○ 沈菊生

提高政府法治能力建設(shè)

○ 沈菊生

社會(huì)矛盾多發(fā)的法治癥結(jié)主要表現(xiàn)為不良制度、執(zhí)法亂象、司法不公、社會(huì)不法叢生、督法機(jī)制虛置固化。在這樣的背景下，再也不能用傳統(tǒng)的人治手段、行政手段去解決問題，政府及政府各部門（以下簡稱政府）如何運(yùn)用法治思維和方式提高自己的法治能力是值得探討的重要課題。

一、堅(jiān)持法治平衡理念，著力提高政府的制度化能力

目前社會(huì)矛盾涉及面廣，許多問題的癥結(jié)在于制度不公。我們國家制度立法不公的主要根源在于一定層級(jí)的行政機(jī)關(guān)的立法建議權(quán)存在自利傾向。政府基于自利傾向，有的立法建議體現(xiàn)自己的利益，有的對社會(huì)問題視而不見放棄立法建議。在這樣的情勢下，需要我們從制度入手分析問題的原因。

權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，法為民所立。法律應(yīng)當(dāng)是良好的，為保障公民人權(quán)而立的。不能停留于治標(biāo)層面去解決各種社會(huì)矛盾糾紛，而應(yīng)當(dāng)深入分析矛盾產(chǎn)生的制度層面的原因，努力以制度防糾紛于未起，化矛盾于未發(fā)，通過制度的整體的合理安排，來有效預(yù)防和減少社會(huì)矛盾糾紛。哈佛大學(xué)政治學(xué)者亨廷頓《變動(dòng)社會(huì)中的政治秩序》有個(gè)結(jié)論：所有社會(huì)穩(wěn)定是社會(huì)變化和制度變化的一次函數(shù)關(guān)系。社會(huì)變化了，制度一定有相應(yīng)的變化，制度變化就是要將社會(huì)變化的東西納入到制度框架中來。

目前我國政府的制度化能力還有待提高，不僅要強(qiáng)化立法建議權(quán)的規(guī)范意識(shí)，更要強(qiáng)化在平衡理念指導(dǎo)下的規(guī)范意識(shí)。政府身處在社會(huì)管理的第一線，面對社會(huì)變化更加靈敏，對一個(gè)國家如何完善立法和如何制定新法更有緊迫的認(rèn)識(shí)。在一個(gè)國家中，政府的制度化能力是法治政府建設(shè)的重要方面?，F(xiàn)代法治政府應(yīng)當(dāng)有制度化能力，能夠及時(shí)把各種社會(huì)問題進(jìn)行歸納總結(jié)，并使之制度化。筆者認(rèn)為，就當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，我國應(yīng)當(dāng)重視平衡理念指導(dǎo)下的制度建設(shè)，也就是要堅(jiān)持公權(quán)力與公權(quán)力、公權(quán)力與私權(quán)利、私權(quán)利與私權(quán)利三對關(guān)系的平衡。

二、堅(jiān)持合法與合理并重理念，著力提高政府的執(zhí)法能力建設(shè)

執(zhí)法亂象引發(fā)社會(huì)矛盾，我國許多社會(huì)矛盾是由于執(zhí)法違法與執(zhí)法不當(dāng)造成的。要解決執(zhí)法違法的問題，首先要處理好行政執(zhí)法和維護(hù)穩(wěn)定這兩項(xiàng)工作之間的關(guān)系。目前有些行政執(zhí)法行為陷入了維護(hù)穩(wěn)定與堅(jiān)守法律底線兩難抉擇的困境：要么為了維護(hù)穩(wěn)定而放棄法律底線的堅(jiān)守；要么堅(jiān)持法律底線而承擔(dān)一定的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。最近幾年來民眾采取過激方式維護(hù)權(quán)益的現(xiàn)象越來越多，可能存在工傷賠償?shù)氖聦?shí)，但其不走法律途徑，要走堵企業(yè)大門的途徑；可能存在醫(yī)療事故賠償?shù)氖聦?shí)，但其不走法律途徑，要走醫(yī)鬧的途徑；可能存在欠付工程款的事實(shí)，但其不走法律途徑，要走沖擊工地現(xiàn)場的途徑。法律問題沒人重視，變成政治維穩(wěn)問題就會(huì)重視，所以有些人就想把法律問題變成政治問題，要領(lǐng)導(dǎo)重視。領(lǐng)導(dǎo)重視了，事情就好辦，似乎與法律不沾邊了，就可以超越法律的底線處理，可以把法律拋置一邊。如此下去，法將不法，依法行政將化為泡影。

堅(jiān)守法律底線是依法行政的首要條件，政府依法行政首先必須合法行政，現(xiàn)階段的重點(diǎn)是加強(qiáng)對行政不作為的執(zhí)法監(jiān)督。行政不作為是一種違法行為，可能會(huì)引起民民矛盾的加深，也會(huì)引起官民矛盾的擴(kuò)大，目前行政不作為引發(fā)的復(fù)議案件數(shù)呈增加趨勢，行政不作為違法現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起重視。

政府依法行政在堅(jiān)持合法行政的基礎(chǔ)上還必須合理行政，合理行政的目的是控制行政自由裁量權(quán)的濫用。目前政府在推進(jìn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政裁量基準(zhǔn)制度建設(shè)，但考慮到裁量基準(zhǔn)對外涉及公民權(quán)利增減，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。為有力監(jiān)督行政自由裁量權(quán)的行使，筆者建議，政府應(yīng)當(dāng)公開所有與公民權(quán)利義務(wù)有關(guān)的行政行為資料，主要是行政處罰和行政許可方面的資料?，F(xiàn)階段可以推行行政處罰案卷公開查詢制度，任何公民、法人或者其他組織均可查詢有關(guān)案卷材料，并可復(fù)制。最后一點(diǎn)是，加強(qiáng)政府執(zhí)法能力建設(shè)，需要加快推進(jìn)政府權(quán)力清單與責(zé)任清單的實(shí)施，同時(shí)加大行政執(zhí)法綜合體制改革的力度。

三、堅(jiān)持司法權(quán)依法獨(dú)立行使理念，著力提高政府應(yīng)對行政訴訟的能力

在法治國家中，通過法律途徑解決矛盾，是法治的常態(tài)。拿破侖對于軍隊(duì)與司法之間分工的說法發(fā)人深省。他說：與外國維持和平是軍隊(duì)的責(zé)任；與國內(nèi)公民維持和平是司法的責(zé)任。法治強(qiáng)調(diào)把爭端沖突矛盾納入到理性的框架中解決，但為什么還有那么多人選擇沖突的方式？這其中很重要的原因是，法律維權(quán)的渠道不暢通甚至人為被堵塞，這是一個(gè)突出的問題。行政訴訟案件在所有案件中占比很低，同時(shí)當(dāng)事人勝訴率也很低，這兩低很能說明一個(gè)問題，那就是我國司法受外來權(quán)力干預(yù)的情況還是比較嚴(yán)重的。在實(shí)施新的行政訴訟法之后，情況有好轉(zhuǎn)，主要表現(xiàn)在司法的權(quán)威提高了，政府尊重司法權(quán)威的意識(shí)增強(qiáng)了。

政府尊重司法權(quán)威，這是對法治政府的一個(gè)基本要求，另一方面，政府亦應(yīng)著力提高應(yīng)對行政訴訟的能力水平。新行政訴訟法出臺(tái)后，行政訴訟案件總體上提高很快。2015年浙江省全年行政訴訟案件是15000件左右，而2014年浙江省全年的量只有5000件左右；2015年浙江省行政訴訟當(dāng)事人的勝訴率約占30%，而2014年當(dāng)事人的勝訴率約占10%。一對比就能發(fā)現(xiàn)，隨著法治國家建設(shè)的加快，公民的法治意識(shí)在提高，政府如何在尊重司法權(quán)威的前提下提高自己的應(yīng)對訴訟能力，也是當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為，當(dāng)前政府的一個(gè)重要工作是，提高政府法制部門的地位與作用，充實(shí)法制部門的人員，完善政府行為的自我監(jiān)督機(jī)制，這是政府應(yīng)對工作的基本面。

四、堅(jiān)持責(zé)任政府理念，著力加強(qiáng)政府責(zé)任能力建設(shè)

責(zé)任能力是指行為人能夠在主觀上受到譴責(zé)、承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任并以一定程度的智力為前提的能力。責(zé)任能力是反映行為人對自己的違法行為后果承擔(dān)法律責(zé)任的能力。一個(gè)政府的責(zé)任能力建設(shè)，可以反映政府是否具備擔(dān)當(dāng)以及自覺承擔(dān)責(zé)任的意識(shí)水平，是涉及到政府自我糾錯(cuò)機(jī)制是否完善的基本標(biāo)準(zhǔn)。

責(zé)任是法律的一條生命線。沒有責(zé)任，就沒有法治。法治政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政治責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任。政治責(zé)任主要是憲法上的責(zé)任，是政府及其工作人員存在違法行為時(shí)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)追究的責(zé)任；道德責(zé)任主要是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在出現(xiàn)重大問題時(shí)被追究的責(zé)任；法律責(zé)任主要是政府及其工作人員出現(xiàn)違法行為時(shí)應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。政府責(zé)任能力建設(shè)主要是道德責(zé)任和行政責(zé)任的及時(shí)承擔(dān)問題，政治責(zé)任和刑事責(zé)任主要由其他法定的國家機(jī)關(guān)追究。

目前我國政府責(zé)任能力建設(shè)遇到的主要問題有：在同級(jí)人大的監(jiān)督下，政府仍然不糾正錯(cuò)誤或者糾正錯(cuò)誤不力；有些行政違法行為只有等到媒體曝光后才能啟動(dòng)追究責(zé)任程序，追責(zé)的被動(dòng)性很強(qiáng)；有的政府還公然挑戰(zhàn)司法權(quán)威，對司法判決拖延執(zhí)行；政府自我主動(dòng)追究責(zé)任的意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致大量的政府違法行為得不到法律追究；在其他國家機(jī)關(guān)追究政府及其工作人員責(zé)任的情形下，還存在拒絕配合調(diào)查或者配合調(diào)查不積極的現(xiàn)象。在政府責(zé)任能力不足的地方，在違法得不到追究的情況下，社會(huì)矛盾的死結(jié)會(huì)越打越深，社會(huì)矛盾也因此越來越難于解決。一個(gè)理想的具有責(zé)任能力的政府是，能夠及時(shí)主動(dòng)處理政府及其工作人員的違法問題或者其他嚴(yán)重問題，并及時(shí)追究其中的道德責(zé)任和行政責(zé)任。

為了加強(qiáng)政府責(zé)任能力建設(shè)，筆者認(rèn)為就政府自身而言，首先是違法發(fā)現(xiàn)機(jī)制的完善，在控告、舉報(bào)、監(jiān)督或者自己發(fā)現(xiàn)違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一受理，并依法作出相應(yīng)處理。其次是及時(shí)處理違法的機(jī)制要完善，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一受理后，除行政監(jiān)察機(jī)關(guān)自行處理以外，應(yīng)當(dāng)及時(shí)交由相應(yīng)主管部門進(jìn)行處理，且行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)在交辦處理過程中進(jìn)行監(jiān)督。因此，要加強(qiáng)政府責(zé)任能力建設(shè)，需要對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位與作用重新進(jìn)行定位。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是政府自我監(jiān)督的機(jī)關(guān)，但其作用很難得到發(fā)揮，這與其制度設(shè)計(jì)有關(guān)，亦與監(jiān)察能力有關(guān)，主要是制度設(shè)計(jì)問題。筆者建議，將來行政監(jiān)察機(jī)關(guān)定位于統(tǒng)一受理所有行政違法問題的舉報(bào)、控告或者自行發(fā)現(xiàn)，并由其統(tǒng)一處理行政違法所產(chǎn)生的法律責(zé)任。最后，除了行政自我問責(zé)外，還要加強(qiáng)人大的政治問責(zé)、檢察院和法院的司法問責(zé)，從外部推動(dòng)行政自我問責(zé)從深度廣度上開展。

法治強(qiáng)調(diào)權(quán)利保障與權(quán)力控制，實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)與政治國家的均衡互動(dòng)。國家公權(quán)與公民私權(quán)的均衡是法治運(yùn)行的基石，也是社會(huì)穩(wěn)定的根本。在開放的社會(huì)，社會(huì)矛盾和沖突難以避免，只有政府法治能力提高了，社會(huì)不穩(wěn)定的危險(xiǎn)才能降到最低。

（作者系浙江省嘉興市委黨校副教授）

（責(zé)任編輯 周吟吟）