孫淑云　郎杰燕

〔摘要〕 社會保險制度是國家立法保證、政府主導、永續(xù)性、體制性的國家給付制度。社會保險制度成熟的國家均制定社會保險法律，確立社會保險行政管理體制，并獨立于政府設(shè)置社會保險經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)，確定其為職權(quán)與職責相統(tǒng)一的社會保險法人，同時建立連接社會保險相關(guān)各方主體責、權(quán)、利的治理機制。直面我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)法人地位不獨立、治理不完善，職能錯位缺位、服務(wù)能力脆弱之實踐困局，需要朝著獨立社會保險人的方向，對未完成“政事分離”的“半成品”的社會保險經(jīng)辦體制進行改革，應(yīng)注意同步推進政府職能轉(zhuǎn)變和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法人制度建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕 社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，社會保險組織法，社會保險人，法人治理機制

〔中圖分類號〕D922.29 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）02-0110-06

社會保險經(jīng)辦機構(gòu)處于我國社會保險事業(yè)運行的核心地位，是國家立法確定的專門運營、經(jīng)辦社會保險基金、提供社會保險服務(wù)的機構(gòu)，其性質(zhì)、職能和治理的法律定位，直接關(guān)系到社會保險制度價值的實現(xiàn)程度。然而，立法上，我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的概念不明晰、性質(zhì)不確定、治理結(jié)構(gòu)模糊、職能羅列不詳盡① 。立法的粗疏是實務(wù)中社會保險經(jīng)辦機構(gòu)法人地位不獨立、治理不完善、職能錯位缺位、服務(wù)能力脆弱的主要原因，這已成為我國提升社會保障治理能力的薄弱環(huán)節(jié)。近年來，學術(shù)界對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)法律定位進行了初步研究，但是，多從立法變遷、法律性質(zhì)、行政隸屬、機構(gòu)設(shè)置、組織模式、職能職責等角度辨析② 。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法人組成、法人治理機制的實質(zhì)性定位研究卻付之闕如，這是確定其法律定位之要害。有鑒于此，筆者從社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法人組成、法人治理機制等組織法的核心視角剖析社會保險經(jīng)辦機構(gòu)之法律定位，并期望以此完善我國《社會保險法》，破解社會保險運行難題。

一、應(yīng)然本質(zhì)：社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是獨立的社會保險法人

社會保險制度就是以保險形式、保險原則構(gòu)建起來的社會互助和風險分擔制度，國家以強制加入保險對社會成員的“私有財產(chǎn)權(quán)”進行干預(yù)來征收社會保險基金，當個別成員遭遇危及生存的老年、疾病、傷害、生育、失業(yè)等較大風險時，可以從保險基金里獲取最基本的保險金待遇。正因為社會保險基金的籌集、管理與分配涉及龐大資源分配，涉及世代之間風險轉(zhuǎn)移之承擔，“人民常年將保險費投注在政府所主導的強制保險上，國家不能不對社會保險之連續(xù)性、體系性負擔一定的責任” 〔1 〕59。為此，社會保險制度成為國家立法保證、政府主導、永續(xù)性、體制性的國家給付制度。從抽象憲法角度觀察，社會保險制度圍繞公民社會權(quán)利展開，國家是公民社會權(quán)利的義務(wù)主體；但是，國家作為抽象概念不能成為具體的社會保險法律關(guān)系的主體，各國為此制定社會保險法律，確立了社會保險行政管理體制，強調(diào)國家統(tǒng)一管理的責任和能力；同時，成立獨立于政府行政管理機構(gòu)的社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系，將社會保險給付義務(wù)委托社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，使其成為職權(quán)與職責相統(tǒng)一的公法主體，進而代表國家保障公民的社會保險權(quán)利，成為社會保險法律關(guān)系的具體權(quán)利義務(wù)主體。因而，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的組織法律關(guān)系中，主要包含兩個層面的法律關(guān)系：一是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與國家及其行政主管機構(gòu)之間的組織法律關(guān)系，二是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與社會保險其他利益主體之間的組織法律關(guān)系。

（一）與國家及其行政機構(gòu)之間的組織法律關(guān)系：社會保險經(jīng)辦機構(gòu)獨立于國家行政體系

“社會保險是對大的生活風險（疾病、老年等）給予保護的帶有強制性質(zhì)的共同承擔責任的（社會）聯(lián)盟” 〔2 〕6-7。社會保險這一本質(zhì)說明，盡管社會保險是政府主導、承擔積極責任的國家給付制度，但是，社會保險是一定范圍或者全體社會成員根據(jù)社會化原則 ③ 和社會團結(jié)原則成立的社會互助共濟基金，社會保險籌資責任社會分擔，資金來源具有多元性，包括國家、雇主和個人的籌資?！肮餐w所籌集的資金不得用于共同體成立目的以外的領(lǐng)域，在社會保險領(lǐng)域則尤其表現(xiàn)為，繳費資金不得用于其他普通國家任務(wù)的開支?！?〔3 〕82因此，社會保險基金具有獨立性，國家不得將其國有化，這在各國已達成共識。這也是社會保險有別于以政府財政為財務(wù)保障的社會救助之處，社會救助是“政府給付”，社會救助的“資金來源、基金管理和待遇支付具有政府承擔直接責任的一元性，政府責任包括基金籌集、基金管理、提供待遇和服務(wù)” 〔4 〕69。相對而言，社會保險則是“國家給付”，是國家組織并建立治理機制的“社會給付”，社會保險籌資責任的社會分擔和籌資主體多元決定了政府在社會保險籌資上的相對責任④，也決定了社會保險基金管理和待遇支付上政府同樣承擔的是相對責任，即在有限政府的有限社會保障能力、財政能力、服務(wù)能力的條件下，將社會保險視為準公共物品建立行政分權(quán)的間接供應(yīng)機制，將社會保險經(jīng)辦機構(gòu)獨立于政府設(shè)置，力圖將社會保險經(jīng)辦服務(wù)事務(wù)與政府一般事務(wù)隔離。為此，在保證政府對社會保險的規(guī)范、行政管理以及完善治理機制等行政管理權(quán)責不外移的前提下，政府將社會保險經(jīng)辦的公共服務(wù)功能依法授權(quán)各種非政府法人提供，或以購買服務(wù)的方式提供，政府則以間接方式⑤承擔社會保險待遇支付責任。

比較法視野中，政府管理之下的社會保險給付、社會保險經(jīng)辦機制大致有三種模式。其一，以私法屬性的社會團體法人定位社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，以德國為代表的西歐、南歐以及這些國家的前殖民地，政府依據(jù)社會合作主義原則與雇主、雇員建立合作伙伴關(guān)系，依法授權(quán)非政府屬性的、分散自治的、雇主與雇員為成員的、以公益為目的的社會團體法人作為社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，經(jīng)辦社會保險費的征繳、基金管理和待遇支付。其二，以半自治的公法人⑥定位社會保險經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)，以英美為代表的北歐國家、北美國家以及日本的年金管理機構(gòu)、韓國的國民年金公團等，基于行政分權(quán)，將社會保險經(jīng)辦事務(wù)賦予公法人承擔，這些公法人具有獨立的法律人格，有權(quán)依法或依特許狀在全國或特定的區(qū)域內(nèi)經(jīng)辦社會保險公共事務(wù)，與行政機關(guān)保持相對獨立，但受行政機關(guān)監(jiān)督。其三，以特許的、民營自治的養(yǎng)老個人賬戶基金的公司定位養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)，這種模式是以智利為代表的拉美地區(qū)和中東歐國家，“其基本特征是在職工養(yǎng)老保險制度中引入和建立個人賬戶，賬戶資金由特許的專業(yè)養(yǎng)老基金管理公司進行投資管理，各個特許的養(yǎng)老基金管理公司之間存在競爭關(guān)系” 〔5 〕。三種模式中，社會保險經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)雖然法律屬性不同，但是，具有共同特征，即社會保險經(jīng)辦機構(gòu)建立在行政官僚體系之外，行政成本列入社會保險基金支出，都是具有獨立法人能力的社會保險人。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)“相對于國家獨立，不隸屬于行政系統(tǒng)，是獨立的法人實體。它們依據(jù)社會保障組織法而成立，并依法就社會保障具體事務(wù)提供管理和服務(wù)” 〔6 〕117。

（二）與社會保險其他主體之間的組織法律關(guān)系：社會保險經(jīng)辦機構(gòu)具有獨立治理機制

社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作為獨立的法人實體，它不是一種單純的法律虛構(gòu)，為投保人和被保險人提供專業(yè)服務(wù)是其存在的目的，其法人意志如何產(chǎn)生，如何保證法人意思形成的真實性和有效性，如何保證法人意思得到執(zhí)行，需要建立適合的內(nèi)部組織機關(guān)和內(nèi)部治理機制。與各種法人治理一樣，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)組織機關(guān)和治理的核心是權(quán)利的向度和責任的歸屬問題，即社會保險經(jīng)辦權(quán)“從誰而來，如何運行，受誰監(jiān)督”的問題。

社會保險事務(wù)經(jīng)辦權(quán)來源于公民社會權(quán)利的委托，社會保險所保護的社會權(quán)利是公民之間在社會連帶、社會團結(jié)基礎(chǔ)上結(jié)成的獨立于國家利益、獨立于公權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，社會權(quán)利本質(zhì)上是由社會風險密切相關(guān)的利益人之間結(jié)成并且提升而成，國家與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)只是公民社會權(quán)利、社會利益的代理人?！叭诵缘氖滓▌t是要維護自身的生存，人性的首要關(guān)懷是對其自身的應(yīng)有關(guān)懷?！?〔7 〕9當社會成員遭遇生老病死傷等大的風險，基本經(jīng)濟生活安全遭遇威脅時，理論上作為公民利益代表的國家不能坐視不管，因此，“社會契約理論也被認為是國家公權(quán)干預(yù)建立社會保險制度的理論基礎(chǔ)，而契約從其產(chǎn)生之初，作為一種法的現(xiàn)象，就不以揚善為皈依，只是衡平善與惡的守恒關(guān)系，使利益主體不致在無情的利益沖突中一無所得或被毀滅” 〔6 〕117。公民社會權(quán)利賦予社會保險經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)辦社會保險事務(wù)的權(quán)力，公民還得靠“投票箱”來防止其權(quán)力隨意擴張。社會保險制度創(chuàng)制鼻祖之德國，頒布社會法將本屬于雇主與勞工互助共濟的保險機制轉(zhuǎn)化為社會保險的國家給付制度，賦予社會保險經(jīng)辦機構(gòu)社會團體法人的主體地位，同時，社會保險的投保人即雇主與勞工雙方選舉同數(shù)代表組成代表大會或行政管理委員會，為社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的最高權(quán)力機關(guān)，并通過社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的章程選舉理事會，作為對外代表社會保險法人的機關(guān)。以公法人定性的日本社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，在學理上被認為是雇主與勞工投保人的公共組合，具有作為人的結(jié)合體的社團法人的性格 〔8 〕40，在保險人內(nèi)部均設(shè)置組合會、運營委員會、運營審議會等作為組合的權(quán)力機關(guān)，并同時設(shè)置董事、理事、監(jiān)事作為執(zhí)行機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)；其中，權(quán)力機關(guān)的成員通常由雇主、被保險人、專家學者代表共同組成⑦。以行政機關(guān)定性的臺灣全民醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)的“中央健康保險局”，與之并行設(shè)置的是“監(jiān)理委員會”和“費用協(xié)定委員會”，前者由保險繳費者、醫(yī)療服務(wù)提供者、專家學者及政府代表組成，并采取合議制，負責監(jiān)理保險業(yè)務(wù)并提供保險政策、法規(guī)之研究及咨詢事宜，后者則負責協(xié)定及分配總額預(yù)付制下的醫(yī)療給付費用，并承擔著健保財務(wù)支出的監(jiān)督⑧。在智利，養(yǎng)老基金管理公司是特許的私人公司，公司本身即為市場主體的獨立法人，以公司治理機制運行，并接受國家監(jiān)管?？梢姡M管各國社會保險人的法律性質(zhì)不同，法人治理結(jié)構(gòu)形式上也存在差異，但是，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)法人治理的規(guī)范架構(gòu)相近，均是一組規(guī)范社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的規(guī)則和程序，是連接社會保險相關(guān)各方主體責、權(quán)、利的制衡機制，是調(diào)整社會保險經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)外各相關(guān)利益主體法律關(guān)系的法律規(guī)范。通過治理機制的約束和規(guī)范，社會保險制度的目的以及實現(xiàn)這些目標的手段得以確定。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作為獨立的法人實體，依據(jù)保險基金自給自足之財務(wù)原則運作，社會保險基金的管理和運營的行政成本獨立，社會保險收支盡力維持平衡相抵，保險費調(diào)整與保險金支出依法定的民主或者自治程序進行調(diào)整，與政府一般事務(wù)區(qū)隔，不受國家政治力干預(yù)，為投保人和被保險人的利益依法履行義務(wù)、主張權(quán)利，并成為各類法律權(quán)利義務(wù)的歸屬者。

二、實然局限：我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)實為行政下屬“經(jīng)辦”機構(gòu)

改革開放以來，在“摸著石頭過河”的漸進性經(jīng)濟體制改革背景下，我國社會保險制度的改革和建設(shè)在政府主導推動下進行。1993年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體改委關(guān)于一九九三年經(jīng)濟體制改革要點的通知》（以下簡稱《改革要點通知》）指出：“社會保險實行政事分開，社會保險管理部門從宏觀上進行政策、制度、標準管理；社會保險經(jīng)辦機構(gòu)具體承辦社會保險業(yè)務(wù)并承擔基金保值、增值責任?！?由于社會保險制度改革的復(fù)雜性、艱巨性以及經(jīng)濟社會制度環(huán)境的未定型與不確定性，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的設(shè)置與改革的總目標至今還無法全部實現(xiàn)，2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》也沒有對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的組織、治理進行法律定位。

（一）與國家及其行政機構(gòu)之間的組織法律關(guān)系：社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法人地位在體制上不獨立

我國現(xiàn)行法律對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與國家及其行政主管機構(gòu)之間的組織法律關(guān)系沒有作專門規(guī)定，只有一些零散規(guī)定，1991年國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》規(guī)定：“勞動部門所屬的社會保險管理機構(gòu)，是非營利性的事業(yè)單位，經(jīng)辦基本養(yǎng)老保險和企業(yè)補充保險的具體業(yè)務(wù)，并受養(yǎng)老保險基金委員會的委托，管理養(yǎng)老保險基金?！?010年頒布的《社會保險法》第8條模糊規(guī)定社會保險經(jīng)辦機構(gòu)為“提供社會保險服務(wù)的”機構(gòu)。1993年原勞動部下設(shè)“社會保險事業(yè)管理中心”，是綜合管理全國社會保險基金和社會保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)工作的部直屬事業(yè)單位，地方各級政府也在人力資源和社會保障主管機構(gòu)下設(shè)事業(yè)單位屬性的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。

社會保險經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置實踐中，其法人地位在體制上一直沒有獨立。一是經(jīng)辦機構(gòu)沒有獨立的人事權(quán)，政府在具體設(shè)置社會保險經(jīng)辦機構(gòu)時，為了使經(jīng)辦機構(gòu)“順利運轉(zhuǎn)”，便于對經(jīng)辦機構(gòu)人事進行管理，對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的工作人員參照公務(wù)員法管理，據(jù)統(tǒng)計，截至2012年底，全國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)中“參公管理”的有4421個，占機構(gòu)總數(shù)的52.6%〔5 〕。參公管理體制下，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的人員被政府編制部門嚴格控制，無法進行獨立的人事編制調(diào)整；而且，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)隨行政級別而設(shè)，與社會保險統(tǒng)籌基金無關(guān)；與此同時，受限于我國政府“小政府”姿態(tài)的“瘦身”改革，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的規(guī)模被限制，無以應(yīng)對社會保險事業(yè)快速增長的需求。二是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)形式上被置于保險人地位，實質(zhì)上對社會保險基金不具有獨立產(chǎn)權(quán)人或占有人地位，僅僅以行政劃撥的經(jīng)費為責任財產(chǎn)⑨，社會保險基金的籌集、管理以及保險待遇支付采取公共財政的預(yù)決算方式，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)實際上是各級財政預(yù)決算的執(zhí)行機關(guān)，并非社會保險基金“實質(zhì)意義上的產(chǎn)權(quán)人，亦不對該基金獨立承擔運營責任” 〔9 〕。缺乏獨立人事權(quán)和獨立基金財產(chǎn)責任人的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，其運營社會保險的重大事務(wù)決策權(quán)自然也無法獨立作為，多受制于社會保險行政主管機構(gòu)?？傊瑳]有獨立人事權(quán)、基金財產(chǎn)控制權(quán)和重大事務(wù)決策權(quán)的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，事實上已成為各級政府以及政府編制部門、財政部門、社會保險行政主管等行政部門的附屬，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為以政府為核心的內(nèi)部循環(huán)，在此背景下，“政府及其各個部門作為一個整體擔當本應(yīng)該由保險人承擔之職責” 〔10 〕153，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)只是政府之“經(jīng)辦”，是政府掌控和運營社會保險之一環(huán)，“將保險運行的各項職能交由不同的行政機構(gòu)分別執(zhí)行的做法，導致每個部門的執(zhí)行行為都將對被保險人權(quán)利的實現(xiàn)產(chǎn)生實質(zhì)影響，但每個部門又均不承擔社會保險的運營責任” 〔10 〕153，因而，社會保險法律關(guān)系中，相對于被保險人權(quán)利義務(wù)的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，其保險人的地位處于虛化和缺失狀態(tài)，政府形式上居于社會保險人之地位，既是規(guī)則制定者也是執(zhí)行者，既是裁判也是運動員。正是基于社會保險經(jīng)辦機構(gòu)無獨立法人地位的事實，《改革要點通知》以及《勞動法》第74條所明確的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)“承擔基金保值、增值責任”的職能，《社會保險法》第65條對之不予規(guī)定或者叫不予承認：“縣級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)不足時，給予財政補貼”，承認了由政府財政作為社會保險基金的運營責任人。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作為政府之“經(jīng)辦”，其職能實際上處于沖突、分散、缺位、錯位狀態(tài)，“經(jīng)辦”職能強于“保障”職能，基金“管理”職能強于“服務(wù)”職能，致使社會保險經(jīng)辦機構(gòu)面臨著嚴重的發(fā)展性難題。

（二）與社會保險其他主體之間的組織法律關(guān)系：社會保險經(jīng)辦機構(gòu)法人治理在制度上不完整

綜觀相關(guān)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)法律定位的模糊規(guī)定，檢討社會保險經(jīng)辦機構(gòu)保險人地位的虛化，法人地位不獨立等實踐困局，一再揭示，我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是在代表社會權(quán)利、社會利益的社會團體缺失情況下設(shè)置的，特別是慮及社會保險制度改革建設(shè)過程中的政治安定性，政府不得不代替社會團體的功能，建立行政部門隸屬的事業(yè)單位，以明確國家已經(jīng)承諾或默認的社會保險義務(wù)。正是因為社會保險經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置與改革進退全系于政府行為，就形成了政府與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)之間的深刻矛盾，政府不僅有意無意忽略了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的獨立法人地位，還忽略了社會權(quán)利主體參與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)治理的利益，導致社會保險經(jīng)辦機構(gòu)法人治理的自我控制、自我制衡的良性機制也不完整甚至異化。

法律對于社會保險相關(guān)利益人的社會保險事務(wù)管理權(quán)沒有作規(guī)定?！渡鐣ｋU法》僅在第80條規(guī)定了由政府組織成立社會保險監(jiān)督委員會：“統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會?！眱H僅賦予社會保險相關(guān)利益人的社會監(jiān)督權(quán)利，而且是一般監(jiān)督“權(quán)利”，不是監(jiān)督“權(quán)力”，屬于“外部監(jiān)督、事后監(jiān)督、社會監(jiān)督的權(quán)利，不涉及內(nèi)部監(jiān)督、事中監(jiān)督” 〔11 〕362。不過，有些地方在各項社會保險“先行先試”的政策制度建設(shè)中，規(guī)定統(tǒng)籌地區(qū)人民政府探索成立由用人單位代表、參保人員代表，以及專家組成“社會保險委員會”。但是，該組織卻要么是半官方組織，要么是徒有虛名、流于形式的組織；也沒有構(gòu)建起社會保險委員會對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的規(guī)則和程序。因此，沒有社會保險投保人和被保險人結(jié)社組成的社會保險參加者聯(lián)合會，難以形成利益共同體，無以制約行政一元化主導的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，社會保險各方利益當事人的利益訴求的形成、表達、保障機制容易缺失，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)被異化，由各級政府及其主管行政機構(gòu)主導，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的責任也被主管行政機構(gòu)和各級政府所代替承擔。

三、局限克服：制定社會保險經(jīng)辦機構(gòu)組織法，重塑社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的社會保險法人人格

沒有社會保險人的社會保險關(guān)系是難以想象的，是不完善的。完善的社會保險法人制度是社會保險公共事業(yè)穩(wěn)定運行的保障。相反，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法人地位不獨立、治理異化、責任缺失，不僅容易招致公眾對社會保險公共事業(yè)的不信任，政府還容易陷入社會保險基金運營失敗的財務(wù)責任困境中。為此，需要朝著獨立社會保險人的方向，對未完成“政事分離”的“半成品”的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)進行改革，而且，有必要同步推進政府職能轉(zhuǎn)變與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)法人制度改革，讓政府的歸政府，讓社會保險人的歸社會保險人。當下，應(yīng)當盡快討論制定“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)組織法”，借鑒德、日、英等成熟完備的社會保險法人制度，結(jié)合我國實際，重點從以下幾方面引導和重塑社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的社會保險法人人格。

（一）以保險人職能為中心，重塑社會保險經(jīng)辦機構(gòu)之法人人格

其一，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是職能明確的保險人。法律應(yīng)明確規(guī)定社會保險經(jīng)辦機構(gòu)為國家立法設(shè)立的、享有特別權(quán)能的、社團屬性的公法人，明確其為職權(quán)與職責相統(tǒng)一的法人主體，賦予其社會保險人地位，并明確社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的職能有三類，一是代行國家社會保險公共服務(wù)，執(zhí)行社會保險法律法規(guī)和政策。二是依法經(jīng)辦社會保險費的征繳、基金管理和待遇支付，作為公民社會權(quán)利、社會利益的代理人，依法為投保人和被保險人的利益履行義務(wù)、主張權(quán)利，并成為各類法律權(quán)利義務(wù)的歸屬者，保障公民社會保險權(quán)利。三是依據(jù)保險基金自給自足之財務(wù)原則運作，依法定的民主或者自治程序?qū)ΡｋU費和保險金支出進行調(diào)整，依法承擔社會基金保值、增值責任。針對我國社會保險財務(wù)與國家財政責任混沌之現(xiàn)狀，要重點將保險人財務(wù)責任與國家財政責任分離，國家并不是要放棄為社會保險承擔最終責任，只是在保險制度運行中，“國家財政責任與保險人財務(wù)責任應(yīng)當分別獨立，國家財政對保險財務(wù)的補貼應(yīng)當依法進行，其最后責任的承擔方式應(yīng)為于保險事業(yè)難以為繼時進行接管，而非對經(jīng)營赤字予以日常填補” 〔10 〕156。

其二，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)必須是獨立法人的保險人。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對于其內(nèi)部的人事權(quán)、基金財務(wù)控制權(quán)、重大事務(wù)決策權(quán)有獨立自主權(quán)，形成獨立意思并自主執(zhí)行、獨立承擔法律責任。針對我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)各項自主權(quán)被分散在不同行政職能機構(gòu)之現(xiàn)狀，要實行政事分開和管辦分離的改革，將分散于政府及其各主管部門的法人人事權(quán)、基金財務(wù)控制權(quán)、重大事務(wù)決策權(quán)整合、歸集給社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，重塑社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法人自主權(quán)。按照法人實體改革全國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，將人力資源和社會保障部下屬的社會保險事業(yè)管理中心升格為全國社會保險管理總局，作為法人總部，全國社會保險管理總局擁有公法人的獨立自主權(quán)，對全國范圍的社會保險經(jīng)辦系統(tǒng)實行垂直的法人治理；擺脫按地方政府級別設(shè)置社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的做法，依托社會保險基金統(tǒng)籌層次設(shè)置社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，還可以根據(jù)服務(wù)需求設(shè)立派出機構(gòu)；在社會保險經(jīng)辦機構(gòu)地方與總局關(guān)系中，強化上級管理功能，強化下級服務(wù)功能。

（二）以社會保險利益關(guān)系人民主參與為核心，形成民主自治的社會保險法人治理機制

獨立的治理機制是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)之所以為法人的內(nèi)在要求。直面我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部治理機制虛置、不完整，以及代表社會權(quán)利的社會團體缺失、不成熟之現(xiàn)實，當務(wù)之急是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)治理的各個環(huán)節(jié)去行政化，積極探索、培育和促成社會權(quán)利、社會利益相關(guān)方共同治理的格局。

其一，以社會保險利益關(guān)系人民主參與為核心，探索建立民主自治的社會保險法人治理機制。掌握社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的內(nèi)部治理機關(guān)，應(yīng)當在法人內(nèi)部依章程經(jīng)民主程序選出，而不能由政府及其主管機構(gòu)徑行指定。當然，法律應(yīng)當規(guī)定經(jīng)辦機構(gòu)章程的法定必要內(nèi)容，以及擔當社會保險經(jīng)辦治理機構(gòu)成員的資格并由行政機構(gòu)監(jiān)督。當下，可以先行在全國社會保險管理總局嘗試確立管理委員會、理事會、監(jiān)督委員會的內(nèi)部治理機制。管理委員會權(quán)力機關(guān)應(yīng)當為社會保險利益關(guān)系人民主參與自治提供通道，管理委員會的成員由雇主、被保險人、專家學者代表共同組成，先探索由雇主、被保險人、專家學者等各界人大代表組成，采取合議制，負責選舉理事會和監(jiān)督委員會，并提供社會保險政策、法規(guī)之研究以及咨詢事宜。社會保險經(jīng)辦各分支機構(gòu)可以根據(jù)各地實際情況，比照社會保險總局，循序漸進地建立健全內(nèi)部治理機制。

其二，以專業(yè)化為主導，強化社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的服務(wù)能力。在社會保險經(jīng)辦機構(gòu)法人制度之下，“經(jīng)辦機構(gòu)能力強化的問題則能夠真正轉(zhuǎn)化為管理學上的技術(shù)問題而不再與該機構(gòu)的法律定位問題糾纏在一起” 〔9 〕，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)必將有責任強化社會保險運營能力，專心打造專業(yè)化、信息化、透明化、科學化的社會保險服務(wù)體系。

注 釋：

①1993年的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體改委關(guān)于一九九三年經(jīng)濟體制改革要點的通知》、2001年的《社會保險行政爭議處理辦法》、2010年的《中華人民共和國社會保險法》，均從其職能角度對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作了描述性定義，既沒有明確其法律概念、法律性質(zhì)，也沒有規(guī)定其治理結(jié)構(gòu)。例如，《社會保險行政爭議處理辦法》第2條第2款規(guī)定：“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是指經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的勞動保障行政部門所屬的專門辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等社會保險事務(wù)的工作機構(gòu)?！?/p>

②婁宇在剖析社會保險經(jīng)辦機構(gòu)類型歸屬困難的基礎(chǔ)上，從規(guī)范法學的法律主體論將社會保險經(jīng)辦機構(gòu)定位為具有獨立法人地位的特殊類公益事業(yè)單位（參見婁宇：《論我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法律地位》，載《北京行政學院學報》2014年第4期）。胡川寧從社會保險基本原則出發(fā)，從組織模式的角度將社會保險經(jīng)辦機構(gòu)定位為公法上的社團法人，認為我國的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可參照有限責任公司的組織模式予以改進（參見胡川寧：《社會保險經(jīng)辦機構(gòu)法律規(guī)制的重構(gòu)——基于團結(jié)原則和補充性原則的視角》，載《全面推進依法治國背景下社會法的發(fā)展》，中國社會法學研究會2015年年會論文匯編第1372頁）。葉靜漪、肖京從立法變遷、行政隸屬、機構(gòu)設(shè)置等視角，將我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)定位為以服務(wù)為主但具有行政管理職能的事業(yè)單位（參見葉靜漪、肖京《社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法律定位》，載《法學雜志》2012年第5期）。

③社會保險的社會化原則要求將社會保險作為整個社會成員都來參與的事業(yè)，實現(xiàn)社會保險資金來源的社會化、社會保障管理的社會化、社會保險責任的社會化（參見董保華等著：《社會保障的法學觀》，北京大學出版社2005年版，第114頁）。

④政府財政能力有限，在社會保險籌資環(huán)節(jié)中，除了英國等一些福利國家有預(yù)算式補貼，大多數(shù)國家僅對政府雇員、符合一定條件的貧困社會成員繳納社會保險費予以繳費性補貼。

⑤在社會保險基金管理和待遇支付環(huán)節(jié)，政府對社會保險基金安全承擔擔保責任，對社會保險基金當期赤字予以補貼。

⑥英國、日本稱為公法人，法國稱為公務(wù)法人。稱呼不同，性質(zhì)一樣，是給付行政發(fā)展中行政分權(quán)的一種形式，依據(jù)公共事業(yè)應(yīng)通過公共手段實現(xiàn)的設(shè)想而成立（詳見應(yīng)松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社2004年版，第64頁）。

⑦參見日本《健康保險法》第7條之18款及第18條等。

⑧參見臺灣地區(qū)《全民健康保險法》第4條、第48條；《全民健康保險監(jiān)理委員會組織規(guī)程》第3條。

⑨《社會保險法》第72條規(guī)定：“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的人員經(jīng)費和經(jīng)辦社會保險發(fā)生的基本運行費用、管理費用，由同級財政按照國家規(guī)定予以保障?！睂崉?wù)中，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的“絕大多數(shù)經(jīng)辦費用由地方財政全額撥款，全國99.9%的經(jīng)辦機構(gòu)實行全額撥款，只有5個實行差額撥款，5個實行自收自支，這10個經(jīng)辦機構(gòu)均為縣級以下機構(gòu)”（參見鄭秉文：《中國社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系的現(xiàn)狀、問題及改革思路》，載《中國人口科學》，2013年第6期）。

參考文獻：

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〔9〕李文靜.醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)之法律定位〔J〕.行政法學研究，2013（2）.

〔10〕李文靜.醫(yī)療保險法律制度研究〔M〕.北京：中國言實出版社，2014.

〔11〕董文勇.醫(yī)療費用控制法律與政策〔M〕.北京：中國方正出版社，2011.

責任編輯 楊在平