武成彬

摘 要：自日本《私立學(xué)校法》頒布至今已有64年，64年來(lái)日本私立教育發(fā)展取得了舉世矚目的成就。為什么日本的《私立學(xué)校法》能在保證私立學(xué)校非營(yíng)利性的同時(shí)又能使私立教育得到如此發(fā)展？筆者通讀該法，從中淺悟出一些東西，在此分享出來(lái)以供批評(píng)指正。

關(guān)鍵詞：私立學(xué)校；非營(yíng)利性；國(guó)家資助

《私立學(xué)校法》是戰(zhàn)后日本第一部有關(guān)私立學(xué)校方面的專門(mén)法律，其為日本私立學(xué)校的發(fā)展注入了一劑強(qiáng)有力的加速劑，極大的促進(jìn)了日本私立學(xué)校的發(fā)展。時(shí)至今日，日本私立學(xué)校在日本所有學(xué)校特別是高等學(xué)校中占據(jù)了很大的比重①，為日本國(guó)民教育水平和教育普及的提高做出了卓越的貢獻(xiàn)。今天，我們要對(duì)我國(guó)民辦教育法制化進(jìn)行深入探究和改革，日本的《私立學(xué)校法》是繞不過(guò)去的。通過(guò)對(duì)日本私立學(xué)校相關(guān)法律的通讀，筆者對(duì)日本私立學(xué)校非營(yíng)利性管理上的做法有了一些感悟，用我們熟悉的詞語(yǔ)去簡(jiǎn)單的描述就是——日本在私立學(xué)校非營(yíng)利性管理上打出了一套兼具“堵”和“疏”的組合拳。

1 何為“堵”

1.1 明確的法律條文嚴(yán)格規(guī)定了私立學(xué)校經(jīng)營(yíng)的非營(yíng)利性

圍繞《私立學(xué)校法》第一條中“提高其公共性”的立法目的，《私立學(xué)校法》從學(xué)校法人的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)和解散一系列過(guò)程對(duì)私立學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行了非營(yíng)利性的規(guī)范。

首先是在學(xué)校法人的設(shè)立方面?！端搅W(xué)校法》第三十條第一項(xiàng)規(guī)定：“欲設(shè)立學(xué)校法人者，必須按照文部省令規(guī)定的手續(xù)，以其設(shè)立為目的的捐贈(zèng)行為，必須……”從中我們可以看出，國(guó)家依法將社會(huì)或個(gè)人投入資金設(shè)立私立學(xué)校行為界定為了“捐贈(zèng)行為”，從而明確了設(shè)立的私人學(xué)校不再是個(gè)人財(cái)產(chǎn)，而是捐贈(zèng)，從源頭上使其與私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了剝離，保證了其在經(jīng)營(yíng)和解散過(guò)程中的公共性。

其次是學(xué)校的經(jīng)營(yíng)方面。《私立學(xué)校法》第二十六條明確規(guī)定：“1.學(xué)校法人可以從事?tīng)I(yíng)利性的事業(yè)，但不得妨礙其設(shè)置的私立學(xué)校的教育，且其從事?tīng)I(yíng)利性事業(yè)所得收入必須作為私立學(xué)校的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。2. 前項(xiàng)事業(yè)的各種類，由主管機(jī)關(guān)聽(tīng)取大學(xué)設(shè)置和學(xué)校法人審議會(huì)或私立學(xué)校審議會(huì)的意見(jiàn)后做出規(guī)定，并由主管機(jī)關(guān)公布其所從事的事業(yè)種類。3.學(xué)校法人從事符合第一項(xiàng)要求的其他事業(yè)的會(huì)計(jì)，必須與該學(xué)校法人設(shè)置的私立學(xué)校經(jīng)營(yíng)的會(huì)計(jì)分開(kāi)，作為特別會(huì)計(jì)進(jìn)行管理。”該條雖然允許學(xué)校法人在經(jīng)營(yíng)私立學(xué)校過(guò)程中從事以收益為目的的事業(yè)，但從事的事業(yè)必須不能妨礙私立學(xué)校的教育，同時(shí)對(duì)其所從事的營(yíng)利性事業(yè)也進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，而且營(yíng)利性事業(yè)所得收益也必須用于私立學(xué)校的自身經(jīng)營(yíng)。另外，該條文中還要求所從事的營(yíng)利性事業(yè)必須具有獨(dú)立會(huì)計(jì)，與私立學(xué)校經(jīng)營(yíng)的會(huì)計(jì)分開(kāi)，從而確保從事?tīng)I(yíng)利性事業(yè)不損害私立學(xué)校經(jīng)營(yíng)的公共性。對(duì)于私立學(xué)校從事以收益為目的的事業(yè)出現(xiàn)違背第二十六條規(guī)定行為時(shí)，《私立學(xué)校法》給出了如下懲罰：第六十一條規(guī)定：“主管機(jī)關(guān)依第二十六條第一項(xiàng)規(guī)定，對(duì)從事以收益為目的事業(yè)的學(xué)校法人，認(rèn)為有符合以下各號(hào)之一的事由時(shí)，可命令該學(xué)校法人停止其事業(yè)。1.該學(xué)校法人從事的事業(yè)是捐贈(zèng)行為規(guī)定之外的事業(yè)。2.該學(xué)校法人將營(yíng)利性事業(yè)產(chǎn)生的收益用于私立學(xué)校經(jīng)營(yíng)目的之外的其他目的。3.該營(yíng)利性事業(yè)的開(kāi)展對(duì)該學(xué)校法人所設(shè)置的私立學(xué)校的教育產(chǎn)生不利影響。第六十三條第二項(xiàng)規(guī)定，對(duì)依六十一條規(guī)定的處分，不得依行政不服審查法（昭和三十七年（1962年）法律第一百六十號(hào)）提出不服申訴。第六十六條第七項(xiàng)規(guī)定，如學(xué)校法人違反第六十條所規(guī)定的命令而從事收益事業(yè)，將對(duì)學(xué)校法人的相關(guān)法定代表人，諸如理事、監(jiān)事或清理人處以一萬(wàn)日元以下的罰款?！?/p>

最后是關(guān)于學(xué)校的解散事宜?！端搅W(xué)校法》第五十一條規(guī)定：“1.除合并及破產(chǎn)的情況之外，學(xué)校法人解散后的剩余財(cái)產(chǎn)，在向主管機(jī)關(guān)申報(bào)清理終結(jié)時(shí)，依照捐贈(zèng)行為的規(guī)定，剩余財(cái)產(chǎn)歸于其應(yīng)該歸屬者。2.無(wú)法參照前項(xiàng)規(guī)定處理的剩余財(cái)產(chǎn)，歸屬國(guó)庫(kù)。3.國(guó)家資助私立學(xué)校的教育，將對(duì)依照第二項(xiàng)規(guī)定歸屬于國(guó)庫(kù)的財(cái)產(chǎn)（金錢(qián)除外）無(wú)息貸給或轉(zhuǎn)讓給學(xué)校法人。但是國(guó)家還可以將等同于該財(cái)產(chǎn)價(jià)額的金額用作補(bǔ)助金支出……”到此，我們可以對(duì)《私立學(xué)校法》中對(duì)私立學(xué)校的非營(yíng)利性管理的規(guī)定做一個(gè)形象的比喻：把私立教育作為一個(gè)募捐箱，募捐箱所得將用于全體國(guó)民的教育公共事業(yè)，社會(huì)和個(gè)人的資金以捐贈(zèng)行為籌辦私立學(xué)校相當(dāng)于把錢(qián)放入了該募捐箱，由此，直到某個(gè)私立學(xué)校因?yàn)槟承┰蚪馍?，那么募捐箱里的錢(qián)還是要用于全體私立教育運(yùn)營(yíng)。

1.2 健全嚴(yán)密的監(jiān)管體系保證了非營(yíng)利性管理規(guī)定的運(yùn)行

日本的私立學(xué)校運(yùn)營(yíng)管理監(jiān)督分為行政管理和內(nèi)部監(jiān)管兩種。行政管理主要是涉及私立學(xué)校的設(shè)置與廢止以及學(xué)校章程和組織的變更等方面，分為兩層：私立大學(xué)及私立高等專門(mén)學(xué)校及其法人以及該法人合并設(shè)置的私立高校、專修學(xué)校和私立各種學(xué)校的主管機(jī)關(guān)為文部大臣，其余私立學(xué)校的主管機(jī)關(guān)為都道府縣知事。另外，值得一提的是日本在行政管理監(jiān)督方面設(shè)置了“大學(xué)設(shè)置和學(xué)校法人審議會(huì)”以及“私立學(xué)校審議會(huì)”，兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別對(duì)應(yīng)文部大臣主管的高等私立學(xué)校及其法人和其他私立學(xué)校及其法人，專門(mén)審議屬于本法規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，他們不僅可以對(duì)私立學(xué)校管轄者進(jìn)行約束，還更有助于促進(jìn)私立學(xué)校的自主健全發(fā)展。內(nèi)部監(jiān)管主要是對(duì)私立學(xué)校內(nèi)部，諸如財(cái)產(chǎn)和業(yè)務(wù)執(zhí)行方面的監(jiān)督。通過(guò)對(duì)《私立學(xué)校法》的研讀，筆者認(rèn)為日本對(duì)于私立學(xué)校非營(yíng)利性的管理監(jiān)督方面主要是內(nèi)部監(jiān)管和外部國(guó)家對(duì)學(xué)校法人的監(jiān)督。

1.2.1 內(nèi)部監(jiān)管的“監(jiān)事”和“評(píng)議會(huì)”

《私立學(xué)校法》第三十五條第一項(xiàng)規(guī)定：“在學(xué)校法人中，必須設(shè)理事五人以上及監(jiān)事二人以上作為負(fù)責(zé)人?！绷硗?，該法第三十七條第四項(xiàng)規(guī)定：“學(xué)校法人中的監(jiān)事負(fù)有如下職責(zé)：1.對(duì)學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)查。2.對(duì)理事執(zhí)行業(yè)務(wù)的狀況進(jìn)行監(jiān)查。3.監(jiān)查學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn)狀況或理事的業(yè)務(wù)執(zhí)行狀況時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)有不正常之處，應(yīng)報(bào)告給主管機(jī)關(guān)或評(píng)議會(huì)。4.除進(jìn)行前項(xiàng)報(bào)告之外，必要時(shí)應(yīng)請(qǐng)求理事長(zhǎng)召集評(píng)議會(huì)。5.如有關(guān)于學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn)狀況或理事的業(yè)務(wù)執(zhí)行狀況的意見(jiàn)，應(yīng)向理事陳述?！睘榱吮ＷC監(jiān)事客觀負(fù)責(zé)的工作，該法還規(guī)定監(jiān)事不得兼任理事或?qū)W校法人的職員②，監(jiān)事中超過(guò)其定額的五分之一者空缺時(shí)必須在一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)充。③這樣，私立學(xué)校內(nèi)部的資金運(yùn)營(yíng)監(jiān)管就有了保證，從而保障了學(xué)校的營(yíng)收真正用于私立學(xué)校自身的運(yùn)營(yíng)上。

除了監(jiān)事對(duì)學(xué)校內(nèi)部資金及業(yè)務(wù)的執(zhí)行狀況進(jìn)行監(jiān)查，《私立學(xué)校法》還要求學(xué)校必須設(shè)評(píng)議會(huì)④，評(píng)議員主要由該學(xué)校法人職員或該校年齡二十五歲以上畢業(yè)生等⑤。關(guān)于“評(píng)議會(huì)”的職責(zé)，《私立學(xué)校法》第四十二條規(guī)定：“1.對(duì)下列事項(xiàng)，理事長(zhǎng)事先必須聽(tīng)取評(píng)議會(huì)的意見(jiàn)：一 關(guān)于預(yù)算、借款（以該會(huì)計(jì)年度內(nèi)的收入償還的暫時(shí)借款除外）及重要的資產(chǎn)處理事項(xiàng)。二 變更捐贈(zèng)行為。三 合并?！?涉及以營(yíng)利為目的的事業(yè)的重要事項(xiàng)。2.可以捐贈(zèng)行為要求評(píng)議會(huì)對(duì)前項(xiàng)各號(hào)所列的事項(xiàng)做出決議”。

監(jiān)事是非學(xué)校法人職員，評(píng)議員是學(xué)校法人職員或畢業(yè)生。雙方合作使得對(duì)私立學(xué)校內(nèi)部經(jīng)營(yíng)事務(wù)的監(jiān)管顯得更嚴(yán)密，也更具有說(shuō)服力。

1.2.2 國(guó)家對(duì)學(xué)校法人的監(jiān)管

國(guó)家對(duì)學(xué)校法人的監(jiān)管主要體現(xiàn)在外部，其主要內(nèi)容包括：

①學(xué)校的解散、合并和組織變更，以及對(duì)捐資規(guī)則的批準(zhǔn)。

②在法人出現(xiàn)如下情況之一時(shí)，可命令其停止所從事的收益事業(yè)：

a從事捐資規(guī)定之外的收益事業(yè)；

b收益使用偏離私立學(xué)校的經(jīng)營(yíng)目的；

c有礙于學(xué)校教育事業(yè)的發(fā)展。

③在出現(xiàn)如下情況之一時(shí)，所轄廳有權(quán)解散學(xué)校法人：

a所轄廳發(fā)現(xiàn)學(xué)校法人有違反國(guó)家法令規(guī)定的行為；

b法人不接受所轄廳的處分和逃避監(jiān)督；

c法人違法經(jīng)營(yíng)或法人成員有重大不法行為等時(shí)。

④所轄廳在做出停止法人收益事業(yè)或發(fā)布法人解散令決定之前，必須聽(tīng)取當(dāng)事法人的理事的解釋，同時(shí)充分必須聽(tīng)取大學(xué)設(shè)置學(xué)校法人審議會(huì)或私立學(xué)校審議會(huì)議的意見(jiàn)。[1]

這樣，一個(gè)外有國(guó)家內(nèi)有學(xué)校監(jiān)事及評(píng)議會(huì)的嚴(yán)密監(jiān)管體系對(duì)私立學(xué)校非營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)有了全方位的監(jiān)查，一定程度上使得私立學(xué)校公共性得到了保障，這也是日本私立學(xué)校非營(yíng)利性管理運(yùn)營(yíng)目前能夠取得如此成功的重要秘訣。

2 何為“疏”

戰(zhàn)后日本的私立教育發(fā)展可謂是舉步維艱，在這種情況下，國(guó)家又立法對(duì)其營(yíng)利性進(jìn)行了限制。據(jù)有關(guān)資料可知，日本私立高校在從事《私立學(xué)校法》規(guī)定的可收益事業(yè)上獲得的收益僅約為其辦學(xué)總經(jīng)費(fèi)的10%[2]。那么現(xiàn)如今日本私立教育的繁榮是怎么來(lái)的呢？顯然，政府的資助在其中起了很大作用。《私立學(xué)校法》第五十九條中規(guī)定，“國(guó)家及地方公共團(tuán)體需依法滿足教育振興方面的需要，向?qū)W校法人提供關(guān)于私立學(xué)校教育的必要資助?！痹凇端搅W(xué)校法》未出臺(tái)之前，盡管當(dāng)時(shí)社會(huì)各界要求政府對(duì)私立學(xué)校予以資助，但由于憲法第89條規(guī)定的制約，在私立學(xué)校具不具有“公共性質(zhì)”，政府可不可以資助私立學(xué)校問(wèn)題上，當(dāng)時(shí)曾引起了激烈的爭(zhēng)論。[3]該法的出臺(tái)結(jié)束了這場(chǎng)爭(zhēng)論，使得政府對(duì)私立學(xué)校的資助開(kāi)始合法化了。從此，在法律保護(hù)下，受到政府資助的私立學(xué)校開(kāi)始了蓬勃的發(fā)展。

在政府出臺(tái)《私立學(xué)校法》后，為了完善政府資助體系，促進(jìn)私立學(xué)校的發(fā)展，日本又相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)的資助法律。例如，1957年制定的《關(guān)于國(guó)家補(bǔ)助私立大學(xué)研究設(shè)備的法律》規(guī)定，國(guó)家對(duì)私立大學(xué)為購(gòu)置基礎(chǔ)性研究用的機(jī)械、器具、標(biāo)本、圖書(shū)以及其他設(shè)備進(jìn)行所需經(jīng)費(fèi)三分之一以內(nèi)的補(bǔ)助。1970年成立日本私學(xué)振興財(cái)團(tuán)，并頒布《日本私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》，規(guī)定政府承擔(dān)財(cái)團(tuán)法人的全部資金，加強(qiáng)政府對(duì)私立高等教育的財(cái)政補(bǔ)助支持。1975年制定的《私立學(xué)校振興資助法》規(guī)定，“對(duì)設(shè)置私立大學(xué)或高等專門(mén)學(xué)校的學(xué)校法人， 國(guó)庫(kù)承擔(dān)其所設(shè)學(xué)校教育和研究方面經(jīng)常費(fèi)用的二分之一以內(nèi)。另外，國(guó)庫(kù)還承擔(dān)都道府縣對(duì)所屬地區(qū)內(nèi)除私立大學(xué)之外的私立學(xué)校教育經(jīng)常費(fèi)的補(bǔ)助金的一部分?！贝送猓瑸閹椭搅W(xué)校解決經(jīng)費(fèi)困難，該法還規(guī)定可向私立學(xué)校支付其他補(bǔ)助金，給予優(yōu)惠貸款，轉(zhuǎn)讓或借用其他財(cái)產(chǎn)[4]?？傊@一系列法律從科研設(shè)備費(fèi)、經(jīng)常費(fèi)、學(xué)生貸款等多方面對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行了與公立學(xué)校同等待遇的資助，極大的緩解了私立學(xué)校發(fā)展的資金負(fù)擔(dān)，使私立學(xué)校的非營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)成為可能，很大程度上促進(jìn)了私立學(xué)校發(fā)展的繁榮。

我國(guó)民辦教育的發(fā)展目前還處在探索階段，日本私立學(xué)校發(fā)展成熟的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，但其在私立學(xué)校運(yùn)營(yíng)上完全非營(yíng)利性的措施在我國(guó)當(dāng)前國(guó)民和社會(huì)團(tuán)體社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡薄的環(huán)境下很難行得通。因此，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)正在進(jìn)行的將民辦教育分類管理的探索具有很強(qiáng)的可操作性。在非營(yíng)利性的民辦教育中，我國(guó)應(yīng)該加緊完善民辦基本法和民辦教育相關(guān)資助法律，大膽借鑒日本《私立學(xué)校法》的這套一“堵”一“疏”的“組合拳”，優(yōu)化我國(guó)民辦教育的發(fā)展環(huán)境，使我國(guó)民辦教育真正能為國(guó)民教育撐起半變天。

注釋：

①據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，日本高等教育階段私立學(xué)校占總體學(xué)校的90.7%，私立學(xué)校在校人數(shù)占總在校學(xué)生數(shù)的78.1%。

②詳見(jiàn)《私立學(xué)校法》第三十九條之規(guī)定。

③詳見(jiàn)《私立學(xué)校法》第四十條之規(guī)定。

④詳見(jiàn)《私立學(xué)校法》第四十一條之規(guī)定。

⑤詳見(jiàn)《私立學(xué)校法》第四十四條之規(guī)定。

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