王海英，屈寶香，李晨曦，梁 晨

（1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院資源區(qū)劃所，北京 100081；2.中國地質(zhì)大學(xué)，北京 100083；3.北京派得偉業(yè)科技發(fā)展有限公司，北京 100097）

貧困地區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題探討
——寧夏自治區(qū)隆德縣村級集體經(jīng)濟(jì)調(diào)研

王海英1，屈寶香1，李晨曦2，梁 晨3

（1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院資源區(qū)劃所，北京 100081；2.中國地質(zhì)大學(xué)，北京 100083；3.北京派得偉業(yè)科技發(fā)展有限公司，北京 100097）

促進(jìn)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是促進(jìn)貧困地區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展對加快農(nóng)民脫貧增收、加速農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)及維持社會穩(wěn)定有重要的意義。文章通過對寧夏西海固地區(qū)國家級貧困縣—隆德縣村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)調(diào)研的13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個(gè)行政村絕大部分為“空殼村”，基本沒有集體經(jīng)濟(jì)積累。該文在分析隆德縣村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，提出了發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的對策建議。

村級集體經(jīng)濟(jì) 現(xiàn)狀及問題 對策建議

發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)是保證村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的重要抓手。近年來，隆德縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了較快發(fā)展，但由于眾多錯(cuò)綜復(fù)雜的原因，當(dāng)?shù)卮寮壖w經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還較為緩慢，在新形勢下亟需進(jìn)一步壯大。因此，怎樣改變村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱對發(fā)展經(jīng)濟(jì)助力小的事實(shí)，使村集體有錢、有能力辦事，進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)村基層組織的向心力、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大步發(fā)展，將成為需要探討和解決的重要課題。

1 隆德縣基本概況

1.1 自然地理概況

隆德縣地處寧夏回族自治區(qū)固原市西南端，位于黃土高原西部，六盤山西麓，系祁連山地槽與華北地臺的過渡帶，處于西安、蘭州、銀川3個(gè)省會城市構(gòu)成的三角幾何中心。氣候?qū)僦袦貛Ъ撅L(fēng)區(qū)半濕潤向半干旱過渡性氣候，年平均氣溫5.3℃，年均降水量502 mm，多集中在夏秋兩季，海拔在1 720～2 942 m之間。地貌類型分為黃土丘陵溝壑區(qū)、陰濕土石山區(qū)及河谷川道區(qū)，占比分別為55.70%、33.26%和11.04%。全縣總面積985 km2，耕地面積3.11萬 hm2，人均耕地面積和水澆地面積分別為0.22 hm2、0.04 hm2，下轄13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，118個(gè)行政村，10個(gè)城市社區(qū)。

1.2 社會經(jīng)濟(jì)概況

2015年年末，隆德縣總?cè)丝?8.3萬人。其中，農(nóng)業(yè)人口15.6萬人，回族人口1.8萬人。全縣貧困人口2.7萬人，占全縣總?cè)丝诘?5.0%，是國務(wù)院確定的六盤山集中連片特困區(qū)核心縣之一。2015年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值20.7億元，比2014年增長8.8%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值4.7億元，占GDP比重22.78%。農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為草畜業(yè)、中藥材及冷涼蔬菜、林下經(jīng)濟(jì)。培育發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織100家、農(nóng)場主60家，標(biāo)準(zhǔn)化種植、養(yǎng)殖基地60處，從而幫助貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定持續(xù)增收。2015年，全縣農(nóng)民人均可支配收入與全國農(nóng)民人均可支配收入1.142 2萬元相比還有一定差距，且各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間差異也較明顯。其中，城關(guān)鎮(zhèn)、沙塘鎮(zhèn)、楊河鄉(xiāng)、神林鄉(xiāng)、聯(lián)財(cái)鎮(zhèn)和溫堡鄉(xiāng)為高收入?yún)^(qū)，人均可支配收入6 836元；觀莊鄉(xiāng)、張程鄉(xiāng)、好水鄉(xiāng)、陳靳鄉(xiāng)、鳳嶺鄉(xiāng)、山河鄉(xiāng)及奠安鄉(xiāng)為中低收入?yún)^(qū)，人均可支配收入5 415元，如圖1所示。

2 村級集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀與問題

調(diào)研采取面上座談、問卷調(diào)查與實(shí)地考察法相結(jié)合的方式，以縣級各部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、村兩委班子成員、致富帶頭人和村民代表為重點(diǎn)訪談對象，涉及13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個(gè)行政村，訪談人數(shù)超過350人，收回有效問卷300份。

圖1 2015年隆德縣農(nóng)民人均可支配收入分布

2.1 村級集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展能力不足

（1）收入渠道單一，集體積累較少。20個(gè)調(diào)研村，大多無經(jīng)營性收入，趙樓村和清涼村雖分別成立了村級股份合作社，但尚屬于啟動實(shí)施階段，無任何經(jīng)營性收入。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和各類專項(xiàng)補(bǔ)貼在村集體收入中占絕大部分，其中小部分用于維持村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及基本公共服務(wù)，絕大部分為新農(nóng)村建設(shè)或扶貧開發(fā)專項(xiàng)補(bǔ)助，如以項(xiàng)目為依托實(shí)行的整村推進(jìn)、一事一議籌資等。由于國家扶貧的重點(diǎn)已由注重區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向?qū)⒎鲐毠ぷ鞯酱宓綉?，此類?cái)政補(bǔ)助沒有村集體進(jìn)行重新整合配置的空間，且具有階段性、臨時(shí)性。村集體收入渠道單一，缺乏活力，沒有穩(wěn)定收入增長機(jī)制，難以保證集體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

20個(gè)村多為空殼村，如圖2所示，有20%的調(diào)研村還存在著負(fù)債，其中負(fù)債總額在5萬以下的村占到15%，負(fù)債總額在5萬～10萬的村占到5%。經(jīng)過訪談發(fā)現(xiàn)，存在負(fù)債的行政村負(fù)債類型為公益性事業(yè)負(fù)債，主要源于村內(nèi)環(huán)境整治的勞務(wù)欠款，負(fù)債村都為整村推進(jìn)村，經(jīng)費(fèi)皆依托具體項(xiàng)目，無農(nóng)村環(huán)境整治方面的專項(xiàng)款，需自行填補(bǔ)。其次為維護(hù)村組織照常運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)債，主要是購置辦公用品或臨時(shí)用工等形成的欠款。由于調(diào)研村大多無集體經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，為公益性負(fù)債，屬于村集體非生產(chǎn)經(jīng)營性負(fù)債，無現(xiàn)金收益流、債務(wù)償還困難，反映出集體經(jīng)濟(jì)薄弱的事實(shí)。

圖2 2015年調(diào)研村各村負(fù)債總額占比情況

（2）村級經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展滯后。20個(gè)行政村中絕大部分僅有農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場，村級股份合作社數(shù)量極少，僅趙樓村和清涼村各成立 1 家，但尚屬起步階段，未實(shí)現(xiàn)盈利。各村中合作社及家庭農(nóng)場總數(shù)最多的有12個(gè)，總數(shù)最少的僅 1 個(gè)，入社會員人數(shù)多的僅102人，最少的只有5～6人。有縣級以上示范合作社（農(nóng)場）的行政村僅9個(gè)，占各村合作社及家庭農(nóng)場比例超過30%的不足5個(gè)。20個(gè)調(diào)研村農(nóng)民專業(yè)合作社總體呈現(xiàn)規(guī)模小、數(shù)量少的特點(diǎn)，且大部分專業(yè)合作社只是在生產(chǎn)或銷售環(huán)節(jié)進(jìn)行簡單合作，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平較低；部分專業(yè)合作社與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)不緊密，影響自身的進(jìn)一步發(fā)展。合作社是村級集體經(jīng)濟(jì)的重要依托形式，其發(fā)展的“低、散、小”將會制約村級集體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步壯大。

（3）共有資源性資產(chǎn)嚴(yán)重不足，管理利用率低。如圖3，20個(gè)調(diào)研村土地類型絕大部分以耕地為主，其次以林地面積居多，其中清涼村的林地面積占總面積比例達(dá)59.57%，草原面積也占有一定比例。四荒地很少，僅6個(gè)村有四荒地，其中占比最高的是紅星村為32.33%、馮碑村占比19.89%，其余4村四荒地占比的平均值僅為4.37%。各村實(shí)質(zhì)共同共有資源嚴(yán)重不足，包產(chǎn)到戶后“重分輕統(tǒng)”現(xiàn)象嚴(yán)重，大部分村未保留集體經(jīng)營的土地和山林，還將集體積累資產(chǎn)全部拆分，并平分到戶一些適宜集體經(jīng)營的項(xiàng)目。這種做法雖然調(diào)動了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，但村組集體的實(shí)力卻被削弱。為數(shù)不多的屬于集體所有的土地資源，如村組集體預(yù)留“機(jī)動地”在人口不斷增長的調(diào)劑過程中所剩無幾；四荒地大多為貧瘠土地，加之管理不善和無序開發(fā)，給集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來較大的限制。

2.2 產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)緩慢

集體經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容是產(chǎn)權(quán)制度改革，對傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度的改革，讓集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，使農(nóng)民成為股東，從而實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)共同所有到按照份額所共有的根本性的變革。這從制度上保證了農(nóng)戶的權(quán)益，有利于提高農(nóng)戶收入，完善村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理，因此深化產(chǎn)權(quán)制度改革意義重大。20個(gè)調(diào)研村村級集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革完成情況較差，推進(jìn)程度緩慢，大部分村只對“三資”進(jìn)行了清查，僅有趙樓村設(shè)置了集體資產(chǎn)股權(quán)，產(chǎn)權(quán)制度改革后，成立農(nóng)村股份合作社，對經(jīng)營性資產(chǎn)（物業(yè)、機(jī)械設(shè)備、股權(quán)等）進(jìn)行了折股量化；清涼村成立清涼山林下專業(yè)合作社，對經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)等幾乎所有資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，朝要素股份化、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化和運(yùn)作市場化方向發(fā)展。

2.3 村干部對如何發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)認(rèn)識不足

村干部老齡化嚴(yán)重，大部分受教育程度低，了解信息渠道單一，獲取信息能力不足。調(diào)查顯示，村干部的平均年齡是46歲，初高中學(xué)歷人數(shù)居多，占比達(dá)50%以上。通過電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體了解農(nóng)業(yè)政策與信息的人數(shù)最多，占83.08%；通過培訓(xùn)獲取信息的只占46.15%，其中農(nóng)業(yè)種養(yǎng)技術(shù)培訓(xùn)僅占21.67%。

村干部缺乏集體發(fā)展意識和足夠的經(jīng)營信心。受諸多因素制約，過度依賴政府扶持，村內(nèi)很少有集體經(jīng)營項(xiàng)目。聯(lián)合村村兩委有創(chuàng)業(yè)激情，提出“藥上山菜進(jìn)川”的產(chǎn)業(yè)理念，組織引領(lǐng)能力強(qiáng)，但此類數(shù)量較少。另外，村干部對村級集體經(jīng)濟(jì)理解較為片面，多數(shù)人認(rèn)為經(jīng)營集體企業(yè)就等同于集體經(jīng)營，23.08%的人認(rèn)為村委會就是村級集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)質(zhì)上村級集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營方式已向資源開發(fā)、資本運(yùn)營和物業(yè)租賃等新方式轉(zhuǎn)變。

2.4 農(nóng)戶文化素質(zhì)較低，集體觀念淡薄

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅需要依靠“能人”來管理和領(lǐng)導(dǎo)，也需要廣大農(nóng)民積極參與。訪談問及對土地的流轉(zhuǎn)意愿時(shí)，少數(shù)農(nóng)戶表示愿流入土地，搞規(guī)模經(jīng)營。大部分農(nóng)戶認(rèn)為目前土地規(guī)模較為合理，可自給自足。在新技術(shù)或技術(shù)培訓(xùn)方面農(nóng)戶訴求不強(qiáng)烈，資金方面各村發(fā)展?fàn)顩r不同訴求也有所差別，如紅旗村草畜產(chǎn)業(yè)實(shí)力強(qiáng)，農(nóng)戶思維靈活，希望加大銀行貸款力度，獲得融資支持；發(fā)展較慢的村莊相對保守，更期望加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，依靠政府扶持發(fā)展。

總體來看，農(nóng)戶的文化素質(zhì)還較為低下，集體觀念薄弱。一般通過土地經(jīng)營能保證溫飽需求，導(dǎo)致出現(xiàn)“安于現(xiàn)狀”的現(xiàn)象，未認(rèn)識到集體經(jīng)濟(jì)對個(gè)體經(jīng)濟(jì)的推動作用。還有村民認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)只對干部和承包人有利，自身利益無法保證。西北地區(qū)土地相對貧瘠，產(chǎn)量較低，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低比較收益，使勞務(wù)輸出經(jīng)濟(jì)占比很大，村民集體意識弱化，制約了村級社區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)及新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 促進(jìn)隆德縣村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對策建議

3.1 依托資源優(yōu)勢，探索集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑

結(jié)合扶貧項(xiàng)目建設(shè)，全面把握特色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新性的結(jié)合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。隆德縣已形成草畜養(yǎng)殖、中藥材及冷涼蔬菜種植、林下種養(yǎng)（經(jīng)濟(jì)）三大產(chǎn)業(yè)。應(yīng)充分發(fā)揮政府的調(diào)控引導(dǎo)作用，加快產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)施規(guī)模經(jīng)營，健全特色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售產(chǎn)業(yè)鏈體系，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。做強(qiáng)草畜產(chǎn)業(yè)、做優(yōu)中藥材及冷涼蔬菜產(chǎn)業(yè)、做精林下種養(yǎng)（經(jīng)濟(jì)）產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)帶動村級集體經(jīng)的發(fā)展；對擁有文化優(yōu)勢和旅游資源的村鎮(zhèn)（如前莊村-伏羲崖和六盤天池景區(qū)，清涼村-清涼寺）可以牢牢把握自身豐富的文化、旅游資源，創(chuàng)新發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展農(nóng)家樂、生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)等集體經(jīng)濟(jì)形式，做大做強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，以形成特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

3.2 加大財(cái)政、金融以及土地方面的政策扶持

在重點(diǎn)扶持的村優(yōu)先推進(jìn)農(nóng)村信貸、互助資金、小額信用貸款覆蓋面，進(jìn)一步擴(kuò)大免抵押、免擔(dān)保和基準(zhǔn)利率貼息的扶貧小額信貸規(guī)模；建設(shè)貸款擔(dān)保資金池，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，落實(shí)好金融扶貧信貸扶持措施，切實(shí)解決好群眾貸款難和貸款無抵押、無擔(dān)保等問題；探索土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)和養(yǎng)殖圈舍、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備抵（質(zhì)）押及活體動物、果園、苗木等生物資產(chǎn)抵（質(zhì)）押等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵（質(zhì)）押貸款模式，加大信貸扶持力度，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)。

3.3 深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加強(qiáng)村級資產(chǎn)管理的有效性

圖3 2015年調(diào)研村村集體資源性資產(chǎn)占比情況

只有建立起產(chǎn)權(quán)明晰、所有者到位的集體經(jīng)濟(jì)，才具有長足穩(wěn)定的發(fā)展能力。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，適合在村級層面進(jìn)行股份合作制改革的村組可建立村級股份合作社，適合以村民小組為單元開展股份合作制改革的村組可組建村民小組一級的股份合作社。同時(shí)，行政村一級也應(yīng)該建立股份合作聯(lián)合社，加快對村組集體資源、資產(chǎn)及資金的清理，以培訓(xùn)這種方式來提升村組集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人管理配置“三資”的能力，緊抓集體的“三資”以促進(jìn)村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；學(xué)習(xí)借鑒發(fā)展較好地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)流通更為合理，使用更為高效。這是當(dāng)下農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展落后地區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基石。

3.4 強(qiáng)化村級人才隊(duì)伍建設(shè)，提高干部群眾素質(zhì)與能力

村干部應(yīng)不斷提高自身素養(yǎng)與創(chuàng)業(yè)能力，注重培育和召回致富帶頭人?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級聯(lián)動，按發(fā)展產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)建基地、組建合作組織等類型，培養(yǎng)一批農(nóng)村實(shí)用人才；鼓勵村“兩委”班子吸納條件具備的致富帶頭人，圍繞全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，緊抓政策機(jī)遇，發(fā)展中藥材、冷涼蔬菜、草畜產(chǎn)業(yè)、花卉苗木、文化旅游等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，依托農(nóng)民工返鄉(xiāng)發(fā)展勞動密集型項(xiàng)目；積極推動農(nóng)民發(fā)展進(jìn)步，將成功典型的村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展案例作為樣板進(jìn)行宣傳，使農(nóng)民了解村級集體經(jīng)濟(jì)的好處，增強(qiáng)農(nóng)民加入集體經(jīng)濟(jì)組織的信心。倡導(dǎo)互助合作理念，鼓勵富裕戶與貧困戶互相幫扶；加強(qiáng)農(nóng)村文化教育建設(shè)。對農(nóng)民進(jìn)行知識技術(shù)培訓(xùn)，做好新農(nóng)村建設(shè)的政策普及和先進(jìn)種養(yǎng)技術(shù)的傳授，以指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)。

[1] 隆德縣“十三五”脫貧攻堅(jiān)總體規(guī)劃．隆德縣扶貧開發(fā)辦公室

[2] 王景新，余勇亮．民族自治地區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展—廣西農(nóng)村調(diào)查報(bào)告．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013，（2）：93～98

[3] 王德祥，李建軍．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式問題探討．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010，（1）：10～13

[4] 孔有利，王榮．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分析．財(cái)經(jīng)問題研究，2004，（4）：51～56

[5] 韓俊．關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與合作經(jīng)濟(jì)的若干理論與政策問題．中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1998，（12）：11～19