韓夢(mèng)宇韓朝暉

1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)商學(xué)院 2.安陽市政府辦公室

中小城市應(yīng)急管理現(xiàn)狀的調(diào)研與思考

韓夢(mèng)宇1韓朝暉2

1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)商學(xué)院 2.安陽市政府辦公室

通過對(duì)某市基層應(yīng)急管理工作目前的現(xiàn)狀和特點(diǎn)剖析，指出在基層應(yīng)急管理中存在管理碎片化嚴(yán)重、突發(fā)事件的響應(yīng)速度和質(zhì)量不高等五個(gè)方面的問題，并借鑒國(guó)外應(yīng)急管理的全過程管理和KPI管理方法，提出強(qiáng)化應(yīng)急管理的一些建議。

應(yīng)急管理；現(xiàn)狀；問題；建議

為了解我國(guó)基層應(yīng)急管理工作的狀況，2016年作者和豫北某市政府辦公室同志對(duì)該市下轄8個(gè)縣（區(qū)）應(yīng)急管理進(jìn)行了調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理的全過程管理和KPI管理方法，提出了針對(duì)中小城市應(yīng)急管理的一些建議。

1　某市基層應(yīng)急管理工作現(xiàn)狀

某市位于河南省最北部晉冀豫三省交會(huì)處，面積7413平方公里，人口545萬，轄五縣（市）四區(qū)和一個(gè)省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。該市西臨太行山，北臨漳河，自然地貌多樣，礦山及重工企業(yè)較多。

在調(diào)研中，借鑒KPI績(jī)效管理的辦法，制定了隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)物資保障、信息報(bào)送、預(yù)案制訂演練、隱患排查等幾個(gè)調(diào)研指標(biāo)，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該市應(yīng)急管理工作呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

（1）應(yīng)急管理體系呈現(xiàn)分級(jí)、分部門的層級(jí)管理結(jié)構(gòu)。該市應(yīng)急管理體系分為市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)三層；每層中又分為衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、人防、地震、防疫、消防、防汛等多個(gè)部門分口管理。全市的救援力量主要是消防、警察和衛(wèi)生部門。綜合性救援隊(duì)伍（市消防支隊(duì)）1支，520人；專業(yè)性隊(duì)伍為礦山救援隊(duì)，19人。

（2）經(jīng)費(fèi)及物質(zhì)保障基本采取部門撥付和縣本級(jí)財(cái)政預(yù)留機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)的模式。在應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)上，采取本級(jí)預(yù)留機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)，安全生產(chǎn)、衛(wèi)生防疫、民政部門、抗洪等列入預(yù)算的方式。應(yīng)急救援設(shè)備和物質(zhì)儲(chǔ)備集中在消防滅火設(shè)備，消、殺毒物品補(bǔ)充；防洪物資儲(chǔ)備等方面。物資保障的管理模式采取基本物質(zhì)儲(chǔ)備和協(xié)議儲(chǔ)備結(jié)合的方式。

（3）制度建設(shè)和信息報(bào)送工作。各級(jí)各部門都建立了應(yīng)急值守、信息報(bào)送、應(yīng)急處置等制度。信息報(bào)送采取分級(jí)、分部門報(bào)送的方式，建立了基層信息報(bào)告網(wǎng)絡(luò)，在重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)、部位及群體設(shè)立信息員（安全員）。

（4）突發(fā)事件的響應(yīng)模式。對(duì)該市突發(fā)事件的響應(yīng)主要考察了兩個(gè)方面。一是近兩年來的應(yīng)急預(yù)案制訂。主要內(nèi)容是各縣（市、區(qū)）的綜合應(yīng)急預(yù)案和衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、人防、地震、防疫、消防、防汛抗旱等重點(diǎn)部門的應(yīng)急預(yù)案。各縣區(qū)基本都進(jìn)行了及時(shí)修訂。二是對(duì)各類應(yīng)急預(yù)案的演練方案、演練計(jì)劃、演練記錄進(jìn)行檢查。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2015年全市共組織規(guī)模較大的基層演練活動(dòng)1000余次，還組織了各類應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)100多次，參訓(xùn)人員8000多人次。開展宣傳活動(dòng)200多次，發(fā)放宣傳資料80多萬份。

（5）主要的風(fēng)險(xiǎn)隱患和應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)。該市的風(fēng)險(xiǎn)隱患主要集中在危險(xiǎn)化學(xué)品的使用和礦山中，全市共有危險(xiǎn)物品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)運(yùn)、使用單位274家，其中危險(xiǎn)化學(xué)品使用單位19家，煙花爆竹倉庫5家，非煤礦山6家，煤礦7家，金屬冶煉企業(yè)36家，放射性物品使用單位200家。該市避難場(chǎng)所依托現(xiàn)有的公園、綠地、廣場(chǎng)等公共場(chǎng)所建設(shè)，共有符合國(guó)家1、2級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的疏散避難場(chǎng)所11個(gè)，分散在全市的8個(gè)縣（市、區(qū)），基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

2　存在的問題

（1）管理碎片化嚴(yán)重。應(yīng)急管理職能分散在人防、安全生產(chǎn)、公安、消防、衛(wèi)生、食品藥品管理、防疫、水利局、交通局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、地震局、畜牧局、民政局、環(huán)保、武警等十幾個(gè)單位和部門。在風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害的應(yīng)對(duì)與處置中，眾多部門職責(zé)不清，彼此重疊，關(guān)系混亂，容易發(fā)生推諉扯皮的事情。以突發(fā)事件的信息受理為例，僅熱線號(hào)碼就十幾個(gè)，火警110、衛(wèi)生120，交通122、環(huán)保12369、技術(shù)監(jiān)督熱線12365、安全生產(chǎn)、市政設(shè)施搶險(xiǎn)等。不僅效率低下，且不方便人民群眾求助和報(bào)警。此外，突發(fā)事件報(bào)告中，需要報(bào)告部門過多也是效率低下的原因之一。

（2）突發(fā)事件的響應(yīng)速度和質(zhì)量亟待提高。該市現(xiàn)有人口500多萬，綜合性救援隊(duì)伍只有一支500多人的消防支隊(duì)，遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)急救援的需要；部門應(yīng)急隊(duì)伍基本為兼職，隊(duì)伍的專業(yè)性和人員的穩(wěn)定性都亟待提高。以某縣為例，該縣80多萬人，綜合救援隊(duì)伍只有20多人，根本無法實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件的快速及時(shí)響應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的單位和企業(yè)基本以自救為主。此外，基層應(yīng)急預(yù)案上，存在沒有經(jīng)過科學(xué)論證和演練，實(shí)用性不高，可操作性不強(qiáng)；應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，無法形成合力等問題。

（3）缺乏應(yīng)急管理工作科學(xué)可持續(xù)的發(fā)展規(guī)劃?，F(xiàn)在的應(yīng)急管理工作主要集中在事發(fā)應(yīng)對(duì)和事中處置。對(duì)應(yīng)急救援體系的整體發(fā)展和進(jìn)一步提高各類災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力建設(shè)缺乏一個(gè)宏觀的發(fā)展目標(biāo)。此外還存在資金、裝備、人力資源等分散在多個(gè)部門，無法形成合力；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員隊(duì)伍、技術(shù)裝備的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)不統(tǒng)一等問題。

（4）政府和民間救援間的關(guān)系界定不清，協(xié)作機(jī)制難以建立。我國(guó)應(yīng)急管理工作采取屬地負(fù)責(zé)制，但在突發(fā)事件的處置中，各級(jí)政府之間、政府和其它部門間、政府和民間志愿者組織間、政府和企業(yè)間，在相互之間的定位和協(xié)作，以及跨地區(qū)之間如何協(xié)作開展，都缺乏一個(gè)明確的界定。如該市下轄的林州市2015年3·2翻車事件，經(jīng)省政府事故調(diào)查組認(rèn)定，主要責(zé)任在鄭州市、新鄉(xiāng)市，但依據(jù)屬地原則，林州市支付撫家屬賠償金和治療費(fèi)共一千多萬元，給地方政府帶來沉重負(fù)擔(dān)。

（5）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足?；镜膽?yīng)急裝備設(shè)施和物質(zhì)儲(chǔ)備雖然都有，但存在裝備數(shù)量少、層次低，設(shè)備陳舊，高端應(yīng)急專用設(shè)備缺乏等問題。以高層消防為例，近年來該市高層建筑不斷增多，但高層救火設(shè)施裝備缺乏，高層消防專業(yè)隊(duì)更少。此外，由于資源掌控和調(diào)配能力與行政級(jí)別成正比，基層掌握的資源相對(duì)較少，履行職責(zé)時(shí)，不同程度地面臨著“責(zé)大權(quán)小”的尷尬局面。

3　對(duì)應(yīng)急管理工作的思考和建議

（1）建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系。針對(duì)應(yīng)急管理中的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)全過程，將現(xiàn)有分散在人防、地震、社會(huì)保險(xiǎn)、廣電、救災(zāi)等部門的資源和人力進(jìn)行整合，建立一種規(guī)范化、統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理工作機(jī)制。并通過建立統(tǒng)一的事故指揮系統(tǒng)，將各種設(shè)施、裝備、人員、規(guī)程和通訊組合成一個(gè)共同的組織中，實(shí)現(xiàn)由單一響應(yīng)模式向綜合性響應(yīng)模式轉(zhuǎn)變。

（2）制訂應(yīng)急管理的宏觀發(fā)展規(guī)劃。針對(duì)我國(guó)地貌多樣自然災(zāi)害眾多的特點(diǎn)和實(shí)際，盡快出臺(tái)國(guó)家應(yīng)急管理發(fā)展規(guī)劃，納入國(guó)民發(fā)展規(guī)劃中。依據(jù)各地人口數(shù)量、自然地貌，明確各地政府應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施，人員隊(duì)伍，技術(shù)裝備的標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展目標(biāo)等；建立應(yīng)急管理基金，將分散在各部門的資金統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一調(diào)配；加強(qiáng)物資和裝備的投入和管理，實(shí)現(xiàn)設(shè)備和裝備的共享共用；強(qiáng)化各級(jí)各部門應(yīng)急管理培訓(xùn)力度，不斷提生應(yīng)急管理應(yīng)對(duì)水平。

（3）建立應(yīng)急管理工作的績(jī)效管理機(jī)制。借鑒KPI管理方式，制訂應(yīng)急工作績(jī)效考評(píng)機(jī)制和考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法。從體制建設(shè)、預(yù)案制定、應(yīng)急隊(duì)伍、裝備儲(chǔ)備、科研、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、工作部署與落實(shí)等方面對(duì)各級(jí)各部門進(jìn)行考評(píng)。部署落實(shí)層級(jí)督導(dǎo)制度。對(duì)各級(jí)政府目標(biāo)任務(wù)完成情況，實(shí)行逐月調(diào)度、逐項(xiàng)檢查，確保落實(shí)到位。健全突發(fā)事件統(tǒng)計(jì)信息季度和年度報(bào)告等制度，做到常態(tài)情況定期調(diào)、重要情況隨時(shí)調(diào)。開展市、縣兩級(jí)應(yīng)急管理示范項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。

（4）提高突發(fā)事件的響應(yīng)效率。轉(zhuǎn)變現(xiàn)有分層管理模式，整合現(xiàn)有資源，建立統(tǒng)一的呼叫中心和應(yīng)急信息平臺(tái)。一個(gè)地級(jí)市只保留一個(gè)快速呼叫中心（各縣設(shè)立分中心），將需要快速反應(yīng)的公共服務(wù)號(hào)碼110、120、119、礦井搶險(xiǎn)、地震搶險(xiǎn)、市政設(shè)施搶險(xiǎn)等整合為一，做到突發(fā)事件統(tǒng)一受理，統(tǒng)一調(diào)度指揮，統(tǒng)一上報(bào)，提高突發(fā)事件的響應(yīng)速度。強(qiáng)化預(yù)案演練管理，建立預(yù)案認(rèn)證管理辦法，完善專家組，對(duì)應(yīng)急預(yù)案及演練計(jì)劃統(tǒng)一審核，統(tǒng)一實(shí)施。強(qiáng)化新技術(shù)在應(yīng)急工作中的應(yīng)用。建立橫向要覆蓋到各個(gè)部門，縱向要延伸到自然村、社區(qū)的應(yīng)急信息平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)。并進(jìn)一步加強(qiáng)微信、網(wǎng)絡(luò)、電子郵件等新技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的裝備水平的不斷提升，全面提高突發(fā)事件的處置能力。

（5）明確各級(jí)政府、政府和社會(huì)間的應(yīng)急管理工作的關(guān)系。提高應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)作用，明確各級(jí)各部門的職責(zé)，建立會(huì)商機(jī)制，推動(dòng)部門間的合作，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急工作有序開展。在加強(qiáng)綜合應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地人口、自然環(huán)境等情況，進(jìn)一步加強(qiáng)山地救援、水上救援、高層救援等專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)；并著力完善應(yīng)急專家、志愿者和基層群眾隊(duì)伍，努力形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有序、專兼并存、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的應(yīng)急管理體系。