警察制度得以大力發(fā)展。例如1902年晚晴政府設(shè)立了警務(wù)學(xué)堂，同時(shí)期天津成立了巡警局。這一時(shí)期的“警察”被描述為：“警察者，內(nèi)政之一部，為防止危害，直接保持社會(huì)安寧之秩序，而制限人之自由之行政?！盵2]當(dāng)時(shí)的警察職能被定位為保障公共安全、社會(huì)秩序以及對(duì)公民權(quán)利的消極限制，警察是作為一種國(guó)家行政權(quán)的存在。到了中華民國(guó)時(shí)期，巡警被改稱為警察，并且伴隨著西方國(guó)家警察理論與立法制度的不斷引進(jìn)和借鑒，警察的內(nèi)涵較前一時(shí)期有了較大豐富和變化：龐大和完備的警察體系得以建立，警察制度得以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展，出現(xiàn)了鐵路警察、礦山警察等特種行業(yè)警察。新中國(guó)成立后，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，“警察”被視為舊法術(shù)語(yǔ)而被棄用并改稱 “公安”，直至1957年《中華人民共和國(guó)人民警察條例》的出臺(tái)。①《中華人民共和國(guó)人民警察條例》第1條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民警察屬于人民，是人民民主專政的重要工具之一，是武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政力量?！比目蓞⒁?中國(guó)人大網(wǎng).中華人民共和國(guó)人民警察條例[EB/OL].(2000-12-10)[2016-07-20].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/10/content_5004310.htm.雖然此時(shí)警察職能突出的是其階級(jí)性與工具性，強(qiáng)調(diào)其消極行政功能，但卻明確了警察的權(quán)力來(lái)源于人民，即公權(quán)源自于私權(quán)的憲政思想。同時(shí)明文確立了警察的行政屬性，將警察定義為“國(guó)家治安行政力量”，從而否定了警察的司法屬性。改革開放后，我國(guó)警察理論與制度建設(shè)成果豐碩，但是關(guān)于警察的職能界定問題，由于立法的滯后和模糊不清，以及實(shí)踐中警察執(zhí)法出現(xiàn)的諸多問題，警察職能法治化一直成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)議題。

綜上所述，警察的職能不斷隨著社會(huì)發(fā)展而不斷演化，警察從一般統(tǒng)治權(quán)概念發(fā)展到以維護(hù)社會(huì)治安為職責(zé)的特別統(tǒng)治權(quán)概念，并在新的歷史環(huán)境下正逐漸演變成一個(gè)職業(yè)化、專門化的概念。從憲政發(fā)展史角度看，作為國(guó)家公權(quán)力最具代表性的警察，其不斷從國(guó)家行政中剝離并專門化、職業(yè)化的發(fā)展變化軌跡直接映射了憲政建設(shè)中分權(quán)與制衡的思想。伴隨著這一軌跡，警察職能需要法律的明確界定并接受其規(guī)制，這是法治發(fā)達(dá)國(guó)家的共同經(jīng)驗(yàn)。一方面，明確的警察職能體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的可預(yù)期性與穩(wěn)定性，使得對(duì)警察權(quán)的約束和監(jiān)督成為可能；另一方面，法定的警察職能可以讓警察專注于國(guó)家安全與公共秩序的保障，排除不必要的“干擾”，從而最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)和公民權(quán)利保護(hù)的價(jià)值。

二、我國(guó)警察職能運(yùn)行現(xiàn)狀——基于法律與現(xiàn)實(shí)視角的分析

在我國(guó)目前的警察法律體系中，警察的“職能”并非嚴(yán)格意義的法律術(shù)語(yǔ)，立法采用的是“職權(quán)”一詞。②按照現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋，所謂“職能”，是指事物、機(jī)構(gòu)本身具有的功能或應(yīng)起的作用。這與“職權(quán)”有所區(qū)別，它更側(cè)重從宏觀角度強(qiáng)調(diào)事物的整體性功能，而后者側(cè)重從微觀層面描述事物實(shí)現(xiàn)功能的方式。在我國(guó)立法慣例中，“職權(quán)”多被認(rèn)為是“職責(zé)”與“權(quán)力”的結(jié)合體，《人民警察法》第二章“職權(quán)”的規(guī)定便是典型。該法第六條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察的14項(xiàng)“職責(zé)”，并在第七條至十九條中列舉了警察在各種情形下的執(zhí)法“權(quán)力”。從《治安管理處罰法》到《人民警察使用警械和武器條例》，這樣的立法模式被沿用在幾乎整個(gè)警察法律體系中。而實(shí)際上，警察職能并不等同于職責(zé)，它是更具宏觀性和包容性的概念，警察職能是警察應(yīng)當(dāng)具有的功能，是國(guó)家在整體上對(duì)警察的價(jià)值判斷和功能認(rèn)定?？傮w來(lái)看，雖然目前我國(guó)法律中未明確規(guī)范“警察職能”，但體現(xiàn)其精神的內(nèi)容規(guī)定并不缺乏，只是由于不夠明確和科學(xué)，造成了法律規(guī)范上的模糊和混亂，如警察的性質(zhì)、權(quán)力來(lái)源和法律地位沒有明確界定、警察的范圍和功能發(fā)揮之間存在矛盾、警察職能發(fā)揮的保障性條款缺失等，這勢(shì)必在執(zhí)法實(shí)踐中產(chǎn)生許多問題。例如，法治社會(huì)中任何國(guó)家權(quán)力都需要明確的法律依據(jù)，故警察權(quán)的來(lái)源、性質(zhì)和地位應(yīng)當(dāng)在憲法或法律中得以明確體現(xiàn)。例如，國(guó)家應(yīng)當(dāng)以憲法或憲法性法律賦予警察機(jī)關(guān)明確的權(quán)力定位和范圍，使其具有獨(dú)立且明確的法律地位并與其他國(guó)家部門劃清權(quán)限。同時(shí)以相應(yīng)的單行法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件規(guī)范每一個(gè)警察機(jī)關(guān)和警察所擁有或行使的警察權(quán)，劃分出他們各自的職權(quán)范圍，為具體警察權(quán)的獲取和運(yùn)行劃定明確的條件、程序和方法，形成從憲法、法律、法規(guī)到規(guī)章等不同效力等級(jí)的科學(xué)統(tǒng)一的警察法律體系，使警察權(quán)在整體和個(gè)案狀態(tài)下都能夠?qū)崿F(xiàn)法律的全面規(guī)制。然而在我國(guó)，由于警察權(quán)缺乏明確的憲法界定，且規(guī)定警察權(quán)力來(lái)源、性質(zhì)和地位的法律規(guī)范位階不高、內(nèi)容模糊，再加上實(shí)踐中各種權(quán)威極高和級(jí)別極高的政策性文件“沖擊”，導(dǎo)致人們對(duì)人民警察的性質(zhì)、地位、功能等認(rèn)識(shí)上的誤讀，混淆了警察機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)的職能，嚴(yán)重干擾了警察權(quán)的運(yùn)行和警察職能的發(fā)揮。又如，由于警察法律規(guī)范的不健全，當(dāng)前我國(guó)警察權(quán)在授權(quán)、分配、委托及法律責(zé)任等問題上，缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)定，以致在實(shí)踐中各地做法不一，部分地方政府或政府部門隨意擴(kuò)大、濫用警察權(quán)，甚至一些社會(huì)組織和個(gè)人非法受托濫用警察權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，警察權(quán)正面臨著被嚴(yán)重“泛化”和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。[3]

更近一步觀察，“警察”在國(guó)家和社會(huì)治理層面中所發(fā)揮的實(shí)際功能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法律規(guī)范意義上的警察職能，其社會(huì)定位遠(yuǎn)非西方國(guó)家“行政執(zhí)法力量”般存在。由于當(dāng)前我國(guó)憲法和警察法沒有對(duì)警察進(jìn)行明確的法律定位，使得公安機(jī)關(guān)在事實(shí)上早已成為全職全能全天候的“萬(wàn)金油”部門?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)的警察除了要履行維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定等傳統(tǒng)職責(zé)外，還承載著“貫徹黨委政府領(lǐng)導(dǎo)”、“為地方經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航”等政治或政策任務(wù)，同時(shí)還要“擺平”各種群體性事件和涉法涉訴事件，更要兼顧不計(jì)其數(shù)的諸如打狗、清攤、收糧、計(jì)生、家庭紛爭(zhēng)等其他政府部門的“非警務(wù)”活動(dòng)，警察承載了太多法律之外的職能與任務(wù)。如此“泛化”的警察職責(zé)最終影響和傷害了警察職能的有效發(fā)揮和整體形象定位，加上各地警力配備嚴(yán)重不足，疲于奔命，執(zhí)法效能降低，執(zhí)法縮手縮腳、壓力巨大，嚴(yán)重影響了警察執(zhí)法的公信力，損害了警察權(quán)威。

由上可見，憲法和法律上的警察職能規(guī)范缺失或混亂，不僅僅造成了部門法在警察權(quán)規(guī)范問題上的沖突和混亂，更嚴(yán)重影響警察機(jī)關(guān)和警察作為國(guó)家重要執(zhí)法力量的法律定位和社會(huì)功能的發(fā)揮?！坝兴粸榉侥苡兴鶠椤保鉀Q當(dāng)下警力奇缺、任務(wù)繁重、執(zhí)法效能低下等問題、構(gòu)筑科學(xué)、理性和健康的警務(wù)發(fā)展道路，需要憲法和法律對(duì)警察的法律功能與社會(huì)角色間長(zhǎng)期存在的矛盾予以回應(yīng)和明確，從“源頭”正視和思考問題，從憲法和法律層面重新審視警察及警察權(quán)的功能定位，聚焦主業(yè)和主要職責(zé)才是破解我國(guó)警察職能發(fā)揮難題的根本途徑。

三、以憲法規(guī)范推進(jìn)我國(guó)警察職能法治化

（一）警察職能由憲法明確規(guī)定

如前文所述，由于當(dāng)前我國(guó)憲法和法律對(duì)警察職能缺乏明確的界定，致使警察權(quán)運(yùn)行中被“泛化”和“異化”，為此有必要從憲法高度明確警察的職能。從憲治國(guó)家的發(fā)展歷程觀察，警察權(quán)的功能雖然經(jīng)歷了巨大的歷史跨越，從最初的一般統(tǒng)治權(quán)到特別統(tǒng)治權(quán)、再到一般意義上的國(guó)家行政權(quán)，但警察權(quán)在功能上總體保持著行政性特質(zhì)，且隨著時(shí)代發(fā)展日益呈現(xiàn)出職業(yè)化與專門化特征，以往那種“階級(jí)性、工具性”等政治附屬功能正逐漸被淡化。雖然我國(guó)憲法135條規(guī)定了刑事訴訟中的警察職能，但并不能因其承擔(dān)了部分刑事偵查職能就推定其具有司法權(quán)屬性。為此，可考慮在憲法第135條中增設(shè)第二款，即“公安機(jī)關(guān)是維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的治安性行政力量，其行為應(yīng)接受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督”。①為尊重習(xí)慣和保持憲法文本前后一致性，此處采用“公安機(jī)關(guān)”而非“警察”字樣，但其含義可包括警察機(jī)關(guān)和警察個(gè)體。為避免“警察”含義的模糊，建議在《人民警察法》（憲法性法律）修改時(shí)對(duì)“警察”含義做明確界定。一方面藉此規(guī)范當(dāng)前飽受詬病的警察刑事偵查權(quán)不受監(jiān)督和容易濫用權(quán)力的現(xiàn)象；另一方面將警察權(quán)功能限定在“治安性行政力量”，以規(guī)避各種政治性、政策性任務(wù)及“非警務(wù)”活動(dòng)的干擾，確保警察權(quán)的功能發(fā)揮按照憲法設(shè)計(jì)的方向運(yùn)行。

（二）警察權(quán)限范圍應(yīng)當(dāng)由憲法規(guī)定

通過憲法劃定警察的權(quán)力范圍，涉及到兩方面內(nèi)容：一是明確警察職權(quán)范圍，與其他行政部門劃清職權(quán)界限，以防范警察權(quán)的擴(kuò)張和濫用，同時(shí)規(guī)范和保障警察權(quán)力的行使，防止其他機(jī)關(guān)及其規(guī)范附加警察更多職責(zé)，突破其憲法上的功能設(shè)定。由于警察權(quán)的權(quán)限范圍具有較強(qiáng)的時(shí)代性，其具體內(nèi)容需跟隨社會(huì)發(fā)展及時(shí)調(diào)整，并不適合在穩(wěn)定性較強(qiáng)的憲法文本中列明，因而在立憲技術(shù)上可采用“警察的權(quán)限范圍由法律規(guī)定”的法律保留條款和方法，隨后在未來(lái)《人民警察法》的修改中，專設(shè)一條明列警察權(quán)的權(quán)力清單，讓所有單項(xiàng)警察權(quán)力有法可查。由憲法劃定警察權(quán)的范圍，能有效抬高警察權(quán)力來(lái)源的層級(jí)，并以憲法性法律（人民警察法）的形式加大法律修改的難度，能較好地賦予警察權(quán)正當(dāng)性、穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性；與此同時(shí)，清晰的警察權(quán)范圍能較好避免其他行政權(quán)的不當(dāng)干涉，制度性地化解各種“非警務(wù)”行為壓力，保障警察權(quán)依法履行其法定職能。二是劃定警察權(quán)力行使的邊界，防范其侵犯公民基本權(quán)利，并最終實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)的價(jià)值追求?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵4]警察權(quán)作為一種與公民關(guān)系最密切的國(guó)家權(quán)力，極易被濫用從而對(duì)公民的基本權(quán)利造成侵害?！耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”，人民可以通過最高立法權(quán)對(duì)警察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，其方法就是以憲法或憲法性法律明確劃定警察權(quán)力行使的邊界，讓警察權(quán)始終在“法無(wú)明文規(guī)定不可為”的狀態(tài)下運(yùn)行。需要強(qiáng)調(diào)的是，在事關(guān)公民基本權(quán)利保護(hù)事項(xiàng)上，立法應(yīng)沿襲憲法第37條第二款以及第40條的慣例，遵循嚴(yán)格的“憲法保留”或“法律保留”原則，凡是涉及重要公民基本權(quán)利限制（政治自由、言論自由等）的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)由憲法、至少是憲法性法律予以規(guī)定，警察權(quán)不可任意地自我賦權(quán)從而對(duì)公民施加義務(wù)。總而言之，憲法直接對(duì)警察權(quán)的功能和范圍加以規(guī)范，是將警察權(quán)“關(guān)入制度籠子里”最好的方式，便于警察和人民直觀地認(rèn)知警察的性質(zhì)、功能和權(quán)力范圍。退一步看，即便憲法暫時(shí)未能修改，在這個(gè)事關(guān)我國(guó)警察制度改革和未來(lái)警務(wù)發(fā)展的全局性、基礎(chǔ)性問題上，作為憲法性法律的《人民警察法》不能再等待，必須在修法中明確予以界定。

（三）“警察”范圍需法律予以明確規(guī)范

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)“警察”的范圍存在較大爭(zhēng)議。根據(jù)《人民警察法》第2條規(guī)定，人民警察是指在公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)改造管理機(jī)關(guān)工作的人民警察和在人民法院、人民檢察院工作的司法人民警察。但在實(shí)踐中，許多法律規(guī)范卻擴(kuò)張了《人民警察法》確立的警察范圍，如1992年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部評(píng)定授予人民警察警銜實(shí)施辦法的通知》的規(guī)定①1992年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部評(píng)定授予人民警察警銜實(shí)施辦法的通知》規(guī)定，評(píng)定授予警銜的范圍為“各級(jí)公安機(jī)關(guān)（包括公安機(jī)關(guān)設(shè)在鐵道、民航、交通、林業(yè)部門的公安機(jī)構(gòu)）、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和勞動(dòng)改造管理部門中，從事指揮、決策、監(jiān)督、保障業(yè)務(wù)工作的人民警察，以及在各級(jí)人民法院、人民檢察院工作的司法人民警察，在警察專業(yè)技術(shù)單位、報(bào)社、醫(yī)院、院校中擔(dān)任人民警察職務(wù)的人員?！标P(guān)于該《通知》的詳細(xì)內(nèi)容，可參見法易網(wǎng)http://law.fayi.com.cn/641685.html.以及2014年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門聯(lián)合公布的《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》第2條的規(guī)定。②2014年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門聯(lián)合公布的《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》第2條規(guī)定，人民警察的范圍即“在公安機(jī)關(guān)（包括鐵路、民航、交通、森林等公安機(jī)關(guān)和海關(guān)緝私部門）、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)工作的人民警察，以及在人民法院、人民檢察院工作的司法人民警察?！标P(guān)于該《辦法》的詳細(xì)內(nèi)容，可參見民政部網(wǎng)站http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/ fvfg/yfaz/201405/20140500634120.shtml.由于憲法文本中并未對(duì)警察的含義和范圍作出具體規(guī)定，《警察法》對(duì)此規(guī)定又含糊不清，實(shí)踐中各種層級(jí)的規(guī)范性文件對(duì)該問題的規(guī)定不一，再加上相應(yīng)的法律規(guī)范并未及時(shí)修改調(diào)整（如勞動(dòng)教養(yǎng)制度廢除等），遂導(dǎo)致警察范圍的界定從規(guī)范到事實(shí)認(rèn)定的混亂。

警察范圍的界定涉及公安機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，《人民警察法》作為規(guī)范我國(guó)警察制度的基本性法律，應(yīng)當(dāng)對(duì)該問題作出明確規(guī)定。借此警察法修改之際，筆者認(rèn)為有幾個(gè)問題需要注意：第一，法律的制定要嚴(yán)格遵循“根據(jù)憲法，制定本法”的邏輯，忠實(shí)于憲法文本，不可隨意突破憲法規(guī)定。從前述憲法文本的分析看出，我國(guó)憲法中對(duì)警察的六處規(guī)定均以“公安”或“公安機(jī)關(guān)”表述，表明憲法中的警察主要指行政機(jī)關(guān)中的公安機(jī)關(guān)，并不指向司法行政機(jī)關(guān)、安全機(jī)關(guān)、人民法院或人民檢察院中的警察，而憲法文本解釋意義上的警察應(yīng)當(dāng)僅指公安。第二，雖然實(shí)踐中規(guī)范警察的法律規(guī)范不勝枚舉，但作為基本性法律的《人民警察法》并不必然遷就這種事實(shí)性存在，讓各種混亂且沖突的凸顯部門利益的各層級(jí)規(guī)范性文件“牽著鼻子走”，破舊立新式的立法思路在“警察范圍”這個(gè)問題上，未必不能突破。第三，從現(xiàn)有的征求意見稿來(lái)看，高層似乎傾向于將警察法定位于“大警察法”，有其合理性，即除了公安機(jī)關(guān)外，將國(guó)家安全機(jī)關(guān)、航空、緝私、海事等部門的警察以及在司法行政機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院工作的司法警察統(tǒng)統(tǒng)納入警察法中。[5]《人民警察法》應(yīng)當(dāng)主要規(guī)定公安機(jī)關(guān)的人民警察的職責(zé)、權(quán)限、責(zé)任等內(nèi)容的同時(shí)，明確其他國(guó)家機(jī)關(guān)人民警察的規(guī)范則由其他相關(guān)專門法規(guī)定。如國(guó)家安全機(jī)關(guān)人民警察由《國(guó)家安全法》、《反間諜法》規(guī)定，監(jiān)獄人民警察由《監(jiān)獄法》規(guī)定等。這樣做的最大益處在于，厘清不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，以法治方式規(guī)范國(guó)家權(quán)力，讓權(quán)力清晰、透明，更有利于對(duì)不同權(quán)力的監(jiān)督與問責(zé)。

[1]孟憲嘉.警察學(xué)[M].重慶:重慶出版社,1990:62.

[2]何維道，譚傳愷.警察學(xué)—警察實(shí)務(wù)[M].長(zhǎng)沙:長(zhǎng)沙府正街集成書社,1913:4-13.

[3]李元起.警察權(quán)法律規(guī)制體系初探[J].河南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2010(2):38，128.

[4][法]孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].嚴(yán)復(fù)，譯.北京:商務(wù)印書館,1992:154.

[5]鄧國(guó)良.《人民警察法》修改應(yīng)協(xié)調(diào)的幾個(gè)關(guān)系之思考[J].江西警察學(xué)院學(xué)報(bào),2015(6):11.

On the Evolution,Current Situation and Constitutional Regulation of Police Functions in China

Chen Hua
(Guangxi Police College,Nanning Guangxi 530023)

Although the police function has experienced the evolution of modernization,but its core content lies in the maintenance of public security order and safeguarding human rights,which has never changed.Police function is related to the realization of the whole function of the police,and it entails a clear response and standard of law in the country under the rule of law.The current law system in China lacks clear definition of the functions of the police,resulting in conflicts between the legal departments in practice,police power generalization and alienation,lack of authority,law enforcement environment tightening and other issues.These issues seriously hindered the realization of police functions.Reconsidering the function of the police from the perspective of the Constitution plus necessary police legal regulations as supplements is a way to solve the current dislocation of the police functions and improve the environment of the police law enforcement.

police;police functions;police power;constitution

D631，DF2

A

1671-5101(2016)06-0083-05

（責(zé)任編輯：王泓）

2016-09-26

本文系2016年度廣西高等教育本科教學(xué)改革工程項(xiàng)目警察院?！慈藱?quán)法〉課程開發(fā)探索與實(shí)踐》（編號(hào)：2016JGA386）的階段性研究成果。

陳華（1979-），男，四川遂寧人，廣西警察學(xué)院法律系副教授，法學(xué)碩士。研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、警察法學(xué)。