◎徐志華

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土地違法案件的移送

◎徐志華

日前，監(jiān)察部公開(kāi)曝光4起失職瀆職典型案例，有兩起涉及國(guó)土資源主管部門。其中一起是國(guó)土資源管理部門將土地違法案件材料以快遞方式寄往法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但法院以立審分離為由拒收。國(guó)土資源所所長(zhǎng)因案件移送不到位，不履行職責(zé)，受到了撤銷行政職務(wù)的處分。這給國(guó)土資源部門特別是執(zhí)法人員敲響了警鐘。土地執(zhí)法人員如何勤勉盡責(zé)，把土地違法案件依法移送到位，避免失職瀆職，成了國(guó)土執(zhí)法人員共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

土地違法案件是否實(shí)現(xiàn)移送是土地執(zhí)法工作的重頭戲，這是土地違法行為能否得到依法處理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。可是土地違法案件在移送法院和財(cái)政局時(shí)卻舉步維艱，成了長(zhǎng)期困擾國(guó)土部門并亟待破解的一大難題。

一、國(guó)土部門對(duì)土地違法案件移送時(shí)限難把握

土地違法案件移送猶如打鐵鑄劍，也要講究火候，早了或晚了都將失去“淬火”的最好時(shí)機(jī)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第83條規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。這里規(guī)定了土地違法案件移送法院的前置條件，即期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，“期滿”應(yīng)為作出行政處罰決定的時(shí)間開(kāi)始15日內(nèi)。15日以后，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)就可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。為充分保護(hù)公民即行政相對(duì)人的合法權(quán)益，1999年10月21日頒布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第9條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。2012年1月1日起開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。2014年7月1日起實(shí)施的《國(guó)土資源行政處罰辦法》第36條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行的，國(guó)土資源主管部門可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，向土地、礦產(chǎn)資源所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。國(guó)土資源部于2014年9月10日發(fā)布，并于2014年10月1日實(shí)施的《國(guó)土資源違法行為查處規(guī)程》第14條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定的，國(guó)土資源管理部門可以至期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。顯然，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》和國(guó)土資源部都要求在三個(gè)月以內(nèi)移送土地違法案件，但在實(shí)際司法實(shí)踐中，人民法院只在三到六個(gè)月接收移送案件。

2014年11月1日修訂并于2015年5月1日施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。此次修訂在公民、法人或者其他組織行政訴訟的時(shí)間上做出重大調(diào)整，由三個(gè)月改成六個(gè)月。新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》最大限度保護(hù)了公民的合法權(quán)益不受侵害，并對(duì)其進(jìn)行司法救濟(jì)。這也給所有行政執(zhí)法部門包括國(guó)土執(zhí)法部門提出了一個(gè)新要求，就是行政處罰決定書對(duì)處罰當(dāng)事人的相關(guān)提示內(nèi)容也要做出相應(yīng)調(diào)整，即明確要給被處罰當(dāng)事人六個(gè)月的行政訴訟的期限。這讓執(zhí)法部門無(wú)所適從，早了法院不收，說(shuō)是沒(méi)有給行政相對(duì)人維權(quán)的法定時(shí)間；晚了，超過(guò)法定時(shí)限，拒收有理。國(guó)土部門霧里看花，左右為難，舉步維艱，失職瀆職如影隨形。

二、法院對(duì)移送的土地違法案件“趨利避害”

“趨利避害”，選擇性接收非常典型。有利的接收，沒(méi)利的不接收，只接收申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行罰沒(méi)款不到位的案件，對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制拆除違法占用土地上新建建筑物和其他設(shè)施的案件，認(rèn)為是燙手的山芋吃下胃酸，拿著燒手，決不接收。有的是甘當(dāng)“守門員”。被監(jiān)察部公開(kāi)曝光的案件中的肥鄉(xiāng)縣人民法院審判委員會(huì)專職委員就是一個(gè)好的“守門員”，在既沒(méi)有查看肥鄉(xiāng)縣國(guó)土資源局郵寄給該縣法院行政庭申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行邯鄲市泓昊昌養(yǎng)殖有限公司違法占地材料的快遞件內(nèi)容，也沒(méi)有明確告知縣國(guó)土資源局如何辦理申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的情況下，以立審分離為由拒收縣國(guó)土資源局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行材料，把“球”直接長(zhǎng)傳給對(duì)方，確實(shí)是“守門有責(zé)”，而當(dāng)事國(guó)土資源所長(zhǎng)接到“球”后，懵頭轉(zhuǎn)向抱著“球”去了“觀眾席”，被紅牌罰下，留下唏噓一片。有的更為奇葩，在法院接收以后，竟然突破法律底線，給國(guó)土資源部門授權(quán)“準(zhǔn)許強(qiáng)制執(zhí)行”?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第10條第3款規(guī)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。第13條規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第53條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。可見(jiàn)按照法律規(guī)定，國(guó)土資源管理部門無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)違法搶建部分的建筑物無(wú)權(quán)拆除，只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定，而不是由法院裁定，強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)由法院依法主導(dǎo)實(shí)施，而不是由國(guó)土資源局去強(qiáng)制執(zhí)行。顯然，法院突破法律的底線為國(guó)土資源局授權(quán)，違反了《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定。有的先是口頭表示同意接收，但不給回執(zhí)，“燜著葫蘆不開(kāi)瓢”，隔了很長(zhǎng)一段時(shí)間，找一個(gè)理由再把卷宗退回去，致使土地違法案件移送一再被擱淺，法律的神圣與莊嚴(yán)在這里黯然失色。

三、財(cái)政部門對(duì)移送來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)態(tài)度消極

已生效的《土地違法案件行政處罰決定書》中涉及的被依法沒(méi)收的建筑物和構(gòu)筑物，從法律意義上來(lái)講已是國(guó)有資產(chǎn)，但國(guó)土部門把這些國(guó)有資產(chǎn)往財(cái)政部門移送時(shí)困難重重。財(cái)政部門內(nèi)部分工不明，相互推諉。國(guó)土部門要么找不到移交土地違法案件的窗口，要么找到窗口后，卻因?qū)](méi)收后的建筑物面積有爭(zhēng)議，以面積不準(zhǔn)確為由，拒不接收?！斗欠ㄘ?cái)物移交書》如一紙空文，致使國(guó)有資產(chǎn)不能入國(guó)庫(kù)，法律的權(quán)威和底線又一次受到了挑戰(zhàn)。

四、多方開(kāi)辟土地違法案件移送新途徑

面對(duì)不能移送出去的土地違法案件，國(guó)土部門如果一味地找客觀理由而止步不前，就會(huì)陷入怨天尤人的泥潭。所以，要冷靜分析，面對(duì)新形勢(shì)，要善于作為，開(kāi)拓新境界，才能柳暗花明，絕處逢生。

國(guó)土資源管理部門要積極爭(zhēng)取政府的支持，從更高的層面去構(gòu)建國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制。河南省委辦公廳、省政府辦公廳已于2014年聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于建立健全國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任機(jī)制的意見(jiàn)》，進(jìn)一步細(xì)化國(guó)土、公安、法院、財(cái)政等部門在土地違法案件查處、移送、移交中的職責(zé)，提出從強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任、健全監(jiān)管責(zé)任機(jī)制、嚴(yán)格責(zé)任追究三方面入手，切實(shí)推行黨政同責(zé)、部門協(xié)作工作機(jī)制，打造立體化的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。

國(guó)土資源管理部門要主動(dòng)與當(dāng)?shù)胤ㄔ汉拓?cái)政部門進(jìn)行溝通。以發(fā)書面函的形式，明確土地違法案件具體的移送時(shí)限，“打開(kāi)窗戶說(shuō)亮話”，在移送時(shí)限上雙方取得共識(shí)。

國(guó)土資源管理部門要認(rèn)真研究有關(guān)法律法規(guī)。在移送案件時(shí)要窮盡一切手段進(jìn)行深層次的溝通，進(jìn)一步拓寬案件的移送渠道，多方位協(xié)調(diào)，創(chuàng)造性地開(kāi)拓合作空間，推動(dòng)案件向前良性進(jìn)展。2015年5月1日實(shí)施的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》規(guī)定，人民法院對(duì)符合法律規(guī)定條件的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，一律當(dāng)場(chǎng)登記立案。當(dāng)場(chǎng)不能判定的，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的期限內(nèi)決定是否立案。在法律規(guī)定期限內(nèi)無(wú)法判定的，先行立案。不符合形式要件的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)釋明，以書面形式一次性全面告知應(yīng)當(dāng)補(bǔ)正的材料和期限。不符合法律規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)依法作出裁決，如果法院不接收，就可以按照規(guī)定提起上訴或者申請(qǐng)復(fù)議。由此為長(zhǎng)期徘徊在墻外移送不了的土地違法案件開(kāi)啟了一扇門。

充分運(yùn)用“兩法銜接監(jiān)管平臺(tái)”。國(guó)土資源管理部門積極與法院銜接有利于適時(shí)應(yīng)訴和準(zhǔn)確把握案件移送時(shí)機(jī)，同時(shí)與檢察院銜接，主動(dòng)接受法律監(jiān)督，做到勤勉盡責(zé)，避免失職瀆職。由于案件的進(jìn)程都在檢察院的監(jiān)管之下，所以有利于案件整體順利推進(jìn)，法院、財(cái)政部門再不收移送的案件，他們就得向檢察院作出合理的解釋。

國(guó)土部門要對(duì)準(zhǔn)備移送的卷宗，認(rèn)真把關(guān)，一絲不茍。現(xiàn)在一些地方國(guó)土部門執(zhí)法卷宗仍不規(guī)范，或多或少地存在這樣那樣的問(wèn)題，所以嚴(yán)格按照《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》中的有關(guān)規(guī)定，制作好卷宗，力求精益求精，在前期做好基礎(chǔ)性工作尤其重要，以免因?yàn)榫碜阼Υ枚⒄`案件的移送。（作者單位：周口市國(guó)土資源局）