何濤

澳洲“新型城鎮(zhèn)化模式與制度設(shè)計(jì)”學(xué)習(xí)考察報(bào)告

何濤

2月27日至3月11日，江蘇省發(fā)改委組織8個(gè)地級(jí)市、6個(gè)縣（市）發(fā)改委和規(guī)劃局從事新型城鎮(zhèn)化工作的同志，赴澳洲進(jìn)行“新型城鎮(zhèn)化模式與制度設(shè)計(jì)”專題培訓(xùn)，先后在澳大利亞的墨爾本和悉尼學(xué)習(xí)了規(guī)定課程，實(shí)地考察了墨爾本碼頭新區(qū)、維多利亞州班迪戈市區(qū)域發(fā)展局和新南威爾士州鈕卡斯?fàn)柺泻嗵毓镜?。通過(guò)專家授課、案例分析、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等多種形式，對(duì)澳洲城市化發(fā)展有了既理性又直觀的認(rèn)識(shí)。

一、澳洲基本情況和城市化的特點(diǎn)

1.基本情況

澳大利亞位于南太平洋和印度洋之間，是典型的移民國(guó)家，被喻為“民族拼盤”。該國(guó)四面環(huán)海，是世界上唯一一個(gè)國(guó)土覆蓋整個(gè)大陸的國(guó)家，總面積761.8萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?400萬(wàn)以上，主要分布在東南沿海地區(qū)，人口密度為2.8人/平方公里。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)1.5萬(wàn)億美元，全球排名第12位；人均全球排名第5位，是南半球經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家、全球第12大經(jīng)濟(jì)體。

澳大利亞只有聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層級(jí)，聯(lián)邦政府由眾議院多數(shù)黨或政黨聯(lián)盟組成，任期3年。下轄新南威爾士州、維多利亞州等6個(gè)州和2個(gè)領(lǐng)地。聯(lián)邦政府具有財(cái)政權(quán)，全國(guó)80%的稅收集中在聯(lián)邦政府，其中大部分以專項(xiàng)支付的方式返還給州。州政府擁有法律權(quán)，各州有自己的法律體系，城市規(guī)劃?rùn)?quán)在州政府一級(jí)，聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)干涉州政府城市建設(shè)管理事務(wù)。州下設(shè)560個(gè)地方政府，地方政府委員會(huì)每4年換屆一次。

作為高度發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，澳大利亞1970年以來(lái)，經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)重大結(jié)構(gòu)性調(diào)整，較早完成產(chǎn)業(yè)升級(jí)。目前以制造業(yè)、建筑業(yè)和礦業(yè)為主，制造業(yè)產(chǎn)值占GDP的8.7%。建筑業(yè)和礦業(yè)產(chǎn)值分別占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值7.2%和9.5%；是世界上最大羊毛和牛肉出口國(guó)、全球第四大農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)，也是世界重要礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和出口國(guó)。旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)值占GDP70%以上。

澳大利亞教育具有世界一流水準(zhǔn)，著名高等院校有澳國(guó)立大學(xué)、堪培拉大學(xué)、墨爾本皇家理工大學(xué)、悉尼大學(xué)、新南威爾士大學(xué)等，學(xué)歷資格被世界各國(guó)廣泛承認(rèn)。有13位科學(xué)家獲得諾貝爾獎(jiǎng)。澳大利亞擁有完善的全民公費(fèi)保健系統(tǒng)，根據(jù)世界衛(wèi)生組織醫(yī)療保健系統(tǒng)總排名（2009年），澳大利亞名列全球第12位。澳大利亞體育事業(yè)發(fā)達(dá)，全民健身活動(dòng)廣泛，沖浪、帆板、賽馬、釣魚(yú)、地滾球、澳式足球、板球、橄欖球、籃球及游泳等有眾多熱衷者。體育俱樂(lè)部遍布全國(guó)各地，澳大利亞網(wǎng)球公開(kāi)賽已有100多年歷史。

澳大利亞擁有很多特有的動(dòng)植物和自然景觀，環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)優(yōu)良。碧海藍(lán)天，空氣清新。城市有很多開(kāi)闊的公園和綠地點(diǎn)綴其間，絕大多數(shù)公園免費(fèi)，四面八方都是進(jìn)出公園小徑。其環(huán)境保護(hù)嚴(yán)格，2015年7月1日開(kāi)始與歐盟的碳排放交易體系對(duì)接，碳排放價(jià)格與歐盟一致，2018年7月1日雙方將互認(rèn)碳排放份額。

2.城市化特點(diǎn)

第一，人口高度都市化。近一半國(guó)民居住在悉尼和墨爾本兩大城市，全國(guó)人口城市化率達(dá)到80%以上。悉尼是澳大利亞金融、商業(yè)和旅游中心，是最繁華的現(xiàn)代化、國(guó)際化城市，有“南半球紐約”之稱。墨爾本市有豐富多彩的節(jié)日與體育活動(dòng)，還擁有一流的藝術(shù)館、劇院及遍布每個(gè)角落的咖啡館和餐廳。悉尼地區(qū)總?cè)丝?05多萬(wàn)人，其中500萬(wàn)人集中在悉尼大都會(huì)，其余5萬(wàn)人分布在北海岸；維多利亞州的班迪戈市，人口11.5萬(wàn)人，面積3000平方公里，其中10萬(wàn)人居住在市區(qū)，僅有1.5萬(wàn)人分散居住在城市外圍的農(nóng)莊，多數(shù)是農(nóng)場(chǎng)牧場(chǎng)主。

第二，公共服務(wù)均等化。澳大利亞中小學(xué)及職業(yè)學(xué)院由各州或領(lǐng)地教育部管理，聯(lián)邦政府撥款資助；大學(xué)由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理。凡澳大利亞公民和永久居民，均享受免費(fèi)中小學(xué)教育，均可在全國(guó)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)享受免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。即使需要到私立醫(yī)院就醫(yī)，也有醫(yī)療保險(xiǎn)予以保障。由于澳大利亞居民收入水平較高，加上公共福利好，敢花錢，會(huì)享受，基本沒(méi)有后顧之憂。澳政府采取鼓勵(lì)居民生育政策，每個(gè)家庭生育二孩，每周可領(lǐng)取政府800澳元生活補(bǔ)貼。

第三，區(qū)域發(fā)展一體化。無(wú)論大中小城市都有鮮明的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和明確具體的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。各地方政府上任伊始，必須出臺(tái)《區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略4年計(jì)劃》，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)和社會(huì)事業(yè)等。由于各地方政府行政上處于同一層級(jí)，為強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮大城市對(duì)于周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，他們?cè)O(shè)立了權(quán)威性的協(xié)調(diào)型組織——“政府規(guī)劃委員會(huì)”，成員由州政府代表、地區(qū)政府代表組成。政府規(guī)劃委員會(huì)的規(guī)劃管理權(quán)在各地方政府之上，各地方政府調(diào)整城市建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境計(jì)劃，須經(jīng)政府規(guī)劃委員會(huì)審查通過(guò)才能實(shí)施。

第四，項(xiàng)目決策民主化。在澳洲，無(wú)論是聯(lián)邦政府、州或者市一級(jí)地方政府，任何開(kāi)發(fā)項(xiàng)目都必須充分征求公民意見(jiàn)。一般通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)站公布，設(shè)30天時(shí)限，讓公眾有足夠的時(shí)間研究并提出意見(jiàn)。重要決策還要舉行聽(tīng)證會(huì)。所有意見(jiàn)都會(huì)得到規(guī)劃委員會(huì)認(rèn)真考慮，合理的及時(shí)采納。對(duì)不被采納的意見(jiàn)，必須詳述理由，作出合理解釋。如公眾仍不接受，可上訴到法院。一旦判決，任何組織或公民必須無(wú)條件執(zhí)行。

第五，融資主體社會(huì)化。澳洲是典型的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府掌握土地所有權(quán)，城市建設(shè)項(xiàng)目由私人開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)。一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般交給私人建設(shè)，政府給予用地期限的收費(fèi)權(quán)，到期產(chǎn)權(quán)收歸政府，再重新招標(biāo)給社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)。整體開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，政府公布規(guī)劃、提供可開(kāi)發(fā)的存量土地，完全由私營(yíng)企業(yè)建設(shè)。企業(yè)開(kāi)發(fā)的土地享有99年使用權(quán)，到期后無(wú)特殊情況，可再延期99年，且無(wú)任何費(fèi)用。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益，前20年歸州政府，以后的收益歸企業(yè)。

第六，規(guī)劃實(shí)施法制化。一是規(guī)劃體系嚴(yán)密。有聯(lián)邦、州、地區(qū)的各層級(jí)規(guī)劃，總體規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和控制性規(guī)劃；有近期和遠(yuǎn)景規(guī)劃，城市建設(shè)規(guī)劃和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；同時(shí)，以具體的行動(dòng)計(jì)劃和配套政策與之對(duì)接，并明確規(guī)劃主體實(shí)施部門和配合協(xié)調(diào)部門。地方政府制定的4年行動(dòng)計(jì)劃必須與15年城市建設(shè)規(guī)劃銜接。二是大穩(wěn)定小調(diào)整。澳大利亞《環(huán)境規(guī)劃與評(píng)估法》頒布于1979年，至今仍是城市規(guī)劃和建設(shè)的主要法律依據(jù)。澳洲的城市規(guī)劃期限15年，是一個(gè)滾動(dòng)規(guī)劃，規(guī)劃實(shí)施次年，政府每年要進(jìn)行滾動(dòng)修編?？刂菩砸?guī)劃每5年修訂一次。

第七，歷史文化保護(hù)多元化。舊的、熟悉的東西能使人有歸屬感、歷史沉淀感、安全感與親切感。每座歷史建筑都在靜靜地講述故事。一是立法保護(hù)?！栋屠瓚椪隆芳啊董h(huán)境與生物多樣性保護(hù)法》，明確了歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)主體責(zé)任、行動(dòng)方案、實(shí)施計(jì)劃以及管理、監(jiān)督措施等。二是保護(hù)對(duì)象全面。列入保護(hù)的文物有古建筑，也包括“街景”（路燈、樹(shù)木、外墻立面、青石路、騎樓）、自然河流、特殊地形地貌等。城市改造中，既注意保護(hù)老建筑，又積極探索開(kāi)發(fā)新用途，充分挖掘老建筑的現(xiàn)代利用價(jià)值。三是妥善處理遺產(chǎn)保護(hù)與私產(chǎn)保護(hù)關(guān)系。將私人土地上的歷史古跡列入保護(hù)后成為公共資源，與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不可避免產(chǎn)生沖突。他們尋找各種利用文物價(jià)值的機(jī)會(huì)，制定政策鼓勵(lì)私人維護(hù)、修復(fù)，申請(qǐng)政府經(jīng)費(fèi)進(jìn)行變更使用。

第八，城市綠色生態(tài)化。維多利亞州綠色委員會(huì)推出“綠色星級(jí)計(jì)劃”，對(duì)寫(xiě)字樓、商業(yè)用房、住宅等建筑物耗能進(jìn)行星級(jí)評(píng)定，以建筑用水量、垃圾處理、室內(nèi)環(huán)境等9項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)評(píng)，要求每平方米每年耗能度達(dá)4.5星以上。綠色評(píng)級(jí)協(xié)會(huì)組織對(duì)自愿加入該組織的開(kāi)發(fā)商建筑產(chǎn)品，每年按1-10星級(jí)評(píng)出一批建筑并對(duì)外公布，達(dá)到10星標(biāo)準(zhǔn)的建筑意味著實(shí)現(xiàn)了“零排放”。澳鈕銀行總部大樓是6星節(jié)能建筑樣板，悉尼科技大學(xué)校區(qū)附近的臨街商城四周墻體和樓頂都被鮮花綠草所覆蓋，烈日下特別養(yǎng)眼。

澳大利亞城市化發(fā)展以人為本、突出規(guī)劃管理、注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、強(qiáng)化基本公共服務(wù)、維護(hù)公平公正。各階層矛盾相對(duì)緩和，人民生活富足安定。澳大利亞市民奉行“三個(gè)8”生活準(zhǔn)則，即：8小時(shí)工作，8小時(shí)休息，8小時(shí)陪家人或朋友娛樂(lè)休閑。周末基本沒(méi)人加班，都與家人、親友在一起。

二、學(xué)習(xí)借鑒澳洲城市化經(jīng)驗(yàn)的思考與建議

澳大利亞與我國(guó)政治體制不同，政府層級(jí)也不一樣，但他們?cè)诔鞘谢l(fā)展中進(jìn)行的成功探索、積累的有益經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。結(jié)合我市正在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，提以下幾點(diǎn)建議：

1.強(qiáng)化城市規(guī)劃的執(zhí)行力

淮安市在全省率先編制《淮安市主體功能區(qū)實(shí)施規(guī)劃》，出臺(tái)了《新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》《淮安市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，制定了“多規(guī)合一”具體方案。新型城鎮(zhèn)化已形成較系統(tǒng)完備的規(guī)劃體系和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護(hù)等各類規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。為鞏固規(guī)劃成果，確保落實(shí)到位，要切實(shí)強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。一是強(qiáng)化市規(guī)劃委員會(huì)的決策和協(xié)調(diào)作用。強(qiáng)化規(guī)劃委員會(huì)的職能，所有市級(jí)規(guī)劃、各區(qū)總體規(guī)劃，須經(jīng)過(guò)市規(guī)劃委員會(huì)審議通過(guò)才能實(shí)施；各縣級(jí)政府規(guī)劃應(yīng)報(bào)市規(guī)劃委員會(huì)備案。建議利用我市獲得地方立法權(quán)的有利條件，由市人大出臺(tái)《淮安市規(guī)劃管理?xiàng)l例》，從法律上賦予市規(guī)劃委員會(huì)的地位，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化執(zhí)行力。二是完善規(guī)劃的民主科學(xué)決策機(jī)制。推行決策過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，涉及地區(qū)發(fā)展、關(guān)系民生福利的重大規(guī)劃，須在主要媒體上公示1個(gè)月以上，公開(kāi)征集群眾意見(jiàn)和建議，并舉行聽(tīng)證會(huì)。規(guī)劃審議和聽(tīng)證會(huì)，媒體全程報(bào)道。三是落實(shí)問(wèn)責(zé)和追究制度。完善城鄉(xiāng)規(guī)劃決策、實(shí)施管理和部門協(xié)同機(jī)制，健全規(guī)劃監(jiān)督舉報(bào)、受理查處、責(zé)任追究等制度，強(qiáng)化重點(diǎn)規(guī)劃監(jiān)察，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

2.推動(dòng)城市建設(shè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級(jí)

澳大利亞城市外觀典雅、構(gòu)造精細(xì)，城市現(xiàn)代建筑匠心獨(dú)具、美輪美奐。悉尼歌劇院特有的帆造型、悉尼港灣大橋，與周圍景物相映成趣，已成為地標(biāo)建筑，20世紀(jì)最具特色的建筑之一，2007年被聯(lián)合國(guó)教科文組織評(píng)為世界文化遺產(chǎn)。

我國(guó)城市歷史很長(zhǎng)，但保留下來(lái)的歷史建筑很少，即使近代建筑也寥寥無(wú)幾。除歷史上戰(zhàn)亂不斷、保護(hù)不力的原因，也有城市建設(shè)粗放、設(shè)計(jì)缺乏創(chuàng)意、預(yù)算不足，片面強(qiáng)調(diào)速度，導(dǎo)致城市建筑外觀千篇一律，建筑產(chǎn)品質(zhì)量差、壽命短，缺乏藝術(shù)性和歷史保存價(jià)值。今后的城市建設(shè)必須從嚴(yán)把好品質(zhì)關(guān)，不僅要高質(zhì)量，還要有高品位。要認(rèn)真全面開(kāi)展城市設(shè)計(jì)，切實(shí)提高建筑標(biāo)準(zhǔn)和工程質(zhì)量，加快全市建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，切實(shí)提高建筑產(chǎn)品附加值。建議從2016年城市建設(shè)項(xiàng)目中，選擇一批重點(diǎn)項(xiàng)目，組織城市建筑設(shè)計(jì)大賽，在市區(qū)、縣城、重點(diǎn)中心鎮(zhèn)實(shí)施一批精品建設(shè)工程；同時(shí)加快研究制定新的城市建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，加快推動(dòng)城市建設(shè)綠色化。

3.依法保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)

當(dāng)務(wù)之急是保護(hù)好現(xiàn)有歷史文物特別是把那些原汁原味的歷史古建筑保護(hù)好。一旦歷史建筑被拆除，將成為永遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)的遺憾。必須進(jìn)一步加強(qiáng)文物保護(hù)宣傳，增強(qiáng)全民文物保護(hù)意識(shí)，提高文物保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平。要抓緊制定文物保護(hù)單位和未核定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物的具體保護(hù)措施。劃定文物保護(hù)紅線，在文物保護(hù)單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶并予以公布。根據(jù)文物保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，制定地方性保護(hù)法規(guī)，加大法人違法經(jīng)濟(jì)成本，依法追究個(gè)人的法律責(zé)任。

4.放手讓市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用

澳大利亞城市化進(jìn)程中，政府主要制定城市規(guī)劃和相關(guān)政策以及對(duì)地區(qū)開(kāi)發(fā)、區(qū)域性開(kāi)發(fā)、州重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境評(píng)估，提供教育、醫(yī)療、社保、環(huán)境保護(hù)等公共品以及跨區(qū)域的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，包括新區(qū)開(kāi)發(fā)和舊城改造項(xiàng)目，主要由私營(yíng)企業(yè)參與，政府一般不投入資金，所以各級(jí)政府債務(wù)沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。目前，我市政府債務(wù)余額占GDP地比重尚在安全警戒線之內(nèi)，理論上還有增加空間。但考慮到政府隱形擔(dān)保的“或有債務(wù)”以及市縣政府舉辦的國(guó)有融資平臺(tái)公司，一旦出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，政府不可能完全置之度外。要結(jié)合當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“去杠桿”要求，努力化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮市場(chǎng)在城市化進(jìn)程中主導(dǎo)作用，讓社會(huì)資本大顯身手。

大力推廣PPP合作模式，建立完善政府與社會(huì)資本合作的長(zhǎng)效機(jī)制。加快培育統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的政府和社會(huì)資本合作市場(chǎng)。在新建公共服務(wù)項(xiàng)目中，逐步增加使用政府和社會(huì)資本合作模式的比例。廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。其中能源、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行。引進(jìn)社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目改造，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)。

制定激勵(lì)政策，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要作用。在舊城棚戶區(qū)整體改造、新區(qū)建設(shè)中，要研究如何調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，廣泛引入社會(huì)資本。政府負(fù)責(zé)制定新城總體發(fā)展規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃，公布各類項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行必要的環(huán)境評(píng)估和審查、制定吸引私人資本投資的具體政策。除了前期的道路、地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投入之外，其余的純商業(yè)性項(xiàng)目盡可能引進(jìn)私人投資，醫(yī)院、學(xué)校之類公共品和準(zhǔn)公共品也可讓民營(yíng)資本進(jìn)行投資。

（作者單位：淮安市發(fā)展和改革委員會(huì)）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.018