項(xiàng)贈(zèng)

〔摘要〕 協(xié)商民主作為多元社會(huì)治理的積極回應(yīng)，對(duì)預(yù)防和化解轉(zhuǎn)型期多元社會(huì)矛盾外顯體現(xiàn)的群體性事件意義重大，有助于完善公共決策機(jī)制、利益協(xié)調(diào)體制和治理民主制度，從而有助于從源頭上預(yù)防和化解群體性事件。但是，協(xié)商民主也因面臨平等基礎(chǔ)與公共責(zé)任匱乏、低效率以及維穩(wěn)壓力等現(xiàn)實(shí)困境而可能引發(fā)更大不公、損害公共利益、導(dǎo)致民眾情緒失控以及民粹主義行為滋長等激化群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)。為此，將協(xié)商民主與依法治理有機(jī)結(jié)合起來，依據(jù)矛盾形成發(fā)展階段與群體性事件的性質(zhì)、類型，選擇恰當(dāng)?shù)闹卫矸绞绞穷A(yù)防和化解群體性事件的必然出路。

〔關(guān)鍵詞〕 協(xié)商民主，群體性事件，依法治理

〔中圖分類號(hào)〕D616 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）02-0065-06

改革開放以來，我國在加速發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)矛盾急劇聚集并引發(fā)各種群體性事件，給社會(huì)穩(wěn)定和改革發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨和政府對(duì)此高度重視，投入大量人力、物力和財(cái)力，且對(duì)各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)施以嚴(yán)厲的問責(zé)制，但群體性事件依然頻發(fā)，甚至陷入“越維越不穩(wěn)”的治理困局。所謂群體性事件是指在社會(huì)矛盾作用下，一定數(shù)量具有共同意愿的人為實(shí)現(xiàn)某種利益或發(fā)泄某種情緒，以黨政機(jī)關(guān)及其代理機(jī)構(gòu)為直接對(duì)象或第三方，通過沒有法定依據(jù)的方式實(shí)施的給社會(huì)秩序造成一定影響的系列活動(dòng)。事實(shí)上，群體性事件作為特殊的社會(huì)現(xiàn)象，其直接原因是一些群體利益受損和心理失衡，而其深層政治根源則是多元社會(huì)治理模式的滯后。協(xié)商民主作為對(duì)多元社會(huì)治理的積極回應(yīng)，成為20世紀(jì)末以來政治領(lǐng)域的熱門話語。它促使“公民通過自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共政策和政治生活” 〔1 〕1，強(qiáng)調(diào)公民的平等參與、自由表達(dá)、公開對(duì)話、理性討論和協(xié)商決策，是多元社會(huì)治理需要的民主理論和治理模式，為預(yù)防和化解轉(zhuǎn)型期群體性事件易發(fā)頻發(fā)問題提供新思路。近年來學(xué)界針對(duì)協(xié)商民主和群體性事件兩個(gè)熱門議題展開了廣泛探討，但將兩者結(jié)合起來予以耦合性探究的較少，因此，從社會(huì)治理角度探討協(xié)商民主在預(yù)防和化解群體性事件中的價(jià)值、局限及出路具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、協(xié)商民主是預(yù)防和化解群體性事件的新思路

協(xié)商民主是應(yīng)多元社會(huì)治理之需，在反思既有民主模式局限的基礎(chǔ)上興起于20世紀(jì)后期的民主理論范式和實(shí)踐形態(tài)。雖然受理論淵源和研究重點(diǎn)的影響，協(xié)商民主內(nèi)含公共決策機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制和治理民主制度三種不同層次的認(rèn)識(shí)，但從多元社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求來看，它們卻是高度一致的——從不同層次為多元社會(huì)矛盾化解提供思路。因此，協(xié)商民主對(duì)預(yù)防和化解轉(zhuǎn)型期多元社會(huì)矛盾外顯體現(xiàn)的群體性事件意義重大。

（一）有助于完善公共決策機(jī)制，從源頭上預(yù)防利益沖突型群體性事件發(fā)生。公共決策未經(jīng)廣泛深入的理性協(xié)商是誘發(fā)利益沖突型群體性事件的重要原因。公共決策是國家或政府部門為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性分配的政治過程 〔2 〕 270?？梢?，公共決策的本質(zhì)是利益的分配和平衡過程，其科學(xué)性直接影響利益分配的平衡和利益相關(guān)者的滿意度。隨著改革的全面推進(jìn)，我國的利益結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，除公有制外，涌現(xiàn)大量非公有經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)濟(jì)互動(dòng)使得整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)利益主體多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化和利益差距擴(kuò)大化的趨勢(shì)。在此條件下，既有的政府單一決策主體模式很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元主體利益分化的客觀要求。再加上轉(zhuǎn)型期兩種體制并存，已經(jīng)形成一些既得利益集團(tuán)。在利益驅(qū)動(dòng)下，這些既得利益集團(tuán)努力向權(quán)力持有者趨近甚至相互勾結(jié)，其結(jié)果是趨近權(quán)力的少數(shù)人往往對(duì)決策起決定性作用，而那些遠(yuǎn)離權(quán)力的大多數(shù)人被排斥在公共決策范圍之外。未經(jīng)廣泛深入理性協(xié)商的公共決策直接導(dǎo)致決策結(jié)果——利益的失衡。近年來利益沖突型群體性事件頻發(fā)，其深層根源就在于此。那么，要想從源頭上預(yù)防利益沖突，防止群體性事件發(fā)生，就必須實(shí)現(xiàn)公共決策科學(xué)化，而科學(xué)化的基礎(chǔ)是公共決策經(jīng)過廣泛深入的理性協(xié)商，對(duì)此，協(xié)商民主為其提供重要理論依據(jù)。

協(xié)商民主作為公共決策機(jī)制有助于從源頭上預(yù)防利益沖突型群體性事件發(fā)生。從機(jī)制層面看，可將協(xié)商過程視為一種理性公共決策機(jī)制。正如戴維·米勒所說：“當(dāng)決策是通過公開討論的程序而達(dá)致的，其中每個(gè)參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等傾聽和考慮不同觀點(diǎn)，這個(gè)民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的。結(jié)果所達(dá)成的決定不是簡(jiǎn)單地反映參與者最優(yōu)的利益或觀點(diǎn)，而是考慮了各方觀點(diǎn)后作出的判斷，以及被用于解決分歧時(shí)使用的規(guī)則或程序。” 〔3 〕 201卡羅林·亨德里克斯也認(rèn)為：“協(xié)商民主更像是公共論壇而不是競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，其中，政治討論以公共利益為導(dǎo)向。在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結(jié)果，正是通過追求實(shí)現(xiàn)理解的交流來尋求合理的替代，并做出合法的決策?！?〔4 〕5這種觀點(diǎn)對(duì)提高公共決策科學(xué)性的價(jià)值在于：首先，強(qiáng)調(diào)參與主體的全面多元——包括所有受決策影響的利益相關(guān)者。對(duì)利益主體多元化、利益矛盾復(fù)雜化的當(dāng)今社會(huì)而言，參與主體的全面多元是有效協(xié)商或決策的前提。舍此前提，協(xié)商或決策的質(zhì)量就無法保證。其次，強(qiáng)調(diào)利益表達(dá)的平等與自由——形成決策的過程是說服而非強(qiáng)制以及信息交流的自由與公開。利益相關(guān)者平等且自由的利益表達(dá)是有效協(xié)商或科學(xué)決策的基礎(chǔ)。否則，有效協(xié)商或科學(xué)決策就無從實(shí)現(xiàn)。再次，強(qiáng)調(diào)協(xié)商過程的理性與包容——公共利益是決策參與者的共同訴求。協(xié)商的理性和包容既是達(dá)成共識(shí)的關(guān)鍵，也是決策制定的科學(xué)依據(jù)。由此可見，協(xié)商民主為公共決策的科學(xué)制定提供重要的理論依據(jù)，有助于完善理性公共決策機(jī)制。將關(guān)涉民眾切身利益的重大事項(xiàng)納入理性公共決策機(jī)制，經(jīng)過廣泛深入的理性協(xié)商，不但可以提高決策的科學(xué)化水平，還可以從源頭上預(yù)防群體利益沖突。

（二）有助于完善利益協(xié)調(diào)體制，將利益矛盾化解在萌芽狀態(tài)，以防群體性事件發(fā)生或升級(jí)。利益協(xié)調(diào)機(jī)制滯后是導(dǎo)致利益沖突型群體性事件易發(fā)頻發(fā)的體制根源。其一，由于協(xié)商決策在內(nèi)容、主體以及滿意率方面的局限，使得理性公共決策機(jī)制在預(yù)防和化解群體性事件中的作用有限。毋庸置疑，基于協(xié)商的理性公共決策機(jī)制有助于從源頭上預(yù)防利益沖突，但協(xié)商決策的內(nèi)容多限于涉及公共利益的重大問題，而不可能涵蓋一切具體問題，協(xié)商決策的主體多限于有限而非全部的利益相關(guān)者，協(xié)商決策的結(jié)果多限于多數(shù)而非全部利益相關(guān)者滿意。其二，作為后發(fā)趕超型國家，急速的牽動(dòng)式社會(huì)轉(zhuǎn)型使得社會(huì)矛盾急劇積聚且重疊交織。再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益觀念主導(dǎo)化、利益主體多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化，使得矛盾化解難度大大增加。那些未被納入?yún)f(xié)商決策的具體問題以及那些雖被納入?yún)f(xié)商決策但由于參與主體不全面、少數(shù)群體不滿意（公共決策一般不可能達(dá)到100%的滿意率）等問題如果得不到及時(shí)有效解決，也會(huì)導(dǎo)致矛盾沖突引發(fā)群體性事件，近年來類似原因?qū)е碌娜后w性事件不少，如大量的征地拆遷沖突。因此，在完善基于協(xié)商的公共決策機(jī)制的同時(shí)，更應(yīng)健全利益協(xié)調(diào)體制以彌補(bǔ)公共決策機(jī)制的局限。對(duì)此，協(xié)商民主理論正好滿足這一現(xiàn)實(shí)需求。

協(xié)商民主作為利益協(xié)調(diào)體制有助于將利益矛盾化解在萌芽狀態(tài)以防群體性事件發(fā)生或升級(jí)。從體制層面看，協(xié)商民主可以視為利益協(xié)調(diào)體制。正如梅維·庫克所說：“如果用最簡(jiǎn)單的術(shù)語來表述的話，協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性探討提供基本空間的民主政府?！?〔5 〕 喬舒亞·科恩也認(rèn)為：“協(xié)商民主意味著一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商支配的社團(tuán)，這種社團(tuán)的價(jià)值將民主本身視為一種基本的政治理想，而不僅僅是可以根據(jù)某方面平等或公正價(jià)值來解釋的衍生性理想。” 〔6 〕50這種觀點(diǎn)對(duì)完善利益協(xié)調(diào)體制的價(jià)值在于：一是強(qiáng)調(diào)孕育形成獨(dú)立的社會(huì)組織。在社會(huì)利益關(guān)系結(jié)構(gòu)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的縱向型為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的橫向型為主的條件下，既需要為社會(huì)利益協(xié)調(diào)提供基本空間的民主政府，更需要孕育發(fā)展獨(dú)立的社會(huì)組織來協(xié)調(diào)日漸復(fù)雜、扁平化的利益關(guān)系。二是強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商確立恰當(dāng)?shù)慕M織條件，并將其作為成員間協(xié)商的框架。利益多元化的當(dāng)今社會(huì)亟需在民主基礎(chǔ)上確立協(xié)商制度框架，并在此框架下協(xié)調(diào)政府內(nèi)部、政府與社會(huì)組織之間、不同社會(huì)組織之間以及社會(huì)組織內(nèi)部成員之間的利益關(guān)系。三是強(qiáng)調(diào)協(xié)商框架是理性對(duì)話的平臺(tái)而非強(qiáng)制性的工具。這是利益協(xié)調(diào)體制的核心原則。四是強(qiáng)調(diào)協(xié)商程序得到組織成員的認(rèn)同，并將其視為合法性的來源。這是利益協(xié)調(diào)體制得以運(yùn)行的保障。由此可見，以理性協(xié)商為核心的協(xié)商民主理論為完善利益協(xié)調(diào)體制提供科學(xué)的參考依據(jù)。一旦完善的利益協(xié)調(diào)體制得以確立，既有助于及時(shí)有效化解因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所帶來的利益主體多元化、利益矛盾常態(tài)化等問題，將利益矛盾化解在萌芽狀態(tài)以防群體性事件發(fā)生或升級(jí)，也有助于在調(diào)動(dòng)利益主體積極性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)以促進(jìn)社會(huì)和諧。

（三）有助于完善治理民主制度，預(yù)防非直接利益沖突型群體性事件發(fā)生。治理民主制度不完善不僅是利益沖突型群體性事件發(fā)生的制度根源，更是非直接利益沖突型群體性事件發(fā)生的制度根源。近年來，我國群體性事件有了新動(dòng)向——出現(xiàn)一些“無直接利益沖突”型群體性事件。相比利益沖突型群體性事件，此類事件具有誘因隨意性大、事發(fā)突然性強(qiáng)、磋商對(duì)象不確定、訴求目標(biāo)不明確等特點(diǎn)，因而化解的難度大大增加。凡事必有因果，只有找準(zhǔn)其根源，才能標(biāo)本兼治。雖然表面上看這類事件沒有明確的利益訴求，但從深層看，是民眾對(duì)現(xiàn)存治理弊端的體制外反映，是對(duì)公平正義的強(qiáng)烈追求。公平正義實(shí)現(xiàn)的前提基礎(chǔ)是民主，同時(shí)民主也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革在政治上的必然要求，因此，對(duì)當(dāng)下正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國而言，實(shí)現(xiàn)治理民主才是預(yù)防無直接利益沖突的根本所在。由于協(xié)商民主本質(zhì)上是一種治權(quán)民主，因此，它恰恰回應(yīng)了這一訴求。

協(xié)商民主作為治理民主制度不僅有助于預(yù)防和化解利益沖突型群體性事件，而且有助于預(yù)防非直接利益沖突型群體性事件發(fā)生。從理論淵源看，協(xié)商民主是對(duì)民主本質(zhì)與效果的反思，尤其是對(duì)治理民主的有益探索，“是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問題。它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策” 〔7 〕30。羅爾斯等人也認(rèn)為，“協(xié)商民主不是政府決策的一般模式，而是‘一個(gè)秩序良好的憲政民主，受公共理性指導(dǎo)的協(xié)商僅僅與憲政事務(wù)有關(guān)，也就是與基本正義有關(guān)。” 〔8 〕191因此，“根據(jù)協(xié)商民主的觀點(diǎn)，民主政治是通過提供有利于參與、交往和表達(dá)的條件而促進(jìn)公民平等自由討論的一種社會(huì)制度性框架” 〔9 〕308。在當(dāng)下利益訴求多元化條件下，協(xié)商民主顯得更為必要和緊迫。它立足于多元化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，主張通過對(duì)話協(xié)商來努力滿足多元化需求，在對(duì)話中尋求更多平等的治理方式，有助于完善民主政治制度，促進(jìn)社會(huì)治理的民主化，不但可以預(yù)防利益沖突型群體性事件，也可以預(yù)防無直接利益沖突型群體性事件的發(fā)生，而且還可以保證人民主權(quán)的有序?qū)崿F(xiàn)。

二、協(xié)商民主在預(yù)防和化解群體性事件中的現(xiàn)實(shí)障礙與潛在風(fēng)險(xiǎn)

作為多元社會(huì)治理的積極回應(yīng)，協(xié)商民主對(duì)預(yù)防和化解群體性事件具有重要的指導(dǎo)價(jià)值，但由于適用條件的現(xiàn)實(shí)障礙，協(xié)商民主自身的局限性使得在預(yù)防和化解群體性事件中存在一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（一）缺乏平等基礎(chǔ)的協(xié)商會(huì)造成更大不公從而存在引發(fā)更大規(guī)模群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)。平等是協(xié)商民主理論的基本前提。這里的平等既包括參與機(jī)會(huì)的平等、自由平等的理性辯論，也包括決策權(quán)的平等，甚至還包括現(xiàn)存的權(quán)力和資源分配格局在協(xié)商中不扮演權(quán)威性角色等。在此基礎(chǔ)上的協(xié)商，才可能保證協(xié)商過程和結(jié)果的公平。然而事實(shí)上，這樣的基礎(chǔ)現(xiàn)實(shí)中基本不存在。雖然參與機(jī)會(huì)和決策權(quán)的平等可以通過法律予以確認(rèn)和保障，但資源占有實(shí)際上的不平等以及理性道德的不可通約性在社會(huì)主義初級(jí)階段基本無法改變，這就決定平等僅僅是形式意義的平等。在此條件下，一方面，協(xié)商議題的選擇、協(xié)商主體的資格及數(shù)量、協(xié)商議程的確定、協(xié)商過程的實(shí)際控制以及協(xié)商結(jié)果的最終決定權(quán)都由權(quán)力或資源的優(yōu)勢(shì)控制方主導(dǎo)或掌控，普通大眾只能在設(shè)定好的框架內(nèi)被動(dòng)參與，再加上信息占有的不對(duì)稱以及辯論能力的不均衡，不僅不能實(shí)現(xiàn)達(dá)成共識(shí)的目標(biāo)，反而存在成為權(quán)力或資源優(yōu)勢(shì)控制方政策合法性或協(xié)商結(jié)果合法性的“白手套”①的風(fēng)險(xiǎn)，不但無助于化解矛盾，反而會(huì)造成更大的不公并使這種不公合法化，從而導(dǎo)致矛盾加深。另一方面，一般民眾以及一般民眾之間由于在知識(shí)、信息、表達(dá)、辯論等方面的先在不足直接決定協(xié)商能力的不均衡，再加上實(shí)際的協(xié)商不可能讓所有利益相關(guān)者都參與，只能由少數(shù)精英作為代表參與協(xié)商，這就可能陷入由精英代表協(xié)商異化為精英代替協(xié)商的風(fēng)險(xiǎn)，最終變成精英密謀的游戲。一旦這種協(xié)商的虛假性被民眾識(shí)破，矛盾將會(huì)進(jìn)一步加深。因此，缺乏平等基礎(chǔ)的協(xié)商不但無助于公平與共識(shí)的實(shí)現(xiàn)，反而可能造成和加劇既有的不公平，激起更大的民怨，從而為爆發(fā)更大規(guī)模的群體性事件埋下伏筆。

（二）缺乏公共責(zé)任的協(xié)商會(huì)損害公共利益從而存在導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。協(xié)商民主的另一個(gè)前提是協(xié)商主體有公共責(zé)任與公共理性。協(xié)商民主雖然來源于古希臘時(shí)代的直接民主，但它并沒有完全承襲直接民主對(duì)民意的簡(jiǎn)單張揚(yáng)，而是摒棄了古老的直接民主缺乏自我糾錯(cuò)的程序機(jī)制、缺乏價(jià)值寬容及拒絕法律限制的內(nèi)在結(jié)構(gòu)缺陷，增加了理性思考、多元交流和公共責(zé)任等新要素 〔10 〕457。其中，多元交流是對(duì)多元現(xiàn)實(shí)的積極回應(yīng)，而公共責(zé)任和理性思考則是協(xié)商民主的重要價(jià)值所在。因?yàn)閰f(xié)商民主要求協(xié)商主體從公意立場(chǎng)出發(fā)，進(jìn)行公意辯護(hù)，承擔(dān)公共責(zé)任。那么何謂公意？公意與眾意的區(qū)別是什么？盧梭認(rèn)為：“公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個(gè)別意志的總和。但是，除掉這些個(gè)別意志間正負(fù)相抵的部分而外，則剩下的總和仍然是公意?！?〔11 〕38由此可見，公意并不完全等同于眾意，不完全的眾意之間基于私利的相互妥協(xié)并不一定反映公意，只有完全的眾意之和才是公意。所以，只有從公意出發(fā)，承擔(dān)公共責(zé)任的協(xié)商才是協(xié)商民主的本意。反之，缺乏理性思考的協(xié)商是無為的爭(zhēng)吵，缺乏公共責(zé)任的協(xié)商便是利益分贓。近年來，一些地方政府、單位或部門從狹隘的本位利益出發(fā)，誘導(dǎo)民眾只顧眼前利益和局部利益，無視長遠(yuǎn)利益和公共利益。當(dāng)長遠(yuǎn)利益變成現(xiàn)實(shí)危害時(shí)，不但損害公共利益，而且導(dǎo)致矛盾沖突加劇。此外，也有少數(shù)個(gè)體強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益至上，甚至追求不正當(dāng)?shù)膫€(gè)人利益，抓住個(gè)別官員的軟肋或政策漏洞，以上訪相要挾，與地方政府討價(jià)還價(jià)，而且還屢試不爽，不僅樹立負(fù)面榜樣，導(dǎo)致上訪事件不斷，而且還損害公共利益，導(dǎo)致矛盾沖突加劇，群體性事件頻發(fā)。

（三）缺乏效率的協(xié)商會(huì)造成民眾情緒失控從而存在激化矛盾引發(fā)群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)。協(xié)商的效率決定協(xié)商的成本，進(jìn)而影響協(xié)商主體的滿意度。協(xié)商民主的核心在于協(xié)商，即通過平等對(duì)話、公開論辯、理性包容從而達(dá)成共識(shí)。這一理念的特點(diǎn)是柔性整合而非硬性強(qiáng)制。它打破了原有的單方管制思維，鼓勵(lì)公民參與公共決策，協(xié)商治理社會(huì)問題，不但推進(jìn)民主理論發(fā)展，而且為社會(huì)治理提供理論指導(dǎo)，尤其是對(duì)預(yù)防和化解轉(zhuǎn)型期群體性事件多發(fā)問題意義重大。但從實(shí)踐角度看，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的理想目標(biāo)既要滿足其理論假設(shè)的各種條件，還要有相應(yīng)的程序和時(shí)間保障。協(xié)商的實(shí)施要根據(jù)法定程序分階段按步驟進(jìn)行，經(jīng)過若干環(huán)節(jié)才能達(dá)成共識(shí)。特別是一些利益主體過多、分化嚴(yán)重且關(guān)系復(fù)雜的議題甚至要經(jīng)過若干輪回才能達(dá)成共識(shí)。所以，雖然協(xié)商的結(jié)果公眾滿意度可能較高，但過程較長效率低下，其結(jié)果是協(xié)商的成本（包括政府和民眾的成本）大大增加。這對(duì)民眾的理性是一個(gè)極大的考驗(yàn)，尤其是突發(fā)事件中民眾的耐心十分有限。再加上協(xié)商的主導(dǎo)方往往是政府，行政事務(wù)繁雜和一些官員的人為拖延，使得協(xié)商過程過于漫長。低效率的協(xié)商會(huì)讓民眾對(duì)政府失去信心，對(duì)協(xié)商失去耐心，從而極易造成民眾情緒失控而導(dǎo)致矛盾激化引發(fā)群體性事件。

（四）基于維穩(wěn)的協(xié)商存在導(dǎo)致民粹主義行為滋長的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)下，我國正處于深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，希望與風(fēng)險(xiǎn)同在，歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)國情決定了發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬任務(wù)。面對(duì)群體性事件的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，基層官員常常采用剛性維穩(wěn)的方式——用強(qiáng)制手段進(jìn)行壓制，結(jié)果卻適得其反。剛性維穩(wěn)也因此被詬病，作為柔性治理的協(xié)商民主因強(qiáng)調(diào)對(duì)話協(xié)商則被理論界廣泛推崇。實(shí)踐中，在穩(wěn)定壓倒一切、“一票否決”的政治高壓線下，基層官員也將“協(xié)商”奉若神靈，似乎“協(xié)商”是包治百病的良藥，只要不上訪，一切都可以談。事實(shí)上，真正意義上的協(xié)商是有條件的，即協(xié)商主體在平等的、無壓力條件下的理性妥協(xié)。然而，現(xiàn)實(shí)情況是基層官員承受著巨大的穩(wěn)定壓力，造成協(xié)商環(huán)境的非均衡化。非均衡的協(xié)商環(huán)境為無壓力一方向受壓一方施壓提供了可能。在此條件下，少數(shù)民眾在利益的驅(qū)使下，抓住基層官員的軟肋——面臨一票否決的政治壓力，提出一些過高甚至不合理的要求，以上訪相威脅，逼迫基層官員妥協(xié)，而且屢屢得逞，從而導(dǎo)致民粹主義行為的滋長。如近年頻現(xiàn)的職業(yè)訪民、職業(yè)醫(yī)鬧等現(xiàn)象就是典型的例證。

三、協(xié)商民主要與依法治理有機(jī)結(jié)合

誠然，作為治理方式，協(xié)商民主不是萬能的，在預(yù)防和化解群體性事件上還面臨一些現(xiàn)實(shí)障礙和潛在風(fēng)險(xiǎn)，但不能因此而否認(rèn)協(xié)商民主是多元社會(huì)治理的必然趨勢(shì)，更不能因噎廢食而加以抵制，相反，我們應(yīng)積極創(chuàng)造條件發(fā)揮協(xié)商民主的柔性治理優(yōu)勢(shì)，同時(shí)用剛性治理來彌補(bǔ)柔性治理的不足，即將協(xié)商民主與依法治理有機(jī)結(jié)合起來以有效預(yù)防和化解群體性事件。依法治理是指治理主體根據(jù)和運(yùn)用憲法、法律、法規(guī)和政策的規(guī)定管理公共事務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)。從其含義來看，法律既是治理的依據(jù)，也是治理的工具，還是治理的保障。所以，依法治理因法律的強(qiáng)制性而具有明顯的剛性特征。從社會(huì)治理角度看，協(xié)商民主與依法治理是處理公共事務(wù)的兩種基本方式。雖然二者在治理理念、治理依據(jù)、運(yùn)行方式等方面都大不相同，但它們的目標(biāo)是一致的——通過治理方式的科學(xué)化民主化以實(shí)現(xiàn)公平正義的政治理想和動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的社會(huì)秩序，而目標(biāo)的一致性是二者有機(jī)結(jié)合的基本前提。

除此之外，依法治理和協(xié)商民主在國家治理上各有特點(diǎn)，也是兩種治理方式能夠有機(jī)結(jié)合的重要依據(jù)。從二者的本質(zhì)特征來看，依法治理屬于剛性治理，而協(xié)商民主屬于柔性治理。剛性治理的優(yōu)勢(shì)恰恰可以彌補(bǔ)柔性治理的不足，而剛性治理的不足恰恰又是柔性治理的優(yōu)勢(shì)所在。比如，依法治理的作用范圍不是無限的，它無法化解人民內(nèi)部矛盾中的思想認(rèn)識(shí)沖突，而這恰恰是協(xié)商民主的功能優(yōu)勢(shì)。又如，具有剛性特征的依法治理存在潛在強(qiáng)制和專制的危險(xiǎn)，容易引起對(duì)立和沖突，而具有柔性特征的協(xié)商民主更有利于在民主的氛圍中化解矛盾。再如，協(xié)商民主久商不決和低效率恰恰可以用依法治理的依法裁定和相對(duì)高效來彌補(bǔ)。因此，兩種治理方式是相輔相成、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的統(tǒng)一整體，任何將兩者對(duì)立起來或偏執(zhí)一方的做法在理論上都是錯(cuò)誤的，在實(shí)踐中是有害的。近年來群體性事件頻發(fā)的一個(gè)重要原因就是不但未能將兩種治理方式有機(jī)結(jié)合起來，反而走向兩個(gè)極端，將依法治理異化為專制行政和暴力維穩(wěn)，將協(xié)商民主異化為無原則的妥協(xié)。

（一）在預(yù)防、化解矛盾的不同階段側(cè)重不同的治理方式。通常，群體性事件的形成是一個(gè)由矛盾醞釀、蔓延升級(jí)、矛盾激化到爆發(fā)沖突的過程，而且每個(gè)階段的特點(diǎn)各異，因此，預(yù)防和化解群體性事件應(yīng)分階段有重點(diǎn)地采取恰當(dāng)?shù)闹卫矸绞健?/p>

1.在日常行政中，重大決策側(cè)重協(xié)商民主，日常管理側(cè)重依法治理。從發(fā)生學(xué)的角度看，群體性事件的爆發(fā)都直接或間接地與官員的日常行政密切相關(guān)。目前常見的征地拆遷、國企改制、工程移民、環(huán)境保護(hù)類群體性事件多是行政決策民眾缺場(chǎng)導(dǎo)致利益嚴(yán)重失衡引發(fā)的。另外，勞資糾紛類等群體性事件多是由于官員的不當(dāng)介入所致。因此，日常行政的科學(xué)化規(guī)范化民主化對(duì)預(yù)防群體性事件意義重大。日常行政主要包括重大決策的制定執(zhí)行和日常管理等。重大決策主要指決定關(guān)涉國家或地區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展以及民眾根本利益的事項(xiàng)。日常管理則是落實(shí)路線方針政策，處理日常具體事務(wù)。重大決策和日常管理的科學(xué)化水平直接決定人民群眾根本利益的實(shí)現(xiàn)度和滿意度。那么如何提高重大決策和日常管理的科學(xué)化水平？筆者認(rèn)為重大決策側(cè)重協(xié)商民主，日常管理側(cè)重依法治理則是可行之路。一方面，協(xié)商民主立足利益多元的現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)通過平等對(duì)話、公開論辯、理性包容達(dá)成共識(shí)。在重大決策的制定中側(cè)重協(xié)商民主有助于達(dá)成利益共識(shí)，提高決策的科學(xué)化水平，從源頭避免利益沖突。另一方面，官員不作為、亂作為是導(dǎo)致群體性事件的另一誘因，依法治理因強(qiáng)調(diào)日常行政的依法性規(guī)范化可有效避免官員的不作為、亂作為。因此，協(xié)商民主和依法治理在日常行政中靈活運(yùn)用和有機(jī)結(jié)合不僅可以促進(jìn)日常行政的科學(xué)化，而且可以從源頭上預(yù)防群體性事件的發(fā)生。

2.在矛盾產(chǎn)生到群體沖突發(fā)生前側(cè)重于協(xié)商民主。從群體性事件發(fā)生發(fā)展的整個(gè)過程來看，在矛盾產(chǎn)生到群體沖突發(fā)生前這一階段，相對(duì)于事件發(fā)生后來說，矛盾主體的數(shù)量較少、矛盾關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單、矛盾裂痕不深、民眾情緒較穩(wěn)定、行為較克制，因此，對(duì)話協(xié)商的可能性較大。這是其一。其二，從現(xiàn)有群體性事件的性質(zhì)來看，除少量有組織犯罪型群體性事件具有明顯的對(duì)抗性敵我矛盾外，其余占80%以上的維權(quán)型和少量的泄憤型群體性事件都屬于非對(duì)抗性的人民內(nèi)部矛盾，盡管有時(shí)以對(duì)抗的形式表現(xiàn)出來 〔12 〕 。矛盾的性質(zhì)決定矛盾化解的方式，正如毛澤東所說，“不同質(zhì)的矛盾，只有用不同質(zhì)的方法才能解決”，既然絕大多數(shù)矛盾的性質(zhì)都屬于人民內(nèi)部矛盾，那么，解決人民內(nèi)部矛盾，“使用的方法，是民主的即說服的方法，而不是強(qiáng)迫的方法” 〔13 〕371。因此，在此階段側(cè)重于協(xié)商民主既可能也可行。

3.群體沖突發(fā)生后側(cè)重于依法治理。倘若在日常行政和矛盾發(fā)生的早期階段能夠恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用協(xié)商民主和依法治理，就可有效預(yù)防大部分的群體性矛盾，也可將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。一般而言，如果矛盾能夠發(fā)展到群體沖突階段至少說明兩個(gè)問題：一是通過協(xié)商無法達(dá)成共識(shí)，協(xié)商失效；二是矛盾各方或某一方出現(xiàn)明顯的違法行為急需依法制止。因此，一旦矛盾發(fā)展到群體沖突階段，就應(yīng)側(cè)重于依法治理。

（二）依據(jù)群體性事件的性質(zhì)和類型側(cè)重不同的治理方式。在此方面，可采取以下幾種方式：

1.對(duì)維權(quán)型群體性事件的治理以協(xié)商民主為主。所謂維權(quán)型群體性事件是指一定數(shù)量的群眾為維護(hù)自身權(quán)益而通過沒有法定依據(jù)的行為對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生一定影響的事件。從現(xiàn)已掌握的資料看，此類事件約占80%以上，又可以具體分為農(nóng)民的“以法抗?fàn)帯?、工人的“以理維權(quán)”和市民的“理性維權(quán)” 〔12 〕。于建嶸指出這類事件主要是利益之爭(zhēng)，具有經(jīng)濟(jì)性大于政治性，規(guī)則意識(shí)大于權(quán)利意識(shí)，反應(yīng)性大于進(jìn)取性等特征。因此，這類事件科學(xué)化解的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)利益，而協(xié)商民主是協(xié)調(diào)利益的重要載體和方法。一方面，官員要增強(qiáng)協(xié)商意識(shí)，提高協(xié)商能力。黨和政府通常是協(xié)商民主的主導(dǎo)方，官員又是協(xié)商民主的組織者和參與者，因此，增強(qiáng)官員的協(xié)商意識(shí)和提高協(xié)商能力是有效協(xié)商的先決條件。另一方面，提高民眾的公民意識(shí)和理性水平。民眾作為參與協(xié)商的一方，必須明確自己的公民地位、提高理性思考和論辯能力才能在協(xié)商中捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。當(dāng)然，協(xié)商的實(shí)施離不開相應(yīng)的制度和法律的保障，比如以協(xié)商民主理論為指導(dǎo)完善我國民主政治制度，整合現(xiàn)有的政協(xié)職能，同時(shí)建立健全相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制體制。

2.對(duì)泄憤型群體性事件的治理應(yīng)以兩種方式并重。所謂泄憤型群體性事件是指一定數(shù)量沒有直接利益關(guān)系的民眾借助偶然事件發(fā)泄內(nèi)心不滿，伴隨有打砸搶燒等違法犯罪行為的突發(fā)事件。于建嶸指出這類事件的主要特點(diǎn)是絕大多數(shù)參與者與誘發(fā)事件無直接利益關(guān)系、借機(jī)發(fā)泄情緒、突發(fā)性極強(qiáng)、有打砸搶燒等違法犯罪行為。因此，這類事件的化解要雙管齊下，即依法治理和協(xié)商民主相結(jié)合。首先，依法迅速控制事態(tài)。針對(duì)泄憤型群體性事件難以預(yù)測(cè)且有打砸搶燒等違法犯罪行為的特點(diǎn)，應(yīng)運(yùn)用國家強(qiáng)制力量迅速控制事態(tài)，依法懲治實(shí)施犯罪活動(dòng)的少數(shù)人。其次，運(yùn)用協(xié)商民主的方式化解積怨。針對(duì)泄憤型群體性事件的絕大多數(shù)參加者與誘發(fā)事件無直接利益關(guān)系且借此發(fā)泄的特點(diǎn)，應(yīng)盡快將事件真相公布于眾，用民主的方法引導(dǎo)“不明真相的群眾”，同時(shí)運(yùn)用協(xié)商民主的方式化解積怨。

3.對(duì)有組織犯罪型、社會(huì)糾紛型和社會(huì)騷亂型群體性事件的治理以依法治理為主。除有組織犯罪型和社會(huì)糾紛型群體性事件有明顯的違法特征且社會(huì)危害性強(qiáng)應(yīng)依法治理外，還有一類需注意，即社會(huì)騷亂型群體性事件。這類事件與泄憤型事件有很多相同之處，但性質(zhì)不同，泄憤型事件的行為僅指向相關(guān)人或物，而騷亂型事件的行為不僅指向相關(guān)人或物，還指向非相關(guān)人或物（如2008年的湘西事件）。因此，對(duì)此類暴力事件應(yīng)以依法治理為主。

綜上所述，作為治理新思路，協(xié)商民主在預(yù)防和化解群體性事件中的地位和功能不容小覷，其局限恰恰是依法治理的優(yōu)勢(shì)所在，因此，抓住群體性事件的形成發(fā)展脈絡(luò)與事件的性質(zhì)、類型，恰當(dāng)?shù)貙煞N治理方式有機(jī)結(jié)合起來，剛?cè)岵?jì)，才是有效預(yù)防和化解群體性事件的必然出路。

注 釋：

①政治上所謂的“白手套”就是充當(dāng)“黑錢”漂白的中間人，或是實(shí)際從事“非法”事務(wù)的“合法”外衣。從手套一詞不難了解，真正做事的“手”是隱藏在“手套”之中。如果“手”很骯臟，沒法見人，那么就戴上一個(gè)“白”的手套，別人就無法察覺手很臟，反而還可能覺得“手”被保護(hù)得很好，應(yīng)該很干凈。 所以，從事某些見不得人的事，通常必須尋找“合法”、“合理”的理由來加以掩飾，而從事這種掩飾工作的個(gè)人、單位、組織等等，我們都可以稱之為“白手套”。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕約翰·S.德雷澤克.協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角〔M〕.丁開杰，等譯.北京：中央編譯出版社，2006.

〔2〕顏佳華，等.公共決策研究：文化視野中的闡釋〔M〕.長沙：湖南人民出版社，2005.

〔3〕Miller D. Is Deliberative Democracy Unfair to Disadvantaged Groups 〔M〕.Democracy as Pubic Deliberation ：New Perspectives Manchester University Press，2002.

〔4〕Hendriks C. The Ambiguous Role of Civil Society in Deliberative Democracy. Jubilee Conference of the Australasian Political Studies Association 〔M〕.Canberra：Australian National University，2002.

〔5〕Cookem. Five Arguments for Deliberative Democracy 〔J〕. Political Studies，2000 （48）.

〔6〕詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.協(xié)商民主：論理性與政治〔M〕.陳家剛，譯.北京：中央編譯出版社，2006.

〔7〕Valadezm J. Deliberative Democracy， Political Legitimacy， and Self-Democracy in Multicultural Societies〔M〕. Chicago： University of Chicago Press， 2001.

〔8〕陶富源.中國特色協(xié)商民主論〔M〕.蕪湖：安徽師范大學(xué)出版社，2011.

〔9〕何包鋼.民主理論：困境和出路〔M〕.北京：法律出版社，2008.

〔10〕 應(yīng)克復(fù)，金太君，胡佳勝.西方民主史〔M〕.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012.

〔11〕 盧梭.社會(huì)契約論〔M〕.北京：商務(wù)印書館，1980.

〔12〕于建嶸.當(dāng)前我國群體性事件的主要類型及其基本特征〔J〕.中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（6）.

〔13〕 毛澤東選集：第5卷〔M〕.北京：人民出版社，1977.

責(zé)任編輯 周 榮