胡志斌

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥 230036)

農(nóng)業(yè)法實施的困境與出路*
——基于農(nóng)業(yè)法體系構(gòu)建的分析

胡志斌

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥 230036)

在法治的語境下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)在地要求農(nóng)業(yè)法治現(xiàn)代化?？v觀我國農(nóng)業(yè)立法，農(nóng)業(yè)法體系已基本形成。然而，以農(nóng)業(yè)執(zhí)法、涉農(nóng)司法為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)法實施卻存在執(zhí)法乏力、司法滯后等困境，農(nóng)業(yè)法治效果并不突顯。為此，應(yīng)通過加強農(nóng)業(yè)法的宣傳教育、健全農(nóng)業(yè)執(zhí)法、創(chuàng)新涉農(nóng)司法等路徑，增強農(nóng)業(yè)法實施效果，促進農(nóng)業(yè)法治現(xiàn)代化。

農(nóng)業(yè)立法；農(nóng)業(yè)執(zhí)法；涉農(nóng)司法；困境；出路

法治是一項治國理政的系統(tǒng)工程，完備的法治體系包括立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等諸多子系統(tǒng)，其中，立法是法治的基礎(chǔ)，執(zhí)法是法治的關(guān)鍵，司法是法治的保障?；谄托形闹髦嫉娜∩?，本文所涉足的農(nóng)業(yè)法實施僅限農(nóng)業(yè)執(zhí)法和涉農(nóng)司法。

一、我國農(nóng)業(yè)法體系基本形成：農(nóng)業(yè)法治的立法景象

農(nóng)業(yè)發(fā)達國家經(jīng)驗表明，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要工業(yè)的技術(shù)支持外，更需要以法律為基礎(chǔ)的制度支持[1]。農(nóng)業(yè)立法是農(nóng)業(yè)法治的基礎(chǔ)和邏輯起點?？v觀我國農(nóng)業(yè)立法，現(xiàn)已建立起以農(nóng)業(yè)法為基礎(chǔ)，以不同領(lǐng)域?qū)ｉT農(nóng)業(yè)法律為主干，以有關(guān)法律中的涉農(nóng)條款為補充，輔之以行政法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)的多層次、全方位的農(nóng)業(yè)法體系[2]。

(一)以《農(nóng)業(yè)法》和其他專門性農(nóng)業(yè)法律為主要架構(gòu)的農(nóng)業(yè)法體系較為完備

截至2016年7月31日，由全國人大常委會制定的農(nóng)業(yè)法律包括：《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)村土地承包法》《種子法》《森林法》《畜牧法》《動物防疫法》《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《農(nóng)業(yè)機械化促進法》《草原法》《水法》《水土保持法》《防洪法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等，數(shù)量多達18部。其中，為了適用農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《種子法》《漁業(yè)法》等進行了兩次以上的修改。

(二)農(nóng)業(yè)行政法規(guī)覆蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等各個領(lǐng)域

截至2016年7月31日，國務(wù)院先后制定的專門性農(nóng)業(yè)行政法規(guī)多達35種，主要包括：《農(nóng)田水利條例》《基本農(nóng)田保護條例》《水土保持法實施條例》《農(nóng)藥管理條例》《肥料登記管理辦法》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》《生豬屠宰條例》《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》《抗旱條例》《草原防火條例》《森林防火條例》《森林法實施條例》《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》《全國農(nóng)業(yè)普查條例》《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》《血吸蟲病防治條例》《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》《重大動物疫情應(yīng)急條例》《森林病蟲害防治條例》《糧食流通管理條例》《獸藥管理條例》《漁業(yè)船舶檢驗條例》《退耕還林條例》《糧食收購條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》《植物新品種保護條例》《種畜禽管理條例》《農(nóng)藥和植物保護機械管理條例》《植物檢疫條例》《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》《野生藥材資源保護管理條例》《農(nóng)副產(chǎn)品購銷合同條例》《水產(chǎn)資源繁殖保護條例》等。

(三)農(nóng)業(yè)部門規(guī)章不僅數(shù)量多，而且其規(guī)范的專業(yè)性、技術(shù)性較強

我國農(nóng)業(yè)部門規(guī)章不僅數(shù)量龐大，而且其規(guī)范的專業(yè)性很強，截至2016年7月31日，僅就農(nóng)業(yè)部依法先后制定的部門規(guī)章就多達148部，分類梳理如下：

種植業(yè)領(lǐng)域的部門規(guī)章包括：《農(nóng)藥管理條例實施辦法》《肥料登記管理辦法》《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》《蠶種管理辦法》《農(nóng)藥標簽和說明書管理辦法》《農(nóng)藥登記資料規(guī)定》《農(nóng)業(yè)植物疫情報告與發(fā)布管理辦法》《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價辦法》《進出口農(nóng)作物種子(苗)管理暫行辦法》《農(nóng)業(yè)植物新品種保護名錄》《植物檢疫條例實施細則(農(nóng)業(yè)部分)》《國外引種檢疫審批管理辦法》《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》《農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》《植物新品種保護條例實施細則(農(nóng)業(yè)部分)》《農(nóng)業(yè)植物品種命名規(guī)定》《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》等。

畜牧業(yè)領(lǐng)域的部門規(guī)章包括：《畜禽遺傳資源保種場保護區(qū)和基因庫管理辦法》《畜禽新品種配套系審定和畜禽遺傳資源鑒定辦法》《優(yōu)良種畜登記規(guī)則》《生鮮乳生產(chǎn)收購管理辦法》《家畜遺傳材料生產(chǎn)許可辦法》《飼料和飼料添加劑生產(chǎn)許可管理辦法》《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》《飼料添加劑和添加劑預(yù)混合飼料產(chǎn)品批準文號管理辦法》《飼料質(zhì)量安全管理規(guī)范》《進口飼料和飼料添加劑登記管理辦法》《獸用麻醉藥品的供應(yīng)、使用、管理辦法》《獸用安鈉咖管理規(guī)定》《動物及動物源食品中殘留物質(zhì)監(jiān)控計劃和官方取樣程序》《動物疫情報告管理辦法》《獸藥質(zhì)量監(jiān)督抽樣規(guī)定》《獸藥生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》《獸藥標簽和說明書管理辦法》《獸藥注冊辦法》《新獸藥研制管理辦法》《畜禽標識和養(yǎng)殖檔案管理辦法》《無規(guī)定動物疫病區(qū)評估管理辦法》《獸用生物制品經(jīng)營管理辦法》《獸藥進口管理辦法》《鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》《動物診療機構(gòu)管理辦法》《獸藥經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》《動物檢疫管理辦法》《動物防疫條件審查辦法》《獸用處方藥和非處方藥管理辦法》等。

漁業(yè)領(lǐng)域部門規(guī)章包括：《漁船作業(yè)避讓規(guī)定》《船舶進出漁港簽證辦法》《黃渤海區(qū)對蝦親蝦資源管理暫行規(guī)定》《長江漁業(yè)資源管理規(guī)定》《沿海和內(nèi)陸邊境水域漁業(yè)執(zhí)法人員制服供應(yīng)辦法》《內(nèi)陸水域漁業(yè)執(zhí)法人員制服供應(yīng)辦法》《水域污染事故漁業(yè)損失計算方法規(guī)定》《水產(chǎn)品批發(fā)市場管理辦法》《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》《漁業(yè)船舶船名規(guī)定》《水產(chǎn)原、良種審定辦法》《中日漁業(yè)協(xié)定暫定措施水域管理暫行辦法》《水生野生動物利用特許辦法》《漁業(yè)船舶航行值班準則(試行)》《漁業(yè)行政執(zhí)法船舶管理辦法》《漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》《中韓漁業(yè)協(xié)定暫定措施水域和過渡水域管理辦法》《水產(chǎn)苗種管理辦法》《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》《渤海生物資源養(yǎng)護規(guī)定》《漁業(yè)航標管理辦法》《水生生物增殖放流管理規(guī)定》《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》《水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)管理暫行辦法》《漁業(yè)船舶登記辦法》《漁業(yè)船舶水上安全事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》《漁業(yè)船員管理辦法》等。

土地承包經(jīng)營行為的部門規(guī)章包括：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》《農(nóng)村土地承包仲裁委員會示范章程》等。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域的部門規(guī)章包括：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進口安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標識管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機構(gòu)考核辦法》《農(nóng)產(chǎn)品地理標志管理辦法》《綠色食品標志管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測管理辦法》等。

農(nóng)業(yè)生態(tài)領(lǐng)域的部門規(guī)章包括：《“綠色證書”制度管理辦法》《國家重點保護野生植物名錄》《農(nóng)業(yè)野生植物保護辦法》《草畜平衡管理辦法》《草原征占用審核審批管理辦法》等。

農(nóng)業(yè)組織領(lǐng)域的部門規(guī)章包括：《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》等。

農(nóng)業(yè)機械領(lǐng)域的部門規(guī)章包括：《聯(lián)合收割機跨區(qū)作業(yè)管理辦法》《拖拉機駕駛培訓(xùn)管理辦法》《拖拉機駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》《拖拉機登記規(guī)定》《農(nóng)業(yè)機械試驗鑒定辦法》《農(nóng)業(yè)機械維修管理規(guī)定》《農(nóng)業(yè)機械質(zhì)量調(diào)查辦法》《聯(lián)合收割機及駕駛?cè)税踩O(jiān)理規(guī)定》《農(nóng)業(yè)機械事故處理辦法》等。

特種農(nóng)業(yè)領(lǐng)域部門規(guī)章包括：《食用菌菌種管理辦法》《甘草和麻黃草采集管理辦法》等。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的部門規(guī)章包括：《農(nóng)業(yè)植物新品種權(quán)侵權(quán)案件處理規(guī)定》《農(nóng)作物種子質(zhì)量糾紛田間現(xiàn)場鑒定辦法》《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法證件管理辦法》《農(nóng)業(yè)行政許可聽證程序規(guī)定》《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目管理辦法》《農(nóng)業(yè)專職植物檢疫工作人員制服供應(yīng)辦法》《農(nóng)業(yè)部植物檢疫員管理辦法(試行)》等。

除此之外，截至2016年7月31日，農(nóng)業(yè)部還制定了具有準法律效力的農(nóng)業(yè)規(guī)范性文件多達218部，例如《重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)管理辦法》《殺撲磷等3種農(nóng)藥管理措施》《農(nóng)業(yè)機械推廣鑒定實施辦法》《關(guān)于獸藥嚴重違法行為從重處罰情形的公告》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查實施細則》等。

二、執(zhí)法乏力、司法滯后：農(nóng)業(yè)法實施的現(xiàn)實困境

通過上文，不難看出，我國農(nóng)業(yè)法體系已基本形成，為我國農(nóng)業(yè)法治奠定了良好立法基礎(chǔ)。然而，“徒法不足以執(zhí)行”，就農(nóng)業(yè)法實施的效果來看，不論是農(nóng)業(yè)執(zhí)法，還是涉農(nóng)司法，均表現(xiàn)出效果不佳、難以實現(xiàn)立法目的的狀況?？梢哉f，我國農(nóng)業(yè)法治化整體上滯后于國家法治[3]。其根源不在于農(nóng)業(yè)立法，而應(yīng)歸咎為農(nóng)業(yè)執(zhí)法的乏力和涉農(nóng)司法的滯后。

(一)農(nóng)業(yè)執(zhí)法軟弱無力

1.農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法組織不夠健全

長期以來，我國農(nóng)業(yè)行政主管部門主要扮演農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、技術(shù)、規(guī)劃等指導(dǎo)性、管理性、服務(wù)性政府職能的角色，嚴格意義上的農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能并不鮮明。隨著不同形式的農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章的日益健全，以及農(nóng)業(yè)在法治建設(shè)中的應(yīng)時應(yīng)景的客觀需要，當下各級農(nóng)業(yè)行政主管部門也都設(shè)立了農(nóng)業(yè)執(zhí)法組織。但其普遍存在以下幾方面的問題：

第一，執(zhí)法機構(gòu)形同虛設(shè)的現(xiàn)象比較突出。根據(jù)我們課題組的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多地方的農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)并無專門的人員編制，而是由農(nóng)業(yè)部門的其他崗位工作人員兼任執(zhí)法人員，常態(tài)化的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法難以保證。

第二，農(nóng)業(yè)執(zhí)法的受委托主體缺乏法定資質(zhì)。由于農(nóng)業(yè)執(zhí)法點多、面廣，針對農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量不足的現(xiàn)實，一些地方采取了委托行政執(zhí)法的方式，將涉農(nóng)執(zhí)法權(quán)力委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)部門，有的甚至委托給村級基層群眾組織或個人等，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)執(zhí)法主體亂象叢生。

第三，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體缺乏統(tǒng)一性。由于農(nóng)業(yè)行政管理主體的多樣化設(shè)置，種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)機械等農(nóng)業(yè)部門都設(shè)置了彼此獨立的農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)，幾乎是一部法律對應(yīng)設(shè)立一個農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)，彼此間缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，執(zhí)法力量不僅分散，而且執(zhí)法力度松弛不一，難以從整體上保證農(nóng)業(yè)執(zhí)法的法律效果。

第四，農(nóng)業(yè)執(zhí)法主體和其他行政執(zhí)法主體缺乏聯(lián)動和協(xié)調(diào)機制。由于農(nóng)業(yè)執(zhí)法往往會涉及民事、行政甚至刑事領(lǐng)域等多重法律關(guān)系，行政執(zhí)法的行政相對人又多為農(nóng)民這一特定的主體，這就決定了農(nóng)業(yè)執(zhí)法不可能“孤軍奮戰(zhàn)”，其需要工商、公安、交通、衛(wèi)生、經(jīng)濟技術(shù)監(jiān)督、國土資源、環(huán)境保護等多個行政執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的配合與支持。然而，目前支持農(nóng)業(yè)執(zhí)法的協(xié)調(diào)性或聯(lián)動性執(zhí)法機制在各地幾乎是空白。農(nóng)業(yè)執(zhí)法組織的不健全，自然使得農(nóng)業(yè)法實施效果被打折扣。

2.農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)整體上不高，執(zhí)法的公正性難以保證

執(zhí)法行為既是一項行政管理行為，也是一種專業(yè)化法治行為，其要求執(zhí)法人員尤其是從事行政處罰的執(zhí)法人員應(yīng)具有專門的法律知識和法律職業(yè)技能，否則，難以對涉農(nóng)違法行為作出正確的認定和公正化處理。如上文所述，由于農(nóng)業(yè)執(zhí)法組織特別是縣級執(zhí)法主體多數(shù)缺乏專門的行政執(zhí)法人員編制的配置，執(zhí)法人員基本上是兼職的，這就容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)執(zhí)法的非專業(yè)化，執(zhí)法的公正性也便難以保證。首先，執(zhí)法人員的非專業(yè)化容易造成執(zhí)法程序的隨意化或非正當化。程序正義是看得見的正義，只有程序公正，才能保證執(zhí)法行為結(jié)果的公正。如果農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員非專業(yè)化配置，因其缺乏《行政處罰法》《行政復(fù)議法》等行政程序規(guī)則意識，執(zhí)法程序的公正性自然被打折扣。目前農(nóng)業(yè)執(zhí)法中存在諸多問題，如執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不當?shù)?，造成這些問題的主要原因就是農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員對農(nóng)業(yè)執(zhí)法的流程不甚了解，依法行政很難實現(xiàn)[4]。其次，執(zhí)法結(jié)果的公正性難以保證。農(nóng)業(yè)執(zhí)法不僅涉及到農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章等法的正確實施，往往還涉及到其他民事、經(jīng)濟、行政和刑事法律的準確理解和適用，如果農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員沒有受過系統(tǒng)的法律知識學(xué)習(xí)或培訓(xùn)，則很難從實體上保證案件處理的公正性。

3. 農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)督機制不健全，執(zhí)法權(quán)力濫用的現(xiàn)象時有發(fā)生

法國著名思想家孟德斯鳩曾寫下過一段至理名言:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力非到了限度，決不休止。”“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵5]現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)以及規(guī)章雖然在制度設(shè)計上較為完備，但對于農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)督制約制度設(shè)計卻是一個短板，加之執(zhí)法人員的非專業(yè)化配置、執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜化、執(zhí)法對象的特殊性等諸多因素的疊加，執(zhí)法人員執(zhí)法不嚴格、不規(guī)范的現(xiàn)象較為明顯。首先，針對農(nóng)村地區(qū)或明或暗存在的農(nóng)業(yè)違法行為(如假冒偽劣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)、經(jīng)營等)，一些農(nóng)業(yè)執(zhí)法組織或執(zhí)法人員即便掌握了違法線索，有時會基于明哲保身(一些涉農(nóng)違法行為往往牽涉到本部門、本地區(qū)官員或同僚的利益)或中飽私囊(私下吃、拿、卡、要)的計量，有案不立，或立而不查，或以罰代查。對這種執(zhí)法不作為或濫用執(zhí)法權(quán)的行為，由誰監(jiān)督，如何監(jiān)督，基層群眾或組織往往無從知曉。例如，針對農(nóng)村地區(qū)大量使用農(nóng)藥或者除草劑等導(dǎo)致環(huán)境污染，是向環(huán)保部門投訴，還是農(nóng)業(yè)部門或者其他有關(guān)部門舉報，基層群眾并不清楚，即便向有關(guān)部門反映，也往往是推來推去，無法得到及時有效的查處，并因此錯過關(guān)鍵證據(jù)的收集。其次，出于地方利益或部門利益的考慮，一些地區(qū)的農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料交易、農(nóng)產(chǎn)品購銷等實行壟斷式監(jiān)管，以小麥或水稻等主要農(nóng)作物種子為例，執(zhí)法部門規(guī)定，本地區(qū)只有經(jīng)營某個特定品質(zhì)的種子才是合法的，否則，對購銷者進行相應(yīng)的行政處罰。

4.農(nóng)業(yè)執(zhí)法缺乏相應(yīng)的制度保障

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，盡管其在國民經(jīng)濟中的地位很高，但就農(nóng)業(yè)執(zhí)法而言，其并沒有得到足夠的重視，相應(yīng)的制度保障明顯缺失，突出表現(xiàn)為：

第一，執(zhí)法工具保障不力。由于農(nóng)業(yè)執(zhí)法的區(qū)域基本上集中在農(nóng)村地區(qū)，而法定的執(zhí)法機構(gòu)一般設(shè)在縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門，目前我國尚未設(shè)立鄉(xiāng)級農(nóng)業(yè)執(zhí)法派出機構(gòu)，這就決定了農(nóng)業(yè)執(zhí)法需要配置專門的執(zhí)法車輛，以保證執(zhí)法人員能夠快捷并常態(tài)化地開展執(zhí)法活動。另外，農(nóng)業(yè)執(zhí)法中有時需要對執(zhí)法標的進行技術(shù)性甑別，基本的鑒定工具自然必不可少。根據(jù)我們的調(diào)研，多數(shù)縣級農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)沒有配置專門的執(zhí)法車輛，少數(shù)執(zhí)法機構(gòu)雖配置專車，要么數(shù)量嚴重不足，無法滿足需要，要么配置的執(zhí)法專用車變相地成了農(nóng)業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)的專車。

第二，執(zhí)法經(jīng)費供給不足。在管理體制上，農(nóng)業(yè)行政主管部門及其執(zhí)法機構(gòu)實行地方化管理，在我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)執(zhí)法經(jīng)費不足已成常態(tài)，根據(jù)我們課題組的調(diào)研，安徽省多數(shù)的縣級農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)雖有幸獲得省農(nóng)委獎勵性配發(fā)的執(zhí)法專用車，但不少地區(qū)卻又因執(zhí)法經(jīng)費無保證，執(zhí)法車輛無法正常運行。

第三，執(zhí)法人員的職業(yè)保障不夠。與其他行政執(zhí)法相比，農(nóng)業(yè)執(zhí)法環(huán)境較為特殊，即主要為農(nóng)村地區(qū)，而這里又是法治的弱區(qū)，行政相對人的法律意識整體偏低，暴力抗法事件時有發(fā)生，這種現(xiàn)象的存在，不僅會給農(nóng)業(yè)執(zhí)法帶來較大的困境，而且執(zhí)法人員的人身安全也容易受到威脅。

(二)涉農(nóng)司法滯后

盡管國家以中央“一號文件”的形式連續(xù)13年出臺了諸多強農(nóng)、惠農(nóng)、利農(nóng)的政策，并且農(nóng)業(yè)法體系也近乎完備，但是坑農(nóng)、害農(nóng)以及其他涉農(nóng)的違法、犯罪案件卻頻頻發(fā)生。除了農(nóng)業(yè)執(zhí)法層面存在的問題外，涉農(nóng)司法的滯后也是不可忽略的因素。

1.涉農(nóng)案件政策性較強，一些涉農(nóng)案件法院受理難

涉農(nóng)案件主要分為三類：一是農(nóng)業(yè)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間發(fā)生的民事糾紛；二是農(nóng)業(yè)執(zhí)法主體和涉農(nóng)行政相對人之間發(fā)生的行政糾紛；三是其他涉農(nóng)糾紛(如農(nóng)業(yè)執(zhí)法主體與其他執(zhí)法主體因涉農(nóng)執(zhí)法交叉發(fā)生的糾紛等)。這三類涉農(nóng)糾紛的共同特點是：第一，政策性強。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，一直備受國家重視，不僅已形成了較為完備的農(nóng)業(yè)法體系，而且，諸多領(lǐng)域均有很強的農(nóng)業(yè)政策規(guī)定。在我國，長期以來對農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)和管理主要依靠政策和行政手段，農(nóng)業(yè)立法往往成為政策的翻版[6]。有時黨和國家的政策先定先行，立法則呈現(xiàn)出明顯的滯后性，例如，黨的“十八大”之后，中央出臺了諸多關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策，而這些政策與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章并完全不一致。這就給司法機關(guān)帶來法律適用上的困境。第二，隨著農(nóng)民流動性不斷加強，以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頻次加快等，涉農(nóng)糾紛案件的當事人有時較難準確確定。這就給法院受理案件帶來了困難①。第三，農(nóng)村地區(qū)的居民習(xí)慣于用傳統(tǒng)習(xí)俗解決糾紛，法律意識和證據(jù)意識不強，一旦涉訴，往往因證據(jù)不足而無法獲得法院的受理。第四，涉農(nóng)糾紛一方當事人有時為當?shù)卣?，鑒于法院與地方政府之間存在的剪不斷、理還亂的關(guān)系，法院對此類案件的受理同樣存在進退維谷的尷尬。

2.涉農(nóng)案件審理難

對于涉農(nóng)案件，除了立案存在一定的困難，即便立了案，還存在審理難的問題。第一，送達法律文書難。一旦基層法院及其派出法庭受理了當事人的起訴狀，有時會因為被告住所地與其居住地不一致，或者通信聯(lián)絡(luò)不上，或者被告有意識躲避司法人員，導(dǎo)致訴訟法律文書送達困難，從而使訴訟程序遲滯。第二，調(diào)查取證困難。涉農(nóng)案件的當事人多數(shù)居住在農(nóng)村地區(qū)，鑒于當事人自身舉證能力有限的問題，按照最高法院關(guān)于司法為民、親民的司法政策，在當事人舉證不能的情況下，法院可依職權(quán)調(diào)查取證，但證人往往不愿配合法官的取證工作，這就給案件的審理帶來困難。另外，很多涉農(nóng)案件還涉及到技術(shù)鑒定問題，而涉農(nóng)司法鑒定涉及農(nóng)學(xué)、林學(xué)、水利學(xué)、畜牧學(xué)、毒理學(xué)、流行病學(xué)、微生物學(xué)、法學(xué)等多個學(xué)科，屬于邊緣學(xué)科范疇，操作起來較為困難[7]。一些涉農(nóng)案件往往因為鑒定困難，導(dǎo)致審理活動無法進行。第三，當事人出庭難。對于涉農(nóng)民事案件，主要是一些當事人意欲通過拒絕出庭，試圖逃避法律責(zé)任；而對于行政糾紛案件，則主要是一些地方政府或部門領(lǐng)導(dǎo)基于官本位思想，或出于逃避責(zé)任的考慮，而拒不出庭，法院審理舉步維艱。

3.涉農(nóng)案件執(zhí)行難

執(zhí)行難是民事訴訟、行政訴訟的痼疾，一直沒有得到根本的消解。即便是近些年最高法院出臺一系列有關(guān)制裁逃避生效裁判執(zhí)行的舉措，并收到了一定的法律和社會效果，但這對于涉農(nóng)案件來說，仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，其主要原因在于：一是農(nóng)村地區(qū)的當事人較為復(fù)雜，要么為當?shù)剞r(nóng)戶，要么為基層政府或政府的有關(guān)部門，要么為租賃或轉(zhuǎn)手承包耕地的外來戶，要么為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的銷售商等。就農(nóng)戶而言，其履行裁判文書的經(jīng)濟能力整體上較為有限，而對于基層政府或有關(guān)部門來說，對其強制執(zhí)行同樣面臨操作上的困難。而對于后兩種類型的當事人，由于其多數(shù)都具有流動性，這都給生效裁判的強制執(zhí)行帶來不便。二是涉農(nóng)案件往往還涉及到諸多法外的國家農(nóng)業(yè)基本政策，依法強制執(zhí)行很容易觸犯這些政策，讓基層法院執(zhí)行起來束手無策。

三、破解農(nóng)業(yè)法實施困境的出路

針對我國農(nóng)業(yè)法實施存在的諸多困境，鑒于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性和農(nóng)業(yè)執(zhí)法、司法的特殊環(huán)境，應(yīng)當從以下幾方面強化農(nóng)業(yè)法的實施。

(一)注重農(nóng)業(yè)法的宣傳與教育

法制宣傳與教育是法實施的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。在農(nóng)村地區(qū)的法律普及教育中，農(nóng)業(yè)法通常被束之高閣。而在高等法學(xué)教育中，農(nóng)業(yè)法學(xué)在整個法學(xué)研究和法學(xué)教育中也幾乎被邊緣化。提及每年的中央“一號文件”，很多人都知道是關(guān)乎“三農(nóng)”的，并略知一二；但提及農(nóng)業(yè)法，暫且公眾不說，就連法學(xué)或法律專業(yè)人士，都鮮為人知。為此，基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門應(yīng)協(xié)同縣鄉(xiāng)司法行政部門或法律服務(wù)機構(gòu)，經(jīng)常性開展農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章的宣傳，宣傳方式既可以是通過官方網(wǎng)站設(shè)定農(nóng)業(yè)法宣傳專欄，也可以通過開設(shè)普法櫥窗、發(fā)放宣傳單、鄉(xiāng)村廣播等進行農(nóng)業(yè)法的宣傳。在高等法學(xué)院系，應(yīng)開設(shè)農(nóng)業(yè)法學(xué)專業(yè)選修課程，鼓勵有條件的學(xué)校積極開展農(nóng)業(yè)法學(xué)研究和法學(xué)教育。在高等農(nóng)業(yè)院校，應(yīng)將農(nóng)業(yè)法學(xué)作為所有的涉農(nóng)專業(yè)專業(yè)必修課程，以培養(yǎng)涉農(nóng)人才農(nóng)業(yè)法律知識和法律意識。

(二)健全農(nóng)業(yè)法執(zhí)法體制機制

1.建立健全農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)

首先，應(yīng)從人員編制上保證執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員的專門性和穩(wěn)定性，禁止將農(nóng)業(yè)執(zhí)法編制擠占或挪做他用。鑒于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法面廣、點多，且分散性較強的特點，效仿鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所、司法所、國土資源所等機構(gòu)的設(shè)立，在有條件的地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立縣級農(nóng)業(yè)執(zhí)法主體的派出機構(gòu)。為了節(jié)約人力資源的配置，并適應(yīng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的需要，可以將農(nóng)、林、牧、副、漁等大農(nóng)業(yè)類行政執(zhí)法派出機構(gòu)整合為一個機構(gòu)。其次，應(yīng)在縣級政府或有關(guān)部門(如政法委等)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，建立農(nóng)業(yè)、公安、工商、環(huán)保、國土資源、水利等多個部門的涉農(nóng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機構(gòu)或者定期協(xié)調(diào)執(zhí)法會議機制，以增強農(nóng)業(yè)執(zhí)法的實效性。

2.逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的專業(yè)化，并注重提高其執(zhí)法能力和職業(yè)道德水準

為適應(yīng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法專業(yè)化的需要，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)在錄用新人員時，應(yīng)通過公務(wù)員招錄的方式選擇具有法律專業(yè)知識的人員進入執(zhí)法崗位。在我國法律人才供給充裕的當下，可以優(yōu)先選用通過國家法律職業(yè)資格考試的法科大學(xué)生，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員素質(zhì)。鑒于農(nóng)業(yè)執(zhí)法環(huán)境的特殊性，農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)商請有關(guān)部門(如公安司法機關(guān)、上級行政執(zhí)法機構(gòu)等)，定期對執(zhí)法人員進行執(zhí)法能力和職業(yè)道德的培養(yǎng)與涵養(yǎng)。

3.完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法的程序規(guī)范

為了提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，國家農(nóng)業(yè)行政主管部門或有地方立法權(quán)的政府，應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)執(zhí)法的實際，以《行政處罰法》《農(nóng)業(yè)法》等法律為依據(jù)，制定農(nóng)業(yè)執(zhí)法的程序性規(guī)則，對執(zhí)法主體，管轄，回避，立案、取證、聽證、決定等程序環(huán)節(jié)，期間送達，執(zhí)法救濟等作出具體的制度設(shè)計，以規(guī)范和統(tǒng)一農(nóng)業(yè)執(zhí)法程序，避免或抑制執(zhí)法人員程序違規(guī)或濫用職權(quán)的行為。

4.強化農(nóng)業(yè)執(zhí)法的保障機制

首先，應(yīng)將農(nóng)業(yè)執(zhí)法納入各級政府法治建設(shè)的目標中，在執(zhí)法經(jīng)費上單獨預(yù)算，予以保證。根據(jù)農(nóng)業(yè)執(zhí)法區(qū)域大小、案發(fā)情況、執(zhí)法隊伍的規(guī)模等狀況，確保農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法工具(如執(zhí)法車、執(zhí)法器材等)的需要。其次，考慮到農(nóng)業(yè)執(zhí)法環(huán)境較為艱苦的實際，應(yīng)在執(zhí)法人員津貼核算上，單獨增加基層執(zhí)法津貼。再次，強化對農(nóng)業(yè)執(zhí)法的監(jiān)督管理。通過建立執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺、設(shè)立舉報箱等方式，對農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員非法行為進行及時的糾錯和懲戒，以維護行政相對人的合法權(quán)益。

(三)立足農(nóng)業(yè)，探索涉農(nóng)司法新路徑

1.建立農(nóng)業(yè)巡回法庭

針對基層法院“案多人少”，較難設(shè)立專門性的農(nóng)業(yè)法庭的實際，在法院逐年增加司法人員編制的基礎(chǔ)上，設(shè)立農(nóng)業(yè)巡回法庭，在涉農(nóng)案件發(fā)生較為頻繁的時間和地區(qū)，適時或定期開展涉農(nóng)案件的集中或?qū)ｍ棇徖?。針對涉農(nóng)案件的專業(yè)性特點，可依法實行人民陪審，邀請既有法律常識，又精通農(nóng)業(yè)科技、政策等方面人員擔任人民陪審員。

2.建立涉農(nóng)案件的快審快結(jié)機制

不論是農(nóng)業(yè)巡回法庭，還是普通民事等審判組織，在司法制度改革中，可以考慮建立涉農(nóng)案件的快審快結(jié)機制，以應(yīng)和國家對“三農(nóng)”的重點支持，彰顯司法服務(wù)大局的功能。具體而言，一是確定專門的涉農(nóng)案件受理日；二是縮短立案、審理和執(zhí)行周期，以提高訴訟效率；三是加大司法救助力度，對困難當事人盡可能減收或免收訴訟費用，力促案件快捷審理。

3.建立農(nóng)業(yè)執(zhí)法和涉農(nóng)司法的聯(lián)動機制

在訴訟原理上，執(zhí)法和司法應(yīng)分別獨立行使。鑒于中國特色的法治語境和法治的現(xiàn)實需求，在農(nóng)村地區(qū)，對于農(nóng)業(yè)執(zhí)法和涉農(nóng)司法可以建立聯(lián)動機制，這樣既能增強農(nóng)業(yè)執(zhí)法的公信力和威懾力，也可以減輕基層法院的司法負擔，從整體上提升農(nóng)業(yè)法治效果和效率。具體構(gòu)想：一是規(guī)定行政執(zhí)法機構(gòu)獲取的證據(jù)可以直接作為訴訟證據(jù)采信(但當事人有理由認為該證據(jù)系農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員非法獲取的除外)；二是農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)的行政決定一旦生效，經(jīng)依法申請，法院及時依法予以強制執(zhí)行；三是行政執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)積極協(xié)助基層法院的調(diào)查取證、開庭審判和強制執(zhí)行等方面的司法工作。

除了人民法院需要適應(yīng)服務(wù)農(nóng)業(yè)大局，進行司法機制的創(chuàng)新外，作為另一司法機關(guān)的人民檢察院，也應(yīng)當對農(nóng)業(yè)發(fā)展提供有力的司法保障，并重點圍繞“加強對涉農(nóng)訴訟活動的法律監(jiān)督，堅決打擊侵害農(nóng)民權(quán)益、危害農(nóng)業(yè)發(fā)展、影響農(nóng)村穩(wěn)定的犯罪活動”開展檢察監(jiān)督活動[8]，以促進農(nóng)業(yè)法和其他相關(guān)法律的實施效果。

注釋：

①按照《民事訴訟法》第119條規(guī)定：“起訴必須符合下列條件：(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；(二)有明確的被告；(三)有具體的訴訟請求和事實、理由；(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄?！钡趯嶋H審查涉農(nóng)案件當事人適格性時，往往存在一定困難。例如，土地承包經(jīng)營權(quán)主體和實際經(jīng)營主體不一致，而且流轉(zhuǎn)還可能經(jīng)歷了多次，有些流轉(zhuǎn)具有合法手續(xù)或程序，而有的則僅是口頭形式的；又如，被告住所地或經(jīng)常居住地難以確定，等等，這些都給法院依法立案帶來困難等。

[1] 劉文忠.域外農(nóng)業(yè)法律體系發(fā)展趨勢[J]. 西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2016(2)：126-132.

[2] 劉振偉.對我國農(nóng)業(yè)立法工作的幾點思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2014，35(12)：4-17.

[3] 楊紅朝.我國農(nóng)村法治化的歷程與路徑選擇模式[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2013(7)：28-31.

[4] 艾力·買合木提. 農(nóng)業(yè)執(zhí)法現(xiàn)狀及其完善對策[J].江西農(nóng)業(yè)，2016(7)：99.

[5] 孟德斯鳩.論法的精神：上冊:[M].北京：商務(wù)印書館，1961：154.

[6] 王惠.農(nóng)業(yè)政策與農(nóng)業(yè)立法關(guān)系辯析[J].南昌大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2010，41(1)：73-77.

[7] 范少罡，宋國建.淺議涉農(nóng)司法鑒定制度的改革與完善[J].中國司法鑒定，2015(2)：98-100，103.

[8] 曹建明.加強涉農(nóng)檢察工作為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提供法治保障[J].求是，2015(8)：7-9.

Difficulties of and Solutions to the Implementation of Agricultural Laws: An Analysis Based on the Construction of Agricultural Legal System

HU Zhibin

(School of Humanities and Social Sciences, Anhui Agricultural University, Hefei 230036, China)

In the context of government by law,modernization of agricultural laws is an internal requirement of agricultural modernization. As for China’s agricultural legislation, agricultural legal system has almost taken shape. However, the implementation of agricultural laws which mainly consists of agricultural administration and agrojustice has such difficulties as loose enforcement, lagging administration of justice and so on, and the effect of agricultural laws is not obvious. Therefore, it is essential to reinforce popularization and education of agricultural laws, improve agricultural administration, and innovate agrojustice in order to enhance the effect of the implementation of agricultural laws and accelerate the speed of modernization of agricultural laws.

agricultural legislation; agricultural law enforcement; agrojustice; difficulties; solutions

2016-07-10

安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)科骨干培育項目(2014XKPY-73)；安徽大學(xué)臺灣研究中心課題(ADTWYJZX15003：《兩岸促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的立法比較研究》)

胡志斌(1967-)，男，安徽霍邱人，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院教授，博士。

D922．4

A

1009-2463(2016)05-0063-07