劉琳琳

（中共中央黨校 研究生院，　　北京 100091）

制度治黨視角下的黨內政治生活研究

劉琳琳

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

制度治黨是指政黨為了適應環(huán)境變化和滿足自身發(fā)展，注重發(fā)揮制度的功能效用，運用制度手段規(guī)范黨員行為、調節(jié)黨內關系、指導黨內生活、管理黨內事務的治理形態(tài)，具有系統(tǒng)性、動態(tài)性和權威性。新形勢下，嚴肅黨內政治生活必須把制度治黨作為邏輯起點，為黨員行使民主權利、維護黨的團結統(tǒng)一、加強黨風廉政建設提供重要保障；同時，也要把制度治黨作為嚴肅黨內政治生活的落腳點，重塑黨內制度體系，提升制度執(zhí)行力，培養(yǎng)制度文化素養(yǎng)。

制度治黨；黨內政治生活；民主集中制；執(zhí)行力；制度文化

黨內政治生活，是黨組織管理教育黨員的平臺，也是黨員進行黨性鍛煉、提高思想覺悟的熔爐。十八大以來，習近平總書記把嚴肅黨內政治生活提到了前所未有的高度，并在十八屆六中全會上明確指出，“黨要管黨必須從黨內政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起?！保?］黨內政治生活水平，直接關系著黨員的民主素養(yǎng)、黨組織的團結有力以及黨內作風的優(yōu)良。嚴肅黨內政治生活不僅是一次 “思想上的革命”，更是一次 “制度上的探索”，為此，我們黨把傳統(tǒng)的優(yōu)良作風凝固成制度，先后出臺并完善黨內各項法規(guī)、建立權力制約機制和監(jiān)督體系、細化各項工作機制等，為加強和規(guī)范黨內政治生活提供了根本保障。

一、制度治黨的內涵及特征解析

2014年，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上首次提出 “制度治黨”的概念，并強調指出:“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。如果空洞乏力，起不到應有的作用，再多的制度也會流于形式。牛欄關貓是不行的！要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能。要增強制度的認同。要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留 ‘暗門’、不開 ‘天窗’，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋?！保?］在這里，總書記深刻并形象地闡述了 “制度治黨”的基本要義。

新形勢下，“制度治黨”作為全面從嚴治黨的關鍵環(huán)節(jié)，有別于我們經常提到的黨的 “制度建設”，后者側重于制度的供給，解決的是黨內制度缺失問題。制度治黨則注重制度功能的發(fā)揮，是政黨實現現代化的根本治理方式。因此，制度治黨是指政黨為了適應環(huán)境變化和滿足自身發(fā)展，注重發(fā)揮制度的功能效用，運用制度手段規(guī)范黨員行為、調節(jié)黨內關系、指導黨內生活、管理黨內事務的治理形態(tài)。為了全面準確地理解制度治黨的內涵，需要把握以下幾點:

第一，制度治黨具有系統(tǒng)性。政黨治理涉及的要素很多，包括黨組織、黨員、領導干部，黨員領導干部的思想、作風、反腐倡廉等各方面，彼此之間關系交錯相織。如何實現政黨治理現代化？其實可供選擇的形態(tài)多樣，可采用政黨制度和法規(guī)，可依賴政黨精英和領袖，也可遵循道德教化和意識形態(tài)宣傳［3］，相比較而言，制度治黨更具有系統(tǒng)性，能夠統(tǒng)攝政黨治理的各個要素。 “就政治發(fā)展而言，重要的不是政黨的數量，而是政黨制度的力量和適應性?！保?］11制度是事物發(fā)展規(guī)律的一種體現，對于各級黨組織和黨員領導干部具有行為約束力，對于黨的理念價值傳播擴散具有規(guī)范性?？傊ㄟ^制度而非依靠個別領袖的主觀意志更能有效地整合政黨各要素，實現治理現代化。

第二，制度治黨具有動態(tài)性。一方面，就制度本身而言，它是不斷發(fā)展完善的，是根據變化了的客觀實際而做出調整的。十八屆六中全會審議通過的 《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》是對1980年黨的十一屆五中全會通過的 《關于黨內政治生活的若干準則》的補充完善；《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》是對2004年頒布實施的 《中國共產黨黨內監(jiān)督條例 (試行)》的健全改進。《準則》和《條例》的出臺是解決黨內突出問題和矛盾的需要，符合新形勢下全面從嚴治黨的制度要求。另一方面，“制度治黨”重在治理，“治理”是個動作詞，強調行為方式，是政黨把制度付諸實際來指導黨內生活、調節(jié)黨內關系等的過程，因此，只有讓制度動起來解決問題，才能達到 “治理”的效果，否則制度也就失去了應有的功能效應。

第三，制度治黨具有權威性。制度從本質上講具有客觀公正性，制度化程度越高，就意味著該組織和程序能夠獲取穩(wěn)定的價值觀，在復雜社會里獲取支持的廣度和深度就越強。因此，制度面前人人平等，執(zhí)行制度沒有例外。任何人違反黨的規(guī)章制度都必須受到懲罰，就像 “熱爐法則”，所有人不管是誰只要觸碰火爐，都會立即被灼傷。制度是硬約束，不是橡皮筋，制度治黨具有嚴肅性和權威性。

二、制度治黨是嚴肅黨內政治生活的邏輯起點

健康有序的黨內政治生活是 “又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面”［1］。可以看出，黨內政治生活至少包括三個方面:全體黨員民主權利得到保障，達到 “有民主、有自由、有個人心情舒暢”的要求；各級黨組織堅強有力，實現 “有集中、有紀律、有統(tǒng)一意志”的目標；黨內風氣清正廉潔，標志著 “生動活潑的政治局面”的形成。制度治黨是嚴肅黨內政治生活的邏輯起點，也主要源于對這三方面的根本保障作用。

邏輯起點一：制度治黨是實現黨員民主權利的重要保障

黨員是黨的基本構成單位，是黨內權力的主人，黨員的民主權利得到保障落實，黨內政治生活的民主性就能得以實現，整個政治氛圍就能輕松愉悅。延安時期健康有序的黨內政治生活為我們黨成長為組織上強固、政治上堅定的工人階級政黨提供了重要的支持，其關鍵在于通過理論創(chuàng)新和制度設計激發(fā)了黨員的積極性［5］。1937年5月，《蘇區(qū)黨代表會議組織問題報告提要》中指出:“為著實現黨面前的新的巨大的任務，要求蘇區(qū)的黨及每一個黨員的工作的積極化，活躍化；要達到這個目的，必須發(fā)展黨內的民主，而目前蘇區(qū)黨所處的客觀條件，允許我們大大地發(fā)展黨內民主?！保?］新中國成立之后，《關于黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨員權利保障條例》等黨內法規(guī)的相繼出臺，也為保障黨員民主權利提供了制度支持。剛剛閉幕的黨的十八屆六中全會明確指出，“必須尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權，保障全體黨員平等享有黨章規(guī)定的黨員權利、履行黨章規(guī)定的黨員義務，堅持黨內民主平等的同志關系，任何黨組織和黨員不得侵害黨員民主權利?！保?］出臺了黨內法規(guī)、完善了黨內制度，按理說黨員的民主權利應該得以貫徹落實，然而現實中仍然存在許多亟待解決的問題。

第一，知情權不夠充分。黨章賦予黨員一項最基本的前提性權利，就是知情權。然而，在黨內現實生活中，黨員到底應該知道什么？怎么知道？以什么樣的方式讓黨員知道？不管是黨章還是黨內其他法規(guī)，對此都沒有明確的規(guī)定。第二，參與權落實不到位。參與熱情不高:部分黨員對黨內生活漠不關心，甚至是以旁觀者的姿態(tài)看待黨內事務；參與程度不深:黨員在民主推薦、民主評議等黨內活動中，往往限于 “打勾劃叉”的簡單參與；參與機會不多:黨員要么只是形式上參與決策，要么受限于一些人為障礙無法參與。第三，選舉權得不到保障。在干部人事任命制框架下，黨員的民主選舉權利難免被架空。另外，黨員的表達權、監(jiān)督權、檢舉權等都不同程度地存在問題。黨員的各項民主權利之間是相互聯(lián)系、相輔相成的，其中一項權利得不到保障，其他權利的行使也相應受到減損。如何防止黨員的民主權利流于形式呢？關鍵在于發(fā)揮制度的作用，細化制度程序并嚴格執(zhí)行，加強監(jiān)督，以實現黨員主體地位、保障黨員民主權利，增強黨員參與黨內政治生活的熱情與信心。

邏輯起點二：制度治黨是維護黨的團結統(tǒng)一的重要保障

健康有序的黨內政治生活，是民主與集中的統(tǒng)一。民主的發(fā)揚離不開堅強有力的黨組織，民主必須是集中指導下的民主。在此意義上講，黨內政治生活必須講求政治性。習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上明確指出，“要增強黨內政治生活的政治性原則性戰(zhàn)斗性”［2］。辦好中國的事情，關鍵在黨。中國共產黨要擔負起歷史與時代賦予的重任，全面推進從嚴治黨，其基本前提是黨的團結統(tǒng)一。隨著中國社會進入轉型期，思想、利益的多元化給黨的執(zhí)政增加了許多不確定以及復雜的因素，黨內團結面臨著嚴峻的考驗。就黨的理想信念認同而言，部分黨員干部理想信念動搖，“不信馬列信鬼神”，認為共產主義的遠大理想是虛無縹緲的、無法到達的彼岸，轉而信奉享樂主義、實用主義，在黨內團結中產生了 “離心力”；在利益認同方面，市場經濟條件下的等價交換原則被置換到黨內，成為部分黨員領導干部做人做官做事的出發(fā)點，其不法權益日益擴張，致使依規(guī)依章辦事的黨員合法權益受到損害?！爱旤h員個體依據制度安排對自己的付出形成的意義認知、預期目標與制度本身實際配給的利益回報出現裂痕時，黨員個體必然會對制度本身及其價值結構產生不信任感，進而會削弱黨內凝聚力?！保?］

影響黨內團結的因素是多樣的，其中民主集中制執(zhí)行不力、落實不到位是重要誘因，造成 “發(fā)揚民主不夠、正確集中不夠、開展批評不夠、嚴肅紀律不夠”等問題。當民主集中制的執(zhí)行出現落空，黨內團結也就失去了根本保障。鄧小平同志曾經指出:“我們講團結，必須貫徹執(zhí)行黨的民主集中制的原則?！保?］因此，制度治黨對嚴肅黨內政治生活至關重要。

邏輯起點三：制度治黨是加強黨風廉政建設的重要保障

黨風是衡量黨內政治生活水平的重要指標，黨內政治生活正?；?，則干部清正、政府清廉、政治清明，相反，如果黨內政治生活不正常、不嚴肅，既沒有民主也沒有集中，黨員既無法行使民主權利，黨組織也軟弱渙散，那么黨風就會敗壞，腐敗就會橫行。美國著名政治倫理學家塞繆爾·亨廷頓指出:“利用政治權勢謀取經濟利益意味著政治價值觀和制度必須屈從于經濟的價值和制度。于是政治的首要目的不是為了實現公共目標而是為了攫取個人利益?！保?］15中國共產黨作為唯一合法的并將長期執(zhí)政的黨，必須把優(yōu)化黨內政治生態(tài)、嚴肅黨內政治生活作為前提。黨的十八大以來，我們以抓作風建設為突破口，嚴肅查處并嚴厲懲治各種腐敗現象，把黨內各方面建設作為一個生態(tài)系統(tǒng)，持續(xù)推進黨的建設制度改革，黨內政治生活呈現一派新氣象。腐敗，說到底就是權力失去了控制，鉆了制度籠子的 “空子”，是缺乏有效的政治制度的一種表征［4］15。各種腐敗案件涉案金額越來越大、形式越發(fā)多樣，并由個體行為向集體行為乃至組織行為演變，嚴重影響了黨的作風與形象。如果扎緊扎密制度的籠子，把權力關進這個籠子里，腐敗現象也就會不攻自破。

制度治黨是一個動態(tài)的有機統(tǒng)一體，涉及制度的設計、銜接與執(zhí)行等相輔相成的環(huán)節(jié)，并隨著客觀環(huán)境的變化而與時俱進，是穩(wěn)定性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一。同時，制度治黨離不開制度文化的培育，“軟實力”與 “硬約束”相結合才能嚴肅黨內政治生活。新時期，要推進黨的建設新的偉大工程，完成中國特色社會主義新的偉大事業(yè)，取得具有新的歷史特點的偉大斗爭的勝利，必須訴諸于制度化的途徑，因為對于一個政治組織來說，制度化水平就代表著穩(wěn)定性與持久性，是實現政黨變革、走向成熟的一種現代化治理方式。

三、制度治黨是嚴肅黨內政治生活的落腳點

在全面從嚴治黨的政治背景下，制度治黨是嚴肅黨內政治生活的根本落腳點。目前，從制度治黨的角度來看，在黨內政治生活中依然存在制度設計初衷遭遇 “潛規(guī)則”的利益掣肘、制度執(zhí)行流于形式、制度遵從主觀隨意性太強等問題，嚴重影響了黨內政治生活的正常化。習近平同志曾經指出，“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰”［2］。如何讓制度治黨成為嚴肅黨內政治生活的落腳點？具體應做到以下幾點:

第一，堅持以民主集中制為核心，重塑黨內制度體系

民主集中制是民主基礎上的集中與集中指導下的民主相結合，作為我們黨的根本組織原則和領導制度，“是黨內政治生活正常開展的重要制度保障”［1］。要堅持以民主集中制為核心，加強制度的頂層設計，重塑黨內制度體系。好的制度一定是在民主、平等、系統(tǒng)、科學的理念指導下，本著 “于法周延、于事簡便”的原則，準確把握事物的發(fā)展規(guī)律而制定出來的。作為一個體系，黨內各項制度要相互銜接、配套有力，要把基本制度與具體制度、實體性制度與程序性制度協(xié)調起來，發(fā)揮整體合力。習近平總書記指出:“最根本的是嚴格遵循執(zhí)政黨建設規(guī)律進行制度建設，不斷增強黨內生活和黨的建設制度的嚴密性和科學性，既要有實體性制度，又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應該怎么辦，又要明確規(guī)定違反規(guī)定怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間，推進黨的建設的科學化、制度化、規(guī)范化?！保?］

新時期，要著力解決發(fā)揚民主不夠、正確集中也不夠的問題，要堅持發(fā)揚黨內民主與正確集中統(tǒng)一并行的原則，一方面要堅決保障黨員民主權利，健全各項民主原則和程序，真正讓保障黨員民主權利的各種法規(guī)具體化，尤其是對損害了黨員民主權利的行為作出可操作性的處罰規(guī)定，體現黨員的主體地位。同時，利用新媒體技術手段拓寬黨員參與、討論黨內事務的途徑，營造黨內民主討論的政治氛圍，提高廣大黨員的積極性、主動性和創(chuàng)造性。另一方面，要善于進行正確集中，堅決維護黨的團結統(tǒng)一。要樹立核心意識，堅決向以習近平總書記為核心的黨中央看齊。要堅持集體領導制度，各級領導干部尤其是一把手要增強全局觀念和責任意識，發(fā)揚民主、善于集中、敢于擔責，使得黨內政治生活既有民主的氛圍，也有統(tǒng)一的意志。

第二，堅持以制度法律化為核心，提高黨內制度的執(zhí)行力

制度的生命力在于執(zhí)行，得不到執(zhí)行的制度就如同 “畫在墻上的門”，毫無用處。目前，關于嚴肅黨內政治生活的制度比較健全，但是制度的效用依然沒有有得到效發(fā)揮。有的制度執(zhí)行起來隨意性太強，“合意的就遵守、不合意的就規(guī)避；有利的就執(zhí)行、不利的就不執(zhí)行；容易的就執(zhí)行、困難的就不執(zhí)行；要求嚴時就執(zhí)行、不嚴時就不執(zhí)行，這是一種典型的選擇性執(zhí)行?！保?0］有的制度執(zhí)行過程中出現 “異化”，把制度中的關鍵環(huán)節(jié)或組成要素進行更改或者替換，破壞了制度的系統(tǒng)性，造成一種“上有政策、下有對策”以及 “潛規(guī)則”盛行的惡意制度執(zhí)行行為，導致制度的效用嚴重偏離最初的設計指向。出現這些問題，源于制度的執(zhí)行缺乏法律的保護，違法成本低造成部分黨員領導干部一再突破法律的底線、紀律的紅線，走上違法犯罪的深淵。

黨的十八屆四中全會明確提出全面依法治國的戰(zhàn)略部署，并將法治作為實現國家治理現代化的重要手段。對于政黨治理來說，也需要實現制度的法律化來提升制度的執(zhí)行力。所謂 “制度的法律化”是指執(zhí)政黨要善于將自己執(zhí)政理念、施政綱領、戰(zhàn)略部署等經過法定程序上升為國家意志，轉換為具體的法律規(guī)定，加強黨的制度與國家法律的有效銜接，運用法治化的方式確保制度執(zhí)行的有效性［3］。習近平總書記曾經指出:“要強化法規(guī)制度意識，在全黨開展法規(guī)制度宣傳教育，引導廣大黨員、干部牢固樹立法治意識、制度意識、紀律意識，形成尊崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的良好氛圍，堅持法規(guī)面前人人平等、遵守法規(guī)制度沒有特權、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外。”［11］

第三，堅持以黨性教育為核心，培養(yǎng)制度治黨的文化基礎

制度是人設計的，最終也要靠人去執(zhí)行。黨組織是由全體黨員按照一定的組織原則構成的，黨內政治生活也就包括了全體黨員的政治活動。黨員對黨的認識，包括對黨的歷史地位、執(zhí)政使命、理想信念、宗旨意識等的態(tài)度直接決定了制度設計是否科學、制度執(zhí)行是否有力、黨內政治生活是否健康。著名學者阿歷克斯·英格爾斯在 《人的現代化》一書中提到，“如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執(zhí)行和運用著這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結局是不可避免的。再完美的現代制度和管理方法，再先進的技術工藝，也會在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆”［11］。因此，要堅持以黨性教育為核心，提高黨員的黨性修養(yǎng)和綜合素質，為制度治黨培育文化基礎。

黨的十八大以來，從黨的群眾路線教育實踐活動到 “三嚴三實”專題教育活動再到 “兩學一做”學習教育活動，充分體現了我們黨高度重視對黨員的黨性教育和黨性鍛煉。具體來說要做到:加強政治理論學習，堅定對共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想的理論認同和政治認同，站穩(wěn)政治立場；加強黨史知識學習，尤其是建黨95年來經過實踐檢驗的黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風，包括理論聯(lián)系實際、密切聯(lián)系群眾、批評與自我批評、艱苦奮斗、謙虛謹慎、求真務實等一系列的優(yōu)良作風，要不忘初心、繼續(xù)前進；加強中華民族傳統(tǒng)美德教育，樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀，發(fā)揚勤勞勇敢、自強不息、“天下興亡、匹夫有責”“先天下之憂而憂、后天下之樂而樂”“鞠躬盡瘁、死而后已”的傳統(tǒng)美德。

［1］十八屆六中全會公報［EB/OL］.http：//news.china. com/domesticgd/10000159/20161027/23823178_3. html.

［2］在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話［N］.人民日報，2014-10-09（2）.

［3］陳家喜，黃慧丹.制度治黨的概念緣起與實施路徑［J］.特區(qū)實踐與理論，2015（3）.

［4］［美］塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2014.

［5］崔建周.延安時期黨內政治生活正?；慕涷炁c啟迪［J］.馬克思主義研究，2016（4）.

［6］李君如.中國共產黨建設史［M］.福州：福建人民出版社，2011.

［7］李漢林，等.組織變遷的社會過程——以社會團結為視角［M］.上海：東方出版中心，2006：33.

［8］鄧小平文選：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1994：84.

［9］以改革創(chuàng)新精神補齊黨內制度短板［N］.南方日報，2016-04-15.

［10］胡國喜.中國共產黨的制度執(zhí)行力研究［D］.中共中央黨校，2013-05-01.

［11］習近平在中共中央政治局第二十四次集體學習時強調加強反腐倡廉法規(guī)制度建設讓法規(guī)制度的力量充分釋放［N］.人民日報，2015-06-28.

［12］［美］阿歷克斯·英格爾斯.人的現代化［M］.殷陸君，譯.成都：四川人民出版社，1985：48.

［責任編輯：姜卉］

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1671-6183(2016)11-0029-05

2016-11-09

劉琳琳 （1987-），女，山東聊城人，中共聊城市委黨校黨史黨建教研室教師，中共中央黨校研究生院黨建專業(yè)博士；研究方向：執(zhí)政黨建設。